协商民主下的村民参与森林村镇建设困境与策略——以陕西省H市为例

王子悦，崔彩贤，吴普侠，胡蔚然，张新月

(1.西北农林科技大学 人文社会发展学院，陕西 杨凌 712100；2.陕西省林业科学院，西安 710082；3.四川大学法学院，成都 610044)

森林村镇建设是示范带动乡村绿化美化，推进落实乡村振兴战略和农村人居环境整治的重要举措。2019年，国家林业和草原局制定《乡村绿化美化行动方案》，明确建成2万个特色鲜明、美丽宜居的森林乡村，并在全国范围开展评价认定工作，陕西省以森林增绿增效为抓手，着力打造森林氛围浓郁、森林效益显著、涉林产业良好的生态村，其中共有300个村入选“国家森林乡村”[1]。依据《农村人居环境整治三年行动方案》的基本要求，陕西省森林村镇建设应坚持“村民主体、激发动力”的原则，充分尊重村民意愿，倡导新乡贤文化，调动社会力量积极参与美丽家园建设，深入推进民主协商发展。

本研究以陕西省H市为对象，对辖区内的5个森林村镇进行了田野调查，共收回有效问卷108份，旨在通过整理分析调研数据，揭示H市村民在参与森林村镇建设进程中面临的困境，提出具有普适性、可行性的解决策略，为各地动员村民参与森林村镇建设提供方案。

1 陕西省H市森林村镇建设及村民参与基本情况

为持续推进国土绿化及乡村环境整治，H市以习近平生态文明思想为指导，认真践行“绿水青山就是金山银山”发展理念，大力推进林业生态保护和高质量发展并取得一定成效。“十三五”期间H市深入实施国土扩绿生态空间保护修复工程，完成营造林面积1.578万公顷，森林覆盖率达到48.6%。同时，H市坚持“生态立市，绿色崛起”的发展战略，积极开展乡村绿化美化工程，对全市所有乡村进行了绿化提升与改造，创建省级森林村庄108个、全国生态文化村3个、国家森林村庄5个，栽植各类乔木126万余株，约7 533 hm2，推动了乡村绿化美化香化的实现[2]。

《H市林业“十四五”发展规划》指出要进一步落实美丽乡村建设，按照陕西省乡村振兴的部署要求创建森林村庄，综合考虑生态、宜居、文化等功能，加大村庄房前屋后、巷道、学校等绿化，全面构建完整的绿地生态系统，不断改善提升村容村貌，打造美丽乡村样板示范工程，确保“十四五”开好局、起好步。于2022年1月1日施行的《H城市传统村落保护管理办法》指出传统村落应当实行整体保护，不得改变与其相互依存的山、水、田、林、路等自然景观环境的空间关系和形态，该办法为H市传统森林村镇的建设提供法制保障，使传统村落风貌和自然环境整治统筹兼顾、相得益彰。同时，H市林业局2022年工作会议对新时代林业工作进行了部署，将工作重心从增绿向守绿、护绿、用绿转变，将绿水青山变为金山银山，将森林村镇的生态优势转化为发展优势、经济优势，逐步实现生态富民。

现阶段，H市森林村镇的建设形成了以政府为主导、各部门联动建设的发展格局，依托于行政力量与国家政策的支持，该市森林村镇建设取得显著成果，然而，在实践中村民参与村镇治理的自觉性、积极性、主动性较差，鲜有村民能够参与到森林村镇环境整治规划、建设、运营及管理的全过程。因此，为保证森林资源永续利用与发展成果的持续向好，发挥村民参与村镇建设的主人翁作用，激发其内生动力为关键之策[3]，通过建立政府、村集体、村民等各方共谋、共建、共管、共评、共享机制，动员村民积极投身森林村镇建设中来，进一步巩固和深化森林村镇建设成果。

