清末中美自开商埠与约开商埠之争

〔摘要〕 晚清的通商开埠问题曾引发近代中外战争，经历了从被动开埠到主动开埠的过程。清末中美关于自开商埠与约开商埠之争，就是其中的一个缩影，反映了中国近代开放的两条道路之争，即独立自主开放同殖民地与半殖民地开放之争。同时，它也表明尽管美国对华奉行相对友好的门户开放政策，主张维护中国领土和行政的完整，但美国政府无意放弃对中国的不平等条约，并不愿看到中国走上独立自主的开放道路，平等对待中国。另一方面，它还表明19世纪末20世纪初随着中国国家主权意识的覺醒及民族主义思潮的高涨，清政府并不自我封闭，开始变被动开放为主动开放，有意收回约开商埠丧失的国家主权与利权，展示了清朝政府的另一面相。

〔关键词〕 自开商埠;约开商埠;中美商约;东三省

〔中图分类号〕K257 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2022）03-0154-10

19世纪中叶，通商开埠问题是中外交涉的一个焦点问题，曾直接引发中外战争。但到19世纪末，随着中国民族意识的觉醒，为摆脱鸦片战争以来约开商埠受不平等条约束缚而损害中国主权的局面，清政府开始变被动为主动，走上自开商埠的开放之路。清末中美关于自开商埠与约开商埠之争，就是其中的一个缩影。学界对于清末自开商埠的历史背景、过程、模式及商业经济发展等多有论述，但对清末为自开商埠与列强之间所进行的交涉则未加专门研究。①事实上，自开商埠作为约开商埠的对立面，自然免不了与相关列强的博弈。本文就清末中美两国围绕自开商埠与约开商埠的交涉做一考察，以便更好揭示清末自开商埠的历史和时代意义，以及晚清中美关系的实质。

（一）

在开埠通商问题上，1842年中英《南京条约》规定开放广州、福州、厦门、宁波和上海五处为通商口岸，开启了中国近代约开商埠模式。这些商埠作为不平等条约的产物，严重损害中国主权、利益，成为列强侵略中国的桥头堡或“国中之国”。为改变约开商埠的不平等模式，同时为增加财政收入，开辟饷源，1898年3月24、26日，总理衙门先后两次上奏朝廷，宣布将湖南岳州、福建三都澳和直隶秦皇岛三地“开设通商口岸”，当即获旨允准。②百日维新开始后，清廷就自开商埠问题于8月10日再次颁布谕旨，号召各省将军督抚积极响应，在全国范围内加以推广，称：“欧洲通例，凡通商口岸，各国均不得侵占。现当海禁洞开，强邻环伺，欲图商务流通，隐杜觊觎，惟有广开口岸之一法。三月间，业经准如总理各国事务衙门王大臣奏，将湖南岳州、福建三都澳、直隶秦王岛开作口岸。嗣据该衙门议复中充〔允〕黄思永条陈，谓各省察看地方情形、广设口岸，现在尚无成议。著沿江沿边各将军督抚迅就各省地方悉心筹度，如有形势扼要商贾辐辏之区，可以推广口岸展拓商埠者，即行咨商总理衙门办理。惟须详定节目，不准划作租界，以均利益而保事权。该将军督抚等筹定办法，即著迅速具奏。”朱寿朋编：《光绪朝东华录》第4册，总第4158页。由此开启了晚清自开商埠与约开商埠的两条道路之争。

就在清政府开启自开商埠的第二年，美国发布对华门户开放照会，将美国对华政策聚焦于扩大对华贸易。为扩大对华贸易，美国在与列强共同镇压义和团反帝爱国运动之后，就向清政府提出商约谈判要求，并于1902年1月任命美国驻华公使康格（Conger）、美驻上海总领事古纳（John Goodnow）和美商希孟（J.F.Seaman）为商约谈判代表。康格则在中美商约谈判开议之前，就向清政府提出开放北京为通商口岸及在广州设立美租界的要求。《外务部收美使康格照会》，光绪二十七年八月二十八日，《两广总督收美领事默照会》，光绪二十七年十二月二十四日到，黄嘉谟主编：《中美关系史料》光绪朝五，台湾“中研院”近代史研究所，1990年编印，第3000、3083页。有关中美商约谈判经过，请参见崔志海：《试论1903年中美〈通商行船续订条约〉》，《近代史研究》2001年第5期。6月，中美商约谈判开议后，在开埠问题上除商埠地点和数量之外，中美争议最大也最为重要的，还是自开商埠与约开商埠问题。

