区块链赋能政府治理的实现机理及其法律规制

摘要：区块链能够从三方面赋能政府治理：一是运用分布式治理推动实现政府治理过程中的多中心参与，优化权力配置;二是区块链技术能够解决科层制治理体系中的信息不对称问题，再造政府科层之间的良性互动关系，打造基于客观数据而非主观随性的信任关系，降低信息传输成本;三是部署智能合约的区块链政务系统能够实现多主体实时监督，建立“不能腐”的事前防范机制，减少不作为。区块链赋能政府治理进程中伴随着结构转型和功能升级，需要建立完备的法律规制方案来保障实施和防范风险。首先，应建立完善的政务区块链管理规范，包括数据上链规范、私钥管理规范、节点监管规范等。其次，明确区块链赋能政府治理的法律边界，防范将去中心化等技术特征发展为冲击政府权威的教条，同时防止资本增值逻辑主导区块链治理规则的建构，将提升治理效能与保障公共利益作为区块链赋能的基本法律原则。最后，应当将民主集中制嵌入到区块链法律治理体系之中，引导区块链技术和产业发展。

关键词：区块链;政府治理;去中心化;治理效能;智能合约;优化权力配置

中图分类号：D90-059 文献标识码：A文章编号：1007-2101（2022）03-0084-09

一、区块链赋能政府治理的意义与关键技术

（一）相关研究述评

区块链是一种去中心化、不可篡改、可追溯的分布式数据库技术，能够以去中介化的形式实现点对点价值传输，区块链技术在能源、金融、医疗、教育、政府工作等多个行业都具有广阔的应用空间，能够在很大程度上提升政府治理效能。2019年1月，国家网信办出台了《区块链信息服务管理规定》。关于区块链赋能政府治理问题，政治学、行政管理、信息工程等学科的学者已经从电子政务等角度进行了较多研究。如区块链技术给政府治理创新带来了机遇但也给政府管理权威带来了挑战[1]，要利用区块链技术提供“精准化”“服务化”“个性化”“定制化”的治理服务[2]，区块链在政府房管、文化、税务等都有治理应用[3]。有学者梳理了多国区块链技术的政府治理实践[4]，区块链技术在构建政府信任方面的作用、优势和路径[5]，如何运用区块链底层技术解决数据孤岛、数据确权和信任构建以及该过程中的治理结构变迁问题。[6]“应用区块链技术有助于解决雄安新区生态价值实现过程中存在的监管难、信息不对称和交易机制不完善等问题”。[7]区块链技术虽被视为自由主义的典范，但构成区块链的共识驱动模式所形成的分布式自治组织，都具有较强的社会主义倾向。[8]应明晰区块链技术治理中的错误思潮，树立主权区块链意识。[9]

这些研究成果揭示了区块链技术在变革政府治理模式上的巨大作用，初步展现了区块链技术对于赋能政府领导方式变革的重要意义。然而，这些研究也存在三个问题：一是对区块链赋能政府治理的内部机理研究不够;二是过度夸大或忽视该进程中的风险;三是对运用法律来规制区块链赋能政府治理进程的研究也较为粗浅。有鉴于此，本文对运用区块链赋能政府治理的内部机理以及如何运用法律来控制该进程开展研究，明确其主要优势、技术原理、运作方式及法律治理方案，以推动区块链技术更好应用于政府治理。

（二）区块链赋能政府治理的关键技术支撑

随着信息时代的蓬勃发展，电子数据逐渐替代了传统的物理载体成为信息交换的新媒介，互联网的普及又使得大量商业环节与业务往来向互联网迁移。然而，采用二進制编码表示的电子数据不同于传统物理信息载体，其客观性、可靠性和不可抵赖性受计算机网络系统及其所依存的软硬件环境的影响很大。第一，电子数据容易被篡改，且没有时间标识，其完整性和真实性亟需可靠的技术验证手段;第二，电子数据复制的边际成本无限趋近于零，互联网加速了数据的传递，使电子数据泄露的风险远大于传统载体;第三，信息化的快速发展使电子政务不能只满足于专网环境，如何确保数据在不可靠的互联网环境下可信可靠传输是一个巨大挑战。

自2008年中本聪发布比特币白皮书以来，区块链技术和产业蓬勃发展，从仅仅局限于以比特币为代表的数字货币发展到广泛应用到商业活动的智能合约以及政府管理的分布式数据库。目前，区块链已经成为推动政府领导方式变革的重要技术手段和思维方法，对于推动政府治理效能提升具有强大的赋能作用。区块链技术可广泛应用于资产登记、知识产权保护、司法存证、交易结算清算等多个政府治理领域，拥有提升政府治理效能的巨大潜力。区块链技术本身具备的不可篡改、非对称加密能力和数据可追溯等特性，有助于保护公共信息，维护政府数据安全可靠。