2 陕西省H市村民参与森林村镇建设的现实困境

2.1 村民主体意识淡薄，参与角色不明

村民是乡村社会治理的基本主体，是协商民主的重要组成部分，其主体意识的形成是参与森林村镇建设的基本前提。通过对H市村民的调查可知，村民参与的自觉性整体不高，参与调查的108位村民中仅有10余人认为参与森林村镇建设是自己身为本村人的责任，而其他被调查人则认为自己并未发挥实际作用，持无所谓或不愿参与的态度。森林村镇建设过程中，政府作为公权力的代表发挥着政治引领作用，村民因其权威性与威慑力而形成习惯性的依赖心理，并丧失了自治的主体观念和参与意识，认为政府部门才是森林村镇建设的“主力军”，并将相关工作完全交由基层政府完成。相比之下，农村居民对涉及自身利益的事务关注更高，对参与公共事务的热情较弱，以一种被动的方式参与治理，表现出一种观望甚至漠不关心的态度[4]，倾向于认为政府应当对森林村镇建设的全过程、所有事负责。

究其原因，一是村民自身文化素质不高的客观限制。如表1所示，调研地的大部分村民普遍文化水平不高，文化程度多集中在小学至高中区间，占总调研人数86.1%。文化教育的缺乏使得其主人翁意识淡薄，无法深刻地认识其在森林村镇建设中所处的关键地位和所承担的重要任务。同时，文化素质较低的公民更易受到传统家族宗派思想的影响，村民倾向于盲目地服从长者、权威，而忽略其自身的主体地位以及主观能动性，在森林村镇建设中可能完全为政府、村干部所支配从而丧失自觉性[5]。

表1 H市参与调查村民文化程度

二是缺乏相应的激励机制。调研地大部分村

民认同公民负有植树义务，并愿意参加植树造林活动及公共空间林木养护工作，但倘若政府能给予一定补贴，便更能激发其参与的主动性，如表2所示，91.3%的人表示政府补贴后参与态度将更加积极，可见该机制将大大提高村民对林木种植、养护等工作的参与度与完成度。这是由于村民作为理性人具备逐利意识，激励机制的建立能够刺激村民在土地经营、农业生产之余花费更多时间及精力养护、抚育林木，以从中获得相应补贴，长此以往村民的主体观念及责任意识便逐渐培养起来，使亲环境行为成为一种惯性行为，推动村民积极主动参与森林村镇建设工作。

表2 “政府补贴后参与村镇林木养护意愿度”调查结果

2.2 村民信息获取延滞，参与能力欠缺

村民积极参与公共事务治理是政治民主化的表现，也是协商民主的必然要求，体现了村民对社会公共利益的维护，要实现村民有效参与森林村镇建设，不仅需要村民具备一定的主体意识，还要求村民具备一定的参与能力。H市调查结果显示，调研地村民的参与能力较低，大部分村民对森林村镇建设的信息了解较少且停留于表面。如表3所示，在所调研的108位村民中，仅有17.6%的村民经常关注森林村镇建设信息，其他村民只是偶尔关注甚至完全没有听说过。信息掌握的匮乏使得村民即使“有心”参与建设，也“无力”真正发挥作用。同时，村民在民主协商过程中缺乏有效的交流技巧。民主协商过程是一个多主体参与的过程，除村民外还有政府部门、企业等主体，在此过程中村民需要与其他主体进行交流沟通，而其通常不具备有效、娴熟的交流技巧，无法准确地表达对于创建森林村镇的意见和需求，从而降低了村民参与的有效度。

表3 “森林村镇建设信息关注频率”调查结果

村民参与能力欠缺，主要由两方面原因导致。一是创建森林村镇的宣传途径单一且有效性不强。调研地大部分村民认为现有的森林村镇宣传途径不丰富，信息来源主要为政府和互联网宣传。受“打工潮”影响，当地大部分年轻村民外出务工，接受森林村镇宣传的对象多为留守老人，而老人对于互联网应用较为陌生，其更希望通过政府宣传、电视、广播、讲座等更为简便的方式获取信息。加之政府宣传方式刻板单一，导致宣传效果不佳，村民难以全面、深入了解森林村镇建设。二是村民自身能力有限。文化程度的限制导致其缺乏参与村务治理的权利意识及参治经验[6]。同时，由于村内人口结构以老人为主，一定程度上导致村民参与的代表性不足，不利于多元化观点的碰撞和交流，可能使相关决议变得相对狭隘。