针对美方提出增开东北的奉天、大孤山（最后改为安东）两处为通商口岸的要求，清朝商约谈判代表吕海寰和伍廷芳在1903年3月31日的谈判中为达到自开的目的，明确主张由清政府自行开放，不写入商约内，仅以彼此互换照会的方式加以解决，并毫不隐讳地声明“因自开口岸由中国自定章程，主权不失，较为妥当”。茹静整理：《中美商约谈判记录（第10—41次）》，《近代史资料》第112号，北京：中国社会科学出版社，2006年，第47页。刚开始时美方代表显然没有意识到自开商埠与约开商埠的重大区别和意义，同意了中方的这一建议。茹静整理：《中美商约谈判记录（第10—41次）》，第78页。在这一建议被美国政府否决之后，清外务部便以俄国反对在东三省新开商埠为由，拒绝将增开商埠写入商约。5月1日，外务部电令吕海寰和伍廷芳向美方代表转达此意，谓：“现东三省俄军尚未全撤，若将开埠列入美日商约，恐投其所忌，更生枝节，希尊处切告美使，东三省开埠一事，由中国随时自行酌办。”《外务部发商约大臣吕海寰、伍廷芳电》，光绪二十九年四月初五日，黄嘉谟主编：《中美关系史料》光绪朝五，第3506页。同时，外务部在与康格的交涉中也以俄国反对为由拒绝将增开商埠写入商约，刚开始时获得了康格的理解。5月7日，康格电告国务卿海约翰（John Hay），俄国署华公使反对在东三省开辟通商口岸，因此中国政府不敢将此写入商约。Mr. Conger to Mr. Hay，May 7，1903，U. S. State Department，Papers Relating to the Foreign Relations of the United States，1903，Washington： Government Printing Office，1904，p.58.根据外务部的指示，吕海寰和伍廷芳在接下来的谈判中，为实现清政府自开商埠的目标，不但以俄国反对为理由，拒绝将东三省开放通商口岸写入商约，对美国代表提出的将北京和湖南长沙、衡州、湘潭及广东韶州等地开作通商口岸的要求，也以各种理由一概拒绝，不予讨论。茹静整理：《中美商约谈判记录（第10—41次）》，第86、138—139、141—142页。

美国政府对不将增开商埠写入商约耿耿于怀，5月18日，海约翰电示康格，要求清政府须说明其理由及处理方案。Mr. Hay to Mr. Conger，May 18，1903，U. S. State Department，Papers Relating to the Foreign Relations of the United States，1903，p.60.根据美国政府的指示，5月20日，康格照会外务部，指出“美国政府向以商务为紧要，其中有美与中在东三省之事，尤视为极要，故请贵国在东三省另开数通商埠，切欲在沪两国所议商约数大臣将所欲于东三省开埠地名载于商约以内，而贵国以现难再开埠推却，其推却之故，使本国政府不易明晰，是以本国政府嘱请贵亲王将不肯允本国所求之由实系何故明以告我，并将贵国政府于此事拟代以何法办理示悉，如延误商约之事，实为未便。”《外务部收美使康格函》，光绪二十九年四月二十四日，黄嘉谟主编：《中美关系史料》光绪朝五，第3525页。

5月24、27日，外务部给康格发送两函，解释东三省不能立即开办的主要原因是，俄国驻华公使曾照会要求中国在知照俄国之前不得在东三省立意增开新的商埠及准在新埠派驻外国领事官，而本部已与俄使达成口头协议：“将来如须开设通商口岸及知照各国设立领事，应由中国随时察核情形，自行酌量开办。”因此，“中国政府于东三省开埠一事，仍须斟酌商务情形，将来自行开办，此时未便列入商约，并非于贵国所请有所拒绝也。”《外务部发美使康格函》，光绪二十九年四月二十八日、五月初一日，黄嘉谟主编：《中美关系史料》光绪朝五，第3529、3531—3532页。换言之，已与俄方达成由中国自行开埠的口头协议。中国为实现自开的目的，自然不能将开埠问题写入中美商约之内。