1.区块链特有的共识算法可以防止数据的篡改和伪造。在区块链中，共识算法从设计上保证了数据一旦上链即几乎无法被篡改。以比特币所采用的POW（工作量证明）共识模式为例，攻击者只有控制全系统绝大多数节点（多数情况如比特币需要控制超过全网 51%算力的节点），才能使篡改行为被区块链网络所接受。进行51%算力攻击要耗费巨额成本，且掌握51%算力的理性人会将其算力运用于挖矿牟利促进区块链系统的正常运转，因而从理论上讲这种攻击在政务区块链领域是不可能实施的。在采用POS（股权证明）等其他共识模型的区块链系统中，攻击者想要改变区块链上的数据也往往会因成本巨大和违反自身利益而放弃。

2.区块链中的非对称加密技术可以满足信息所有权验证和信息安全性的需求，提高不法分子攻击政府数据库的技术难度。以比特币为代表的诸多区块链加密技术仍为现阶段的顶级加密技术之一，以目前的技术发展水平难以攻破，即使未来技术突破（如量子计算机时代到来）可以攻破现有加密手段，届时区块链只需进行一次“硬分叉”便可将加密技术进行更新。

3.区块链提供了兼顾信息公开和信息保密的数据授权系统。区块链的一大优势在于公开透明，能够将全部信息记录在向全体节点公开的分布式数据库上，也可以在区块链上部署智能合约使信息部分公开或者可授权使用。在保障特定信息的具体内容不被公开的条件下，社会公众可以根据区块链上的公开信息判断信息真伪及其在区块链上的权属关系。如在归属于某个行政单位的法定数字货币账户中，社会公众可以通过区块链上的钱包地址准确掌握该钱包地址的资金流向，监管机构也能够很容易地对财政资金进行监管。法定数字货币钱包地址虽然是公开的，但是如果钱包地址实际持有人不透漏该权属关系，则该钱包地址持有人的信息仍然是私密性的，监管部门和社会公众只能够依据法定程序来获取这些信息。政府在某些特殊应用场景中需要针对某些群体进行适当的信息保密，以维护信息安全，防止重要信息泄露，区块链技术为此提供了可能。政府可以通过建立私有链等方式，利用区块链的加密技术，根据客观情况选择仅对享有知情权的主体进行信息披露与公开，任何得到授权的主体都能够很容易判断该信息是否经过篡改，更好保障信息安全。

二、区块链赋能政府治理的实现机理

目前，区块链技术已经开展了较多试验，数字人民币、税务区块链、司法区块链存证等重要的区块链应用正在改变目前的政府治理。此外，在疫情防控、智慧城市建设、电子政务等多个领域，区块链技术都有强大的赋能作用，可以彻底打破数据孤岛，减少数据失真。区块链赋能政府治理的功能主要表现为三个方面：区块链技术能够优化权力配置，使政府治理效能得到大幅提升;提升政府内部各层级成员之间的信任，降低信息在不同主体之间的传输成本，强化信息共享;基于区块链技术的政务系统实现多主体实时监督，真正做到事前防范权力腐败，减少不作为。

（一）运用分布式治理，优化权力配置

优化权力配置是提升治理效能的重要途经，区块链技术的应用能够在很大程度上优化权力配置，提高治理绩效。区块链技术具有较强的分布式治理特征，能够推动实现政府治理过程中的多中心参与，强化各个参与主体之间的平等地位，改变了以往上级领导在治理体系中的“一言堂”状态，赋予下级工作人员较大的灵活性。