2.3 村民自治方式单一，参与途径受阻

现阶段村民参与除了依托政府机关、企事业单位以及村委会外，还可以通过社会组织进行[7]。而在H市村镇中，当地村民参与主要通过村委会这一单一组织，调研发现75%的村民认为现阶段所在地区森林村镇建设途径并不丰富(表4)。Z镇村庄中的森林村镇建设工作由镇政府“创森办”负责，市林业局予以支持，森林村镇的考核指标直接下达至村，村委会组建专门的小组负责相关工作。由此可见，村委会在森林村镇建设中的主要职责为依据上级政府要求完成相关建设指标，其职能日渐趋于行政化，因而当地村民难以通过村委会实现村民参与。同时，当地相关社会组织尚未建立健全，村民亦无法通过其他社会组织参与民主协商。除了村民参与途径单一、匮乏以外，参与效果也不佳，村民在民主协商过程中所提出的建议，并未被相关主体按照法定程序审查、考虑及采纳，因此其意见无法发挥实际效用。

表4 “森林村镇建设参与途径丰富度”调查结果

法律法规作为村民参与基层自治的法定依据，影响村民森林村镇建设的参与程度及方式。《关于依法治国若干重大问题决定》《关于加强社会主义协商民主建设的意见》等规章制度对协商民主进行了简单零星的规定，但尚未专门立法[8]。然而村民在协商民主中处于相对弱势地位，要切实保障村民参与必须在法律层面给予更为明确的保障，而现有法律对村民参与的保护和规制相对原则化，无法对其参与事项发挥实质性规范作用。同时，由于缺乏相对独立、专门的参与组织以及合理的参与结构，村民的参与途径也呈现出单一化特征[9]。村委会作为村民参与创建森林村镇的主要组织，通常承担大量行政性事务，并在政府的主导下组织村民开展民主协商，一定程度上弱化了自治组织的特性，导致村民参与途径受阻。

3 村民参与森林村镇建设的基本策略

3.1 协调行政治理与文化建设，提高村民参与主体意识

村民主体意识是村民对国家政治、经济、社会等方面的权利和主体地位的自我认知及理性自觉[10]。村民的主体意识是实现其参与基层治理的前提条件，亦是其自觉、主动地参与森林村镇建设的基本保证。提高村民参与主体意识，一是政府转变管理理念，注重对村民主体意识的培养。现阶段，村民参与主体意识的缺位是管理型政府“包揽一切”的产物，正是由于政府强势的领导与管理，村民逐渐对政府产生依赖心理，并逐渐丧失参与观念与责任意识。因此，地方政府应以生态文明理念为指导，以改善乡村人居环境和实现乡村振兴为目的，对乡镇领导和村两委进行宣传教育，注重森林村镇建设的实质效益，杜绝形式主义。同时，也应在建设过程中逐渐融入森林文化的价值理念，使更多村民意识到森林文化价值，促进森林村镇的可持续发展。

二是加强文化建设，营造村民参与的社会氛围。现阶段村民对物质生活的需求仍处于上升阶段，不可否认，一定的物质激励能够增强村民参与森林村镇建设的积极性，但要让其真正认识到自身主体地位，还应构建村民参与式文化，使村民自觉参与民主协商过程。针对各年龄段的村民，政府应灵活运用线上、线下方式宣传参与式文化，从根本上引导村民树立正确的参与观，并积极号召社会组织动员村民参与森林村镇治理，鼓励新乡贤充分发挥作用，营造良好的社会氛围。村民自身也需要有意识地提高主人翁意识，促进协商民主的实现。