对于清政府以俄国反对为由主张自开商埠，康格由于语言方面的障碍并沒有很好地理解。5月29日，康格照会外务部，认为两封来函“仍未明言贵王大臣当面所言之言及上海商约大臣所言要语”，同时表示美国政府肯定不会满意清政府的这一解释。《外务部收美使康格函》，光绪二十九年五月初三日，黄嘉谟主编：《中美关系史料》光绪朝五，第3538页。Mr. Conger to Prince Ching，May 29，1903，U. S. State Department，Papers Relating to the Foreign Relations of the United States，1903，p.63.而美国政府在接到报告后果然坚决反对，5月29日美国务卿复电康格，表示清政府以自开商埠为由在商约中略去对中美两国和世界贸易都有益的开埠问题是不能接受的，中国方面十分清楚美国在东三省的商务需要增开新的通商口岸，“如果不将开埠问题写入商约，并坚持他们所说执行，那么应立即发布上谕宣布开埠”，指示康格要对清政府不愿接受他们的要求表达极大的惊诧。Mr. Hay to Mr. Conger，May 29，1903，U. S. State Department，Papers Relating to the Foreign Relations of the United States，1903，p.61.6月1日，康格照会外务部，转达美国政府的指示，敦促清政府答应东三省开埠要求，指出“敝国向与贵国交以信孚，利缘谊起，故凡举中国有益事，罔不耿耿在念，贵政府不以所请有益之事为是，而敝国政府及商庶等定然不怿，诧为稀奇，是以思维甚虑于怀，理合再将确切情形相应达知贵亲王察照可也。”《外务部收美使康格函》，光绪二十九年五月初六日，黄嘉谟主编：《中美关系史料》光绪朝五，第3539—3540页。Mr. Conger to Prince Ching，May 30，1903，U. S. State Department，Papers Relating to the Foreign Relations of the United States，1903，p.64.

鉴于清政府以俄国反对为由拒绝将开埠问题写入商约，美国务卿直接与俄国驻美大使及俄国外交大臣联系，康格则与俄国驻华公使直接接触，争取其支持有关美国政府这方面的活动，详见6月间康格与海约翰往来函电，U.S. State Department，Papers Relating to the Foreign Relations of the United States，1903，pp.62—65.，美国政府甚至运动英国政府向清政府施压。6月13日，英国驻华署理公使焘讷理（R.G.Townley）代表英国政府致函外务部称：“旬余之前，在贵部谈及美国政府请在东三省开立通商口岸一事，查开立通商口岸，与各国商务均有利益，在中国则不但与国帑有益，且有他故。兹准本国政府来电，总盼贵国政府能照美国政府所请即允开通也。”《外务部收英署使焘讷理函》，光绪二十九年五月十八日，黄嘉谟主编：《中美关系史料》光绪朝五，第3548页。但同样被清政府拒绝。6月16日，外务部复函称：“此事前经美国驻京大臣议及，经本部复以由中国随时察看商务情形自行酌量开办，日前贵署大臣来署面谈，已经详告。兹准函称前因，本部仍守此议。”《外务部发英署使焘讷理函》，光绪二十九年五月二十一日，黄嘉谟主编：《中美关系史料》光绪朝五，第3557页。

在美国政府的一再施压之下，俄国于7月14日书面声明除哈尔滨之外，俄国并不反对在东三省开放通商口岸。当日，国务卿海约翰即将此电告康格，指示他立即将俄国的这一书面声明副本递交外务部大臣奕劻，以最强烈的方式，尽快在商约中就开埠地点达成一致意见。Mr. Hay to Mr. Conger，July 14，1903，U. S. State Department，Papers Relating to the Foreign Relations of the United States，1903，p.67.7月20日，康格将俄国的这一书面声明翻译成中文送达外务部。《外务部收美使康格译电》，光绪二十九年闰五月二十六日，黄嘉谟主编：《中美关系史料》光绪朝五，第3598页。俄国政府的书面声明使得清政府拒开商埠的理由不再成立，在23日的会谈中，庆亲王奕劻同意在东三省开设两个通商口岸，但仍坚持“须俟东三省现驻俄兵全行撤退交还地面后，由中国自行开设”。Mr. Conger to Mr. Hay，July 23，1903，U. S. State Department，Papers Relating to the Foreign Relations of the United States，1903，pp.68—69.美国政府和康格对此坚决反对，要求必须将东三省开埠问题写入商约。7月25日，康格专门为此致函外务部，指出：“俄国已普布明文，并不梗阻中国开办，今揆此情理，中国别无推故，未便开办，是以敝国定欲中国将奉天、大东沟两处允准筹办之法载入约章，且应作速妥定签字”。《外务部收美使康格函》，光绪二十九年六月初二日，黄嘉谟主编：《中美关系史料》光绪朝五，第3609页。海约翰则在26日的电文指示中，威胁如果不能将东三省开放新的通商口岸条款载入商约，中美就不签订商约，即使新的通商口岸由中国宣布开放。Mr. Hay to Mr. Conger，July 26，1903，U. S. State Department，Papers Relating to the Foreign Relations of the United States，1903，p.70.