1.区块链技术的应用能够优化政务活动的操作流程，提供了多主体即时参与的技术平台，大幅提升行政效率。层层审批、处处留痕，是现代政府治理中常见的职业化官僚组织治理手段。职业化官僚组织能够提高治理的专业化水平，但官僚制在运转过程中却容易被异化[10]。条块分工壁垒、冗繁的规章和严格的程序，使官僚制成为效率低下的代名词。20世纪80年代，组织流程再造运动兴起，基本思想是利用信息技术减少工作流程摩擦，实现跨功能、跨权限、跨层级的数据库信息共享以大幅度提高效率。[11]互联网技术在一定程度上推动了这一思路的落实，然而这种传统的互联网难以有效保障信息安全，故以促进信息共享为核心的组织流程再造运动并未得到深入发展。区块链技术的出现，使建构更为安全高效的信息共享平台成为可能。区块链政务信息平台能够以远超传统互联网的力度来促进政府内部的信息共享，提升政府事务的透明度。作为分布式数据库，区块链系统中的每个参与者可以作为权利相同的节点读取和存储数据，随时将任何数据的更新同步到整个网络，实现政府内部或政府与社会公众等多主体之间的数据交流与共享。区块链的分布式存储技术使数据在多个节点进行备份，有效增强了数据的安全性。以需要多个部门协作进行的行政审批为例，申请人提交的材料往往需要在各个部门之间传递，耗时费力，而各个部门需要对申请人的身份信息等进行重复审核，加剧了个人信息泄露的可能。基于区块链技术的行政审批平台，能够利用加密技术对申请人的信息进行加密处理，申请人的身份信息等私密信息经过哈希加密处理后，生成不可伪造、易于识别真伪的哈希代码，各个部门或单位都能够在获得申请人授权时，仅仅根据申请人提供的哈希代码就能够判断该信息的真伪。同时，这些经过区块链政务平台加密处理的数据信息，能够根据申请人授权或者法定条件按照智能合约的指示在区块链政务平台各节点储存和共享。

2.区块链的共识机制要求各主体之间遵守共同协议并履行义务，共同管理和协调整个网络体系，共同维护和监督数据的安全，自发协调地形成有序的自组织网络，上级领导的角色和作用也从最初的领导者变为积极的协调者和参与者。因此，区块链形成的新信任网络有助于建立上下级之间良好的合作秩序，在相互信任、平等合作的基础上进行有效沟通、深度对话。一个由多个主体组成的联盟链，基于此可以对信息进行存储、交换和共享。在此场景下，联盟链上的各个主体可以抽象为政府间的具有较多联系的机构主体，联盟链节点之间通过协商达成一定共识，并共同维护该共识。在既定的共识机制下，根据多方主体的实际需要和权限形成智能合约，智能合约在区块链上自动运行，单一或少數节点无法终止该智能合约的运行。当由于实际情况需要对该智能合约进行一定修改时，需要由多个节点共同决定后方可对其进行修改。智能合约可以实现各节点之间直接对接，并进行信息共享、交流、传送、存储和管理。联盟链上的各个节点共同维护、监督上链信息，只有当某节点信息与其他信息保持一致时，该节点才可以将自身需要传输或共享的数据上链，这样可以保证链上信息的可靠性和非重复性。信息上链时由特定加密算法进行加密并加盖时间戳，各节点可以根据手中私钥对链上信息进行查询、获取等操作，已上链信息不能被单一或少数节点篡改，只有在多数节点达成一致的前提下，才能对链上信息进行修改，且修改记录会被永久性记录在区块链系统上。各机构主体可以通过合作、协同等方式，就各种问题进行讨论、协商，最终达成一致，从而保证决策的科学性与准确性。同时，区块链上的各节点有权利共同监督和维护链上数据，数据的形成来源可追溯，通过技术手段最大程度地保证了信息的可靠性，从而极大地提高了组织运行效率。

（二）打造基于客观数据的信任关系

古罗马史学名著《塔西佗历史》描绘了信任机制被破坏的“塔西佗陷阱”，即一旦君主丧失公信力，则其任何举措都将被认为是谎言和坏事而招致怨恨。塔西佗陷阱不仅可能发生于政府与民众之间，也有可能出现在政府治理体系内部。政府各行政科层之间广泛存在信息传递失真、信息理解偏差、信息掌握程度不对称和信息反馈迟延等问题，这是严重降低治理效能的重要原因之一。有时上级领导很容易因信息掌握不全面而对下级工作人员产生不信任感，甚至对其作出错误的考评;下级工作人员也有可能因理解、执行上级领导命令不到位等原因受到怀疑。区块链技术的应用可以有效地实现多中心参与、多主体治理、点对点平等、信息对称、数据自治等，从根本上再造政府各科层之间的良性互动关系，打造基于客观数据而非人格品性的信任关系，优化政府治理体系的内部结构。