3.2 兼顾信息畅通与素质提升，增强村民参与能力

保障村民及时、准确了解森林村镇信息是提升村民参与能力的基础。因此，为保证村民获取信息的有效性，政府可以利用新媒体平台，及时向村民宣传、普及森林村镇建设的基本情况、实施进度等，切实保证村民信息获取的全面性。同时，考虑到村民结构的老年化，大部分老人无法熟练运用新媒体获取信息，所以在宣传过程中还应注重线下的沟通与交流，以感染力较强的现场宣传实现村民对森林村镇信息的深入了解。为最大限度地保证村民知情权，还应进一步完善信息公开机制，切实提高信息的透明度，保证村民获取信息的及时性。

大力发展基层社会教育、提高广大村民综合素质是增强村民参与度的另一有利途径。只有夯实村镇教育，才能提高村民的文化素质水平，使其对森林村镇建设相关问题提出更有深度的见解[11]。因此，村委会可以在村域内设立专项培训班，开设林木栽种、嫁接、施肥、养护等技术课程，并加大对民主协商、交流沟通技巧的培训，开展关于森林村镇建设的实践活动，提高村民的文化素质及参与能力，使其更深入地投入民主协商过程。同时，公民自身也应当自觉提升自己，定期了解时事热点、提高自身的语言表达及独立思考能力。

3.3 强化法制保障及多元自治，拓宽村民参与途径

切实保障村民实际参与森林村镇治理，必须配套相应的法律规范。我国应当将民主协商中的村民参与纳入法制化的框架中，以完备的《民主协商法》破除村民参与的多方阻碍，为村民参与森林村镇治理提供坚实的法制保障，同时各地方部门应结合实际情况，因地制宜地开展引导工作，制定配套的地方性法规、规章。一方面，健全村民参与的程序，注重村民参与的差异性及程序的可操性，切实解决村民参与森林村镇治理的细节问题。另一方面，完善村民参与的范围和方式，明确村民在森林村镇治理中的参与领域，区分各主体的参与范围，使村民的参与活动始终在有效区间内进行，并在此基础上对参与方式进行规定，保证民主协商方式有法可依。最后，健全村民参与保障制度，严厉追究一切阻碍村民参与的行为，制止、纠正并惩戒一切侵权行为，引导广大群众有序参与。

拓宽村民参与途径，还需建立健全村民参与机构及参与平台。村委会应积极转变职能，将工作重心置于引导和保障村民参与森林村镇治理上来，保持其作为基层群众性自治组织的“本色”。我国的协商民主过程多是由政府组织和主导，缺乏相对独立、中立的村民参与机构，导致部分村民参与名存实亡、流于形式。因此，应致力于构建独立的村民参与机构，通过协商民主平台定期组织村民参与活动，使各主体之间开展平等交流，共同为森林村镇建设出谋划策。完善村民参与机制方面，应当实现村民的全程参与，尤其是涉及森林村镇建设的重大问题，更应注重了解民意、吸收民智，并配以社会舆论收集机制，充分反映村民的参与情况。同时，还应健全村民参与反馈机制，及时审查、采纳村民关于森林村镇建设的意见并有效反馈，促使政府与村民形成良性互动。

村庄美化绿化是新农村建设的重要内容，对于改善村容村貌，提高农村人居环境质量，建设人与自然和谐共处的绿色生态家园具有重要意义[12]。创建森林村镇是贯彻“两山理论”的必然要求，是建设生态宜居乡村的重要举措，具有生态效益、经济效益和社会效益等多方面价值。森林村镇建设本质上是一项公共治理问题，村民参与是其中必不可少的关键环节，关乎森林村镇建设中民主协商的实际效果，不仅有利于推进乡村的可持续发展，促进森林村镇的创先争优，而且在一定程度上有利于探索新型的村民参与模式，从而实现村民参与的有序化和高效化，推动基层民主的进步与发展。