在美国的强烈施压下，8月8日外务部照会康格，同意将开埠载入商约，表示“俟西历本年十月八号东三省所驻俄国兵队全行撤退交还地方后，再将该两处由中国自开口岸一节列入约内，商约全文亦俟彼时一并签字。倘至西十月八号俄国兵队尚未全撤，届时应与贵大臣再行商办。”《外务部致美使康格照会》，光绪二十九年六月十六日，黄嘉谟主编：《中美关系史料》光绪朝五，第3628页。对于外务部将东三省开埠条款与俄国撤军挂钩，康格明确表示不能接受，要求清政府不能附加条件，不能将商约中开放通商口岸条款与俄国军队届时是否真的撤兵连在一起，威胁清政府如果迟至14日晚还不能满足他们的要求的话，清政府就必须为商约谈判失败承担全部的责任。Mr. Conger to Mr. Hay，August 14，1903，U. S. State Department，Papers Relating to the Foreign Relations of the United States，1903，p.73.8月13日，外务部被迫重新照会康格，文字稍做了修改，虽然仍将开埠与10月8日俄国撤军挂钩，但不再提10月8日之后继续谈判之事，称“所有盛京、大东沟两处开通商埠一事，贵大臣迭次面述贵国政府之意，欲将此事载入商约，本爵大臣自可应允”。《外务部致美使康格照会》，光绪二十九年六月二十一日，黄嘉谟主编：《中美关系史料》光绪朝五，第3643页。8月17日，外务部又发函通知商约大臣吕海寰中美会谈情况，表示东三省开埠入约“勢难再却，只可暂照美政府之言，照会康使办理”。《外务部发商约大臣吕海寰等函》，光绪二十九年六月二十五日，黄嘉谟主编：《中美关系史料》光绪朝五，第3647页。至此，清政府在东三省自开商埠的试图和努力遭受严重挫折。

除了入约与不入约之争外，中美在入约文本的表述上也存在分歧和对立。在美国政府坚持要求将增开商埠问题写入商约之后，中方谈判代表吕海寰和伍廷芳在1903年4月28日的会谈中提出要按自开方式表述立约，并向美方解释自开与约开的区别在于“照自开口岸之章程，其工部局及巡捕等事悉由敝国节制，其巡捕捐亦由敝国征收，此即其区别之大略也。宁波、岳州两口均系照此办理。”要求以此为立约的前提。茹静整理：《中美商约谈判记录（第10—41次）》，第79页。按：宁波虽然属于第一批约开五口通商口岸之一，载入中英《南京条约》，但宁波在开埠过程中并没有设立租界，并且场地建设和管理也由宁波地方当局操持，形成与上海有别的“宁波模式”。“宁波模式”一定程度维护了中国的主权，因此中日甲午战争之后成为清政府主张自开商埠的一个榜样。在接着的谈判过程中，针对美国政府和康格的入约要求，湖广总督频频致电商约大臣和外务部，要求在开埠问题上“必须声明章程界限由我自定，巡捕由我自设，断不能云与现已开各口一律，致失主权也”《张之洞致商约大臣等电稿》，黄嘉谟主编：《中美关系史料》光绪朝五，第3582页。，指出“日后添开之口岸，应照英约第八款第十二节叙明须遵守我工部巡捕局章程等语，甚关紧要，拟请飞速加电三星使（驻美公使梁诚），务与美使商添入约，以示限制”。《外务部收湖广总督张之洞（致尚书瞿鸿禨）函》，光绪二十九年六月二十九日，黄嘉谟主编：《中美关系史料》光绪朝五，第3648页。吕海寰和伍廷芳在9月1日会谈上提出的第12款条文也体现了这一精神，突出按自开模式进行：“中国政府并允将奉天府及大东沟自行开埠通商。有关开埠、设立工部局、巡捕以及治理各该地方事项，均与其他中国自开之埠无异。”中国近代经济史资料丛刊编辑委员会主编：《辛丑和约订立以后的商约谈判》，北京：中华书局，1994年，第202页。