正如德国学者卢曼所言，信任在本质上是“对不确定性的容忍”，是简化社会复杂性的重要机制[12]。人类生存面临着诸多不确定性，过于复杂的生存环境意味着不确定性增加，不确定性加剧意味着风险增加，人类社会的存续必须要创造一些简化机制，以提升协作效率，降低风险[13]。政府内部各机构关系中也存在需要简化的现实需要，信任是上级领导将工作任务交付下级工作人员办理的基础，也是下级工作人员信服上级领导工作安排的保障。没有充分的信任，上下级之间就必须就每件事进行详尽交流并制定约束方案，在方案执行过程中也时时刻刻提防对方违反约定。同样，在跨部门协作中，信任也是各方协同工作的基础。在一些单位，信任被滥用的情形广泛存在，“老实人”努力工作却得不到领导重用，溜须拍马之徒却成为领导身边红人，“潜规则”往往会战胜规章制度。信任被滥用的重要原因之一就是信任建立过程的主观性过大，部分领导往往因为熟人推荐、第一印象甚至是偶然性事件就建立了高度信任或者产生强烈不信任。另外，由于缺乏必要信任，参与某项工作的主体为了推卸责任或强化监督，就会不断增加审批流程。区块链技术的应用，能够在较大程度上减少信任建立过程的主观性。通过不可篡改的区块链系统，各级工作人员所开展的各项业绩成果、重要政务数据信息都能够被纳入到分布式数据库中，各人员学习能力、工作能力高低、工作态度优劣都可以通过区块链上的数据反映出来，而不再是仅仅依靠该员工直接领导的主观评价。根据区块链上的学习记录、业绩成果等，上级领导可以更好地对下级员工作出评判，并给出相应较为客观的信任等级。同样，将要参与某项事务的政府机关工作人员，都可以根据需要在无需大量审批环节的情况下获取相关政务数据，提高政务效率。

（三）提供全新的权力监督模式

权力滥用、权力腐败一直是政府治理中的难点问题，如何“把权力关进制度的笼子”、强化权力监督是社会普遍关注的问题，目前学术界也提出了大量关于强化权力监督的设想，推进党内监督制度化[14]等建议也已经转化到党内法规和法律当中。区块链技术的诞生，既能够优化党政机关的内部监督，也可以从根本上改进现有的社会监督模式。

1.区块链技术提供了几乎全新的权力监督渠道，能够从根本上变革现有的党政机关内部权力监督模式。第一，运用区块链技术优化党政机关的内部工作流程，实现低成本的“全程留痕”，根治“懒政怠政”现象。党和国家的各项战略任务，需要各相应部门的全力工作方能完成，区块链技术的应用，能够更好督促党政机关工作人员落实工作任务。上级领导在进行工作部署之后，可以通过区块链数据平台实时掌握下级工作人员的工作进度，视察待办事项在各个科室或工作人员处所停留的时间，从而实现人力资源和业务流程的优化改造。第二，运用区块链技术监督财政资金流向，从源头上治理腐败。在很多腐败分子看来，财政资金是“唐僧肉”，法律和党内法规虽然在很大程度上能够以严厉惩罚遏制人的贪腐欲望，但却难以根治。如果以法定数字货币的形式来发放和流转财政资金，就能够使财政资金得到全程监控。另外，政府机构也可以为数字货币设置专门的智能合约，当财政资金发生异动时会自动向监督部门报警。以法定数字货币形式存在的财政资金，使得监管成本大幅降低。数字货币在各钱包地址的流转记录将全部呈现在区块链系统中，党政监督部门可以随时依据相关程序调取数据，无需经过极为繁杂的审批、账目稽查等程序。当此之时，贪污罪、职务侵占罪等犯罪将会成为历史，行贿受贿等犯罪也将会大幅减少。

2.区块链的不可篡改性保证了政务信息的真实性，从根本上改善了对权力的社会监督。区块链技术的诞生源于传统金融治理体系出现重大问题之时，以比特币为首个应用场景的区块链技术逐渐成为重塑金融基础设施的重要技术支撑。2008年，美国次贷危机爆发，银行、证券公司、金融监管部门等都未能发挥监督职能，次贷危机带来的巨额损失最终由全社会买单。中本聪设计了比特币系统，能够通过随机散列对比特币的全部交易加上时间戳，并将这些交易合并到一个不断延伸的基于随机散列的工作量证明的链条作为交易记录[15]，形成不可篡改的分布式账本。中本聪创造的区块链技术，为提升信任关系的质量提供了关键性技术支撑。在基于区块链技术的账本系统中，重要的数量、状态改变都可以通过区块链技术得到永久性留存并被广泛共享，且几乎不可能被篡改。政府各个机构的数据平台可以基于区块链进行多方协同，进行全面信息交流与沟通，对数据资源进行讨论梳理并达成一致。基于区块链的共识机制，根据需求推动数据资源“上链”[16]，形成数据共享平台，在此实现数据的存储、更新、交换、查询等功能。利用区块链网络，各主体节点可以实时从数据平台获取真实信息。