在开埠条款的文本表述上，美方谈判代表为先达到立约的目的，在4月28日的会谈中没有认真对待，表示“请照英约所载办理可也”1902年9月中英签订的《续议通商行船条约》第12条规定：“中国允愿将下列各地开为通商口岸，与江宁、天津各条约所开之口岸无异，即：湖南之长沙、四川之万县、安徽之安庆、广东之惠州及江门。凡各国人在各该通商口岸居住者，须遵守该处工部局及巡捕章程，与居住各该处之华民无异，非得华官允准，不能在该通商口岸之界内自设工部局及巡捕。”见北京大学法律系国际法教研室编：《中外旧约章汇编》第2册，北京：生活·读书·新知三联书店，1959年，第107页。，“章[程]各事系小节，究应如何办理，可随后商议。今请先将口岸一事议定为要，因此事所关甚大也”，提议将这个小节问题交美驻华公使与外务部商议解决。茹静整理：《中美商约谈判记录（第10—41次）》，第79页。但在入约问题得到基本解决之后，美方谈判代表和美国政府却坚决反对按中方所理解的自开方式表述立约，坚持按条约口岸办理，不同意、不接受吕海寰和伍廷芳9月1日提出的条文文字，认为工部局和巡捕章程由中国自行制定和管理“是没有道理的”，美国“一定不能同意”;美国政府所理解的“自开商埠”的含意，只是指“这些地方当然要中国自己开，因为谁也不能代中国开，但是还是按照条约开的通商口岸”。中国近代经济史资料丛刊编辑委员会主编：《辛丑和约订立以后的商约谈判》，第205—208页。一直到会谈结束前夕，中美双方才在这个问题上达成妥协，商约第12款规定，“中国政府应允，俟此约批准互换后，将盛京省之奉天府又盛京省之安东县二处地方由中国自行开埠通商。此二处通商场订定外国人公共居住合宜地界并一切章程，将来由中、美两国政府会同商定。”北京大学法律系国际法教研室编：《中外旧约章汇编》第2册，第187页。需要指出的是，虽然条约根据清政府方面的意愿，声明奉天和安东由中国自行开办，但由于写入了条约，并规定“将来由中、美两国政府会同商定”，这就受到了条约的束缚，使得后来两地的开埠不能完全按自开模式进行。

（二）

尽管在中美商约谈判中清政府自开商埠的意图没有完全实现，这并没有妨碍和阻止清政府继续在其他地方推行自开商埠路线。日俄战争之后，受民族主义高涨的影响，清政府掀起新一轮自开商埠运动。山东济南、潍县和周村，湖南常德和湘潭，江苏海州，广西南宁，云南昆明等地相继宣布或策划自开商埠。

对于清政府在济南、云南等地策划自开商埠，美国驻华官员起初因这些自开商埠的地点在德国、法国等列强的势力范围内，并不反对，且一定程度持肯定态度。美国驻华公使柔克义（W.W.Rockhill）在1905年9月18日写给美国政府的报告中认为，清政府之所以采取自开商埠的行动，是要向世界表示他们在没有任何外来压力的情况下也赞成和愿意执行进步政策，并且，中国还坚信自开商埠是防止一个国家在中国租让区获得独占影响力的最有效办法。Minister Rockhill to the Secretary of State，September 18，1905，Papers Relating to the Foreign Relations of the United States，1905，Washington： Government Printing Office，1906，p.163.

但在仔细研究清政府颁布的自开商埠的相关章程之后，美国驻华外交官开始意识到，自开商埠实际上是清政府发起的一场严格限制外人在中国居住地所享权利的运动，并不符合美国的利益。1906年柔克义在写给美国务卿的函中抱怨近年由中国自开或与列强协议开放的通商口岸缩小了外人的居住权利，并提交了中文秘书卫理（E.T.Williams）撰写的有关这个问题的节略报告。卫理在报告中写道：“回顾外人在中国通商口岸居住的历史，表明中国政府愈加决心尽可能地严格解释条约的内容，尽可能削弱外人在通商口岸所能享有的权利，而同时不违背这些条约。最近民族团结思想的觉醒和努力赎回给外人的权利，以及用本国资本开发中国资源，都是这整个运动的组成部分。”他指出，将济南的自开商埠章程与10年之前的苏州和杭州开埠章程比较可知，清政府在限制外国人在居住地所享权利方面显然取得了重大的进展。根据《济南商埠租建章程》北洋洋务局纂辑：《光绪乙巳年交涉要览》上篇卷1，租借门·租建类，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊续编》第30辑，台北：文海出版社有限公司，1976年，第46—54页;《云南省城——昆明开埠之一》，云南省档案馆编：《云南档案史料》第11期，1986年，第55—57页。和《济南商埠巡警章程》北洋洋务局纂辑：《光绪乙巳年交涉要览》上篇卷2，狱讼门·捕务类，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊续编》第30辑，第184—194页;《云南省城——昆明开埠之一》，云南省档案馆编：《云南档案史料》第11期，第57—60页。有关条文之规定，外人的居住和贸易将被限制在位于城外划定的居住区商埠（Settlement）内，居住区之外的济南城和所有地区都将照内地规章办理，外人在这些地方不能购地，也不能居住和贸易，所有进出居住区的商品都按运往内地对待。另外设立一个中国人控制的工部局和巡警局，虽然领事的治外法权得到承认，但警察可以进入任何住宅搜捕疑犯，而不需要搜查令。所有居住区的土地均由政府定价购买后转租，每亩每年的租金根据等级在10元到36元之间，每亩每年完纳钱粮2元;如租金及钱粮过一年仍未交清，即将该号租契取消。租契以30年为期，期满换契时，可根据情况酌加租价;60年期满后，所有界内产业，中国政府可请中证人估值全数购回。租地内建筑三年内建成，否则，可将租契注销，从前所纳租金及钱粮概不退还。Foreign Settlements at the Open Ports of China，Papers Relating to the Foreign Relations of the United States，1906，Washington： Government Printing Office，1909，p.293.

在意识到自开商埠对外人条约权利的影响之后，美国政府开始不愿意接受清政府自开商埠的安排。1906年6月，在收到湖南常德自开商埠章程后，柔克义就对章程第2条关于外人租契以30年为限，期满归还中国出租人的规定表示不能接受，认为该条内容违背中美商约第3款之规定，该款明确申明“美国人民准在中国已开及日后所开为外国人居住、通商各口岸或通商地方往来、居住、办理商工各业制造等事，以及他项合例事业;且在各该处已定及将来所定为外国人民居住合宜地界之内，均准赁买房屋、行栈等，并租赁或永租地基，自行建造。”另外，柔克义认为，常德自开商埠章程第9条关于商埠巡警的内容也没有条约依据，该条规定“管理商埠各事宜，均归常德关监督主持，会同税务司办理，各国商民在通商场内侨寓，中国地方官自应按约保护。巡警为地方要务，应遵光绪二十八、九年中英、中日、中美商约，归中国自行办理，由监督与税务司会商酌议章程，禀请大宪核定，檄委谙习警务规章及各国条约之员认真办理。所定章程，华洋商一律遵照。”《云南省城——昆明开埠之一》，《丁振铎转发湖南常德府城外通商场租地章程札》，光绪三十二年五月十四日，云南省档案馆编：《云南档案史料》第11期，第51页。柔克义指出，1903年中美商约并无任何关于由中国自行执行巡警工作的内容，有关奉天和安东的居住章程将在征询两国政府意见之后确定。他指示美国驻汉口领事，要使中国地方当局明白，在常德自开商埠章程中，“美国政府不会答应任何剥夺已存条约所赋予美国公民在中国权利的条款”。Mr. Rockhill to Mr. Martin，July 16，1906，Papers Relating to the Foreign Relations of the United States，1906，p.208.