政务区块链能够全面整合各方面的政务信息，包括公民基本身份信息、财产所有权登记信息、医疗社保教育信息等，社会各主体可根据需要按照法定程序进行查询、存储，为公民监督公权力的行使提供了良好途径。同时，基于区块链技术的政务系统，能够促进政务数据公开、透明、规范运行，改善政府信任构建的技术环境基础，大幅提高政府政务处理效率，增进公民对政府的信任度。[17]区块链是多主体共同参与的分布式账本数据库，基于区块链的政府信任网络实现了对政府政务信息管理的优化，能够形成自下而上的信息反馈与社会参与机制，打造平等、高效、通畅的交互环境，从根本上提高普通社会公众作为监督者的地位。此外，区块链的防篡改、可追溯特性使得链上的所有信息活动都可查询与追踪，自动形成所有成员的信用档案，能够最大限度地实现社会成员对政府官员等交往对象的监督。

三、区块链赋能政府治理进程的法律规制

区块链在改善政府信任、降低政府运行成本等方面发挥了重要作用，能够提升政府治理效能。然而，区块链赋能政府治理的过程本质上是新型科技嵌入到整个政府治理流程当中，推动原有治理体系的结构转型和功能升级。如果区块链赋能政府治理的进程未能得到良好的法律规制，政府治理体系的结构转型过于剧烈，就难以有效应对外部风险冲击。因此，必须健全区块链赋能政府治理的法治保障，及时研究制定政务区块链管理规范，保障基于区块链技术的政府治理转型升级得以顺利进行。同时，要正确认识技术赋能的社会风险，防范区块链具有的去中心化等技术特征被教条化，避免资本逐利逻辑主导区块链共识的建构，从直接目标和实体价值维护两个层面明确区块链赋能政府治理的法律边界，并将民主集中制嵌入到区块链法律治理体系。

（一）及时研究制定政务区块链管理规范

区块链赋能政府治理的进程需要法律来予以保障，法定数字货币、税务区块链、司法区块链存证等多种类型的政务区块链应用都需要制定相应的管理规范。2019年，国家网信办出台了《区块链信息服务管理规定》，重点就区块链信息服务提供者的信息服务活动进行了规定。然而，政务区块链管理规范的内容十分庞杂，该规定并未完全覆盖。就政务区块链的运行特点来看，数据上链、私钥管理和节点行为治理是其核心内容，与传统互联网空间的法律治理存在重大差异。因此，政务区块链管理规范的要点，也应集中于数据上链规则、私钥管理规则与节点监管规则等三个方面。

1.及时研究和制定政务区块链的数据上链规则。区块链技术确实能够改善政府组织体系运行效率，但是其作用的发挥也需要相应的制度和思想观念作为支撑，区块链赋能政府治理也是如此。区块链赋能政府治理的基础性手段之一是建立分布式政务数据库，将政府信息录入到公有链，以公共分类账的形式存储到各个节点当中。因此，隐私和机密性是区块链技术必须面对的问题。虽然目前區块链可以运用分片存储等技术手段确保信息安全，然而这些技术手段仍然依赖于各个节点的数据上传、修改和日常维护。由于区块链网络中的每个节点都拥有完整的数据历史记录，可以提供给每个节点用户或治理参与者检验。如果任一节点的管理密钥被破解，所有政府治理记录及公民信息就面临被不法分子利用的风险。这对保密性政府信息、公民信息带来了限制，故应当制定专门针对政务区块链的数据上链规则。2021年6月通过的《数据安全法》虽然规定了国家机关对在履行职责中知悉的个人隐私、个人信息、商业秘密、保密商务信息等数据应当依法予以保密，建立健全数据安全管理制度，但是尚未认识到政务区块链数据管理的特殊性，亦未进行系统研究和立法。此外，由于区块链具有不可篡改性，任何录入政务区块链的信息都将立即同步传输至其他节点。如果在节点较多的以太坊（ETH）等公链系统中，所有链上信息理论上已经丧失了删除的可能。

2.建立政务区块链私钥管理规范。在政务区块链系统中，公钥和私钥的验证是进行身份识别或政务执行的基础性手段。在传统的政务管理活动中，无论是互联网用户的密码还是仓库钥匙，其丢失都能够以较低成本找回或重新配置，且在强大的安保力量护卫之下，这些行为造成的社会危害较小。然而，按照现有的共识机制，如果一个节点方密钥丢失，相应节点将永久性丧失权限，必须通过其他节点或者重新创造节点来继续履行原有职能。这一技术特征无疑会降低区块链技术在政府治理中的灵活性。如果过大幅度改变现有共识机制，又必然带来区块链系统的安全隐患。丢失政府区块链私钥行为在本质上与丢失现金、印章等行为的性质相似，其危害性甚至更大，应当进行惩罚。因此，建立较为完备的区块链私钥管理规范十分必要，其内容包括区块链私钥的存储、使用、变更、交付等方面。

3.建立政务区块链节点的法律监管规则。区块链赋能政府治理的重要技术手段之一是其安全高效的共识机制，每个链上节点都是平等自主的决策单元，多数节点或掌握多数算力的节点形成共识，即意味着决策通过。区块链技术的分布式结构提供了监督政府的高效机制，为公民参与政府治理提供平台。对于维系政府组织体系运转和完善来说，制度、组织成员的思想认识水平也发挥着不可或缺的作用，运营政府区块链节点的主体事实上决定了该系统的运转情况。完善的政务区块链节点监管规则是区块链赋能政府治理的重要保障。莱维特·哈罗德（Leavitt Harold） 曾指出，技术与组织结构、组织成员、组织任务是相互影响和制约的[18]。史蒂夫·巴利（ Stephen Barley）也提出，技术大部分情况下只是引起组织变化的“诱因”或“触发机制”，真正起决定性作用的是社会制度。[19]在现代法治国家，法律既是制度的基础性内容，也是塑造组织成员思想认识的基础性要素。也就是说，区块链技术既可以成为保障政务运行安全的工具，也可以在缺乏审查的情况下成为隐藏犯罪活动的“保护伞”。具体来讲，政务区块链的日常运营由全体网络节点共同维护，这意味着政府对区块链的监管仅限于宏观层面的组织管理，使得各个区块节点本身缺乏监督。[20]与此同时，如果缺乏相应的法律规则，区块链的任一节点都不必承担数据安全的法律责任[21]，如果在缺乏技术监管的情况下将政府治理的权力下放，就等同于将腐败或犯罪的权力下放，反而破坏了政府治理。《区块链产业安全分析报告》显示，2011年到2018年4月，全球因区块链安全事件造成了巨大的经济损失。在选择POW共识机制的区块链赋能政府治理应用中，当非理性参与者或者黑客控制了全网51%的算力时，就有机会破坏区块链的安全机制，篡改、控制大部分区块链，获得力量来垄断共识，破坏区块链技术在政府治理中的民主机制。即便是选择其他类型的共识机制，政府区块链上的节点也可能被黑客攻击，转而颠覆政府区块链的治理体系。这些都将会限制区块链技术在政府治理中的开发和应用。当然，这并非是说政府区块链的安全性已经无法忍受，须知黑客攻击政府区块链系统的成本远高于其攻击传统互联网系统，政府区块链仍然是目前的最优选择之一，增加攻击政府区块链节点行为的违法成本，是减少攻击行为和增强政府区块链安全性的重要方法。具体而言，最高人民法院、最高人民检察院可以在适当时间出台关于《数据安全法》的司法解释，明确政府区块链节点的法律地位，强化对政府区块链节点的法律保护。

（二）明确区块链赋能政府治理的法律边界

技术赋能本身具有较强的不确定性，可能因各种社会力量的博弈呈现出不同的演变路径，其对社会的影响也可能截然不同。韦伯·比克（Wiebe Bijker）等指出，技术本身是中立性的，唯有社会群体才能赋予其特定意义。[22]中本聪等区块链技术的创造者虽然具有很强的无政府主义色彩，但是这并不意味着区块链的发展和应用必然以无政府主义为主导，其具体的发展方向和对社会的作用具有较强的不确定性，有待于法律等治理方式的形塑。从历史经验看，类似区块链技术的创造者往往并不能决定技术的未来走向。如中国人发明火药的最初目的绝非对外征服掠夺，但是在火药技术被西方人掌握之后，运用火药开展征服掠夺则成为火药发明的最重要用途之一。一些原本旨在造福人类社会的重要科技创新，在发展中却走向了创造者意图的反面，成为杀伤人类的利器。因此，在应用区块链技术赋能政府治理的进程中，必须在法律上准确把握其价值定位。

1.确保区块链赋能政府治理的直接目标是提升治理效能，防止赋能过程中区块链的某项技术特征被教条化。在一个以法治作为基本治理方式的国家，政府治理效能的提升，意味着法律对自由、财产权等权利保障力度的增强。人们关于自由、财产权保护等法律价值在宏观层面基本能够达成共识，但是在具体事务上却可能存在很大分歧，在区块链赋能政府治理场景上也可能出现此种情形。譬如，应当选择何种类型的区块链技术方案才能更好保障自由？应当将哪些主体纳入到区块链节点才是公平的？区块链智能合约的决策机制如何建立才是民主的？要回答这些争议问题，需要回归到权利义务平衡并合乎治理这一基本的法学范畴中来，在提升治理效能这一整体框架当中予以解决。事实上，将提升治理效能作为区块链赋能政府的价值基础，则可以避免陷入细节上的反复争论，推动区块链赋能政府治理法律体系的完善，提升政府治理效能，从整体上更好保障自由、公正等价值，维护公民权利。此外，政务区块链确实能够强化数据和行为追踪溯源，但是如果过度追求可追溯性，则可能陷入另外一个极端，如权力划分过于细密、要求事事上区块链留痕，反而可能增加权力運行成本，削弱治理效能。

2.建立公共利益保障规则，防止资本逐利逻辑主导区块链共识。自区块链技术诞生以来，除法定数字货币、税务区块链、司法区块链存证等项目之外，其他区块链技术方面的创新与应用大多源于企业盈利需求。因此，在运用区块链技术重塑政府治理模式进程中，区块链技术的运作逻辑很有可能仍然受制于资本增值逻辑主导下的算法，从而与作为政府治理核心需求的公共利益产生冲突。也就是说，发端于企业盈利需求的区块链技术创新，以实现资本增值为基本价值追求，而应用于政府治理的区块链技术则以实现公共利益为核心价值。公民并非顾客，政府也非公司，将资本运作的逻辑照搬到政府中，会对民主、宪政等基本公共行政规范造成损害。[23]因此，运用区块链技术重塑政府治理结构之时，应当严格遵循公共利益最大化的原则，减少资本逐利性的不利影响。

（三）将民主集中制嵌入到区块链法律治理体系

一定程度的去中心化是区块链技术的重要特征，这是区块链技术应用和赋能政府治理的重要基础，但过于强调区块链赋能政府治理的去中心化特征可能导致权力的高度分散化，削弱政府权威。传统政府治理是“金字塔”式的等级或者层级结构，部门之间界限分明，政务处理存在高成本、低效率、反应迟缓、话语垄断、暗箱操作等问题。[5]区块链技术具有较强的去中心化特征，能够改变传统治理体系中熟人依赖、信息传递迟缓等缺陷，实现扁平化管理，大幅降低组织运行成本。然而，区块链具有的去中心化必然会对传统政府组织运行的基本伦理价值形成冲击。[6]有研究认为，区块链技术让传统“治理术”穷途末路，使得人们可以在旧的“废墟”上建立全新的治理平台。[24]区块链技术“反集权的天性”对传统政府治理权威造成了重大挑战，特别是对中央集权式的政府权威构成威胁。一些西方无政府主义者甚至公然声称国家是完全非必要的，认为区块链等新技术就是反政府治理权威的重要手段。极少数无政府主义者试图通过区块链技术替代政府，建立彻底去中心化的无政府主义社会。“激进的自由主义者甚至建议通过区块链技术建立无国籍社会，取消民族国家和主权治理的限制，使治理服务更多地依靠世界市场而不是各国政府。”[25]去中心化特征的过度强调，必然会导致政府在社会治理中的权威遭到削弱。亦即，随着区块链技术重塑政府治理流程的深化，以及区块链技术在其他社会领域的推广应用，去中心化将会对政府自身的权威形成消解作用，需要积极应对。

运用区块链技术重塑政府治理结构的直接目的是为了降低行政成本，提高政府治理效能，而非纯粹为了权力制衡或者其他目标。诚然，区块链技术的重要基础之一就是分布式治理，去中心化是其重要特征，其应用能够推动上下级权力责任配置的明确化、减少不必要的信任成本和优化权力监督。然而，分布式治理并不意味着必然反对集中统一，一定程度的集中统一反而是推动区块链赋能政府治理的基础条件。中国社会长期存在“以吏为师”的政治伦理传统，政府不仅是政治权力中心，也是实施道德教化的中心，“政统”“道统”集于一身。在当代社会，民主化已经得到深度拓展，政府在调控经济社会、实施再分配等方面的权力继续扩大，必要的权力集中对于实现政府功能是必须的。也就是说，基于权威中心的政府治理机制要求上级领导具有较高的权威性。另外，必要的权力集中统一也是维持治理效能的保障。区块链赋能政府治理的法律规制也应当以提升政府治理效能为原则，将民主集中制的治理逻辑嵌入到区块链法律治理体系，防范去中心化对我国集中统一领导治理体制的冲击，维护政府权威。其中，最为重要的是选择能够兼顾政府权威需求与治理效能提升的区块链技术方案。区块链技术拥有不同的技术方案，其中的共识机制是区块链技术方案中的重要内容。

在不同的共识机制中，节点的数量和各节点的权力存在较大差异，区块链政务系统的工作效率也会存在一定差异。如果采用比特币底层技术为代表的公有链技术方案，其共识机制是工作量证明机制（POW），理论上任何拥有一定算力的主体都可以作为一个节点加入到区块链系统中，而且区块链上的各个节点地位绝对平等，有权力存储系统中的全部信息，并利用自己拥有的算力参与到系统的记账过程中。按照此种技术方案塑造的政府治理体系中，上级领导与下级工作人员一样被设置为区块链上的节点，处于分布式网络结构中的上级与下级将会被强制削平，上级领导的权威性可能会遭到大幅削弱。如果将更多的社会组织、公民纳入到区块链系统的平等节点之中，则意味着政府权力的进一步下放，政府作为权威见证中心的职能亦将消失。与此同时，区块链技术还会使非政府参与主体的权力增强，造成权力不对称，形成高度分权的治理模式和去中心化的自治社会，使治理主客体模糊并可互换和替代。反之，采取股权证明机制（POS）的联盟链技术方案，则可以在节点准入上设置相应门槛，而且往往赋予不同节点不同的决策权。在基于POS共识机制的政务区块链中，政府能够相对更好地掌控区块链系统，有利于贯彻民主集中制的治理逻辑，维护集中统一领导体制。但是，从安全性等角度来看，POW共识机制的区块链技术方案远胜于POS方案。在目前的主要区块链商业应用中，BTC、ETH等POW共识机制的公链占据了绝对主導地位。因此，在运用区块链赋能政府治理的进程中，立法者应当建立引导性规范，将民主集中制嵌入到政务区块链系统中，使区块链赋能政府治理的技术方案能够兼顾政府权威和治理效能提升。笔者建议应强化对区块链技术创新和产业发展的引领，在技术创新产业的资金扶持、政府采购等政策支持方面，推动兼顾政府权威需求与治理效能提升的区块链技术创新和产业发展。此外，政府要积极介入区块链应用场景中，进一步发挥政府在社会治理方面的主导作用，使民主集中制的治理逻辑能够贯穿到所有重要的区块链应用场景之中。例如在网络言论治理方面，有学者就曾经提出“利用区块链及大数据打造技术驱动型和数据驱动型的监管智能合约，构建网络言论治理的多元共治体系。”[26]

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责任编辑：李金霞

Realization Mechanism and Legal Regulation of Blockchain

Empowering Government Governance

Lin Qunfeng

（School of Law， Hebei University of Economics and Business， Shijiazhuang Hebei 050061，China）

Abstract：Blockchain can empower government governance from three aspects： First， it uses distributed governance to promote multi-center participation in the process of government governance and optimize power allocation; Second， blockchain technology can solve the problem of information asymmetry in the bureaucratic governance system， recreate the benign interaction between government bureaucracies， create a trust relationship based on objective data rather than subjective randomness， and reduce the cost of information transmission; Third， the blockchain government system deploying smart contracts can realize multi-agent real-time supervision， establish a "non-corruptible" preventive mechanism， and reduce inaction. With the structural transformation and functional upgrading in the process of blockchain empowerment government governance， it is necessary to establish a complete legal regulation scheme to ensure the implementation and prevent risks. First of all， we should establish perfect blockchain management norms for government affairs， including data uploading norms， private key management norms， node supervision norms， etc. Secondly， clarify the legal boundary of blockchain enabling government governance， prevent technical features such as decentralization from developing into dogmas that impact government authority， and prevent capital appreciation logic from dominating the construction of blockchain governance rules， and take improving governance efficiency and safeguarding public interests as the basic legal principles of blockchain enabling. Finally， democratic centralism should be embedded in the blockchain legal governance system to guide the development of blockchain technology and industry.

Key words：blockchain; government governance; decentralization; governance effectiveness; smart contract; optimize the allocation of authority