为维护约开商埠的权利，对于两江总督和江苏巡抚仿照南市办法，将与上海租界接壤、属于华界的宝山地区开埠，设为北市，美国也与其他列强一道，极力抵制，要求保护扩大上海租界外人居住区。在收到上海外国领事团有关清政府设立北市，对扩展上海租界构成威胁的报告后，美国务卿罗脱（Elihu Root）即于1906年6月30日将上海领事团致美国政府和北京外交团的信函转达柔克义，要求他与北京外交团一道与清政府交涉，扩大外国人在上海的居住区。The Secretary of State to Minister Rockhill，June 30，1906，Papers Relating to the Foreign Relations of the United States，1906，p.297.在接到美国政府的指示后，柔克义态度极为积极，在北京外交团达成联合照会之前根据柔克义写给国务卿的信中所说，当时各国对于清政府在闸北设立北市是否要提共同照会有不同意见，见Minister Rockhill to the Secretary of State，August 9，1906，Papers Relating to the Foreign Relations of the United States，1906，p.299.，便于8月8日单独照会清外务部，对清政府方面限制外人在上海的居住区、将外国人居住区东北面的市政归于中国政府管理之下表示抗议，指责清政府在宝山地区自开商埠是对上海外人合法利益的一种不友好行为和损害，要求外务部饬令南洋大臣停止在闸北地区自开商埠。柔克义称，多年来，居住在上海的外国人在宝山地区已赁租土地;根据条约，外国人居住区應不受限制，只是根据各方面的需要和便利而定;必须允许为上海租界的自然扩展留出空间，宝山地区即是租界扩展的方向;在中国当局的应允下，外国居民在宝山地区修建道路，提供电力、煤气和水及消防保卫方面投入了大量的资金。因此，如果在公共租界附近设立中国工部局，必将阻碍公共租界的扩展，从而严重危害租界的利益。Minister Rockhill to the Prince of Ching，August 8，1906，Papers Relating to the Foreign Relations of the United States，1906，pp.299—230.《美国驻华公使柔克义致外务部照会》，光绪三十二年六月十九日，《中美往来照会集（1846—1931）》第10册，桂林：广西师范大学出版社，2006年，第501—502页。

上海道在阅读外务部转达的照会后，坚持这是中国方面的权利。他称，闸北自辟华界，始于光绪二十九年冬。现议设马路、工巡局，仿南市成例，官督兴修。该处北接宝山，昔年早有洋商租地。光绪二十四五年间，上海议扩租界时，各国本欲扩至宝山境内。各前道以约载上海通商，宝山并非口岸，碍难划入，只定紧邻上海之宝邑结一结九等图，准洋商租杂居，地方一切仍归华官治理。此次议开新界，本准洋商一体居住，与华民同享利益。界内以警察实行保护，此系主国自治地方、保商卫民之政，与约章本不相涉。8月16日，外务部将上海道的回复转达柔克义，并表示赞同上海道的意见，称“本部查上海闸北地方，既在各国租界之外，由中国自行开辟市场，设工巡局，系属治理地方应办之事，且准洋商一体居住，可见并无限制抵阻之意。辟界后，实行办理巡警，不惟与洋商利益无损，正可以保护洋商产业，以期益敦睦谊。”《外务部致柔克义照会》，光绪三十二年六月二十七日，《中美往来照会集（1846—1931）》第10册，第434页。外务部给英国驻华公使也发了同样的照会，见《外务部照会上海租界外自开辟市场系准洋商一体居住并无限制抵阻之意文》，六月，北洋洋务局纂辑：《光绪丙午（三十二）年交涉要览》下篇卷1，开埠门·开埠类，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊续编》第30辑，第1444页。

美国政府对济南、昆明、常德等地自开商埠及上海闸北地方开市的态度清楚表明，尽管自开商埠是清政府实行的一项有利中外贸易的进步改革，但由于自开商埠剥夺了列强约开商埠所享的各项特权和利益，美国政府为维护不平等条约特权，对中国这一自主开放政策不但不支持，而且极力加以阻挠和破坏，这在东三省奉天和安东等地的开埠问题上表现得更加突出。

（三）

1905年秋日俄战争结束后，同年底中日签订的《会议东三省事宜》条约明确规定清政府在日俄两国军队撤兵后从速将东三省十六处“自行开埠通商”。受此推动，1903年中美商约规定的奉天和安东两地开埠问题也被清政府提上议事日程。

1906年4月27日，清外务部照会美国驻华公使柔克义，通报最近接日本驻华公使照会，北洋大臣袁世凯和奉天将军已派开埠局员为安东和大东沟开埠勘划地段，待妥拟开办章程，“即当会商订定开办”。《外务部致柔克义照会》，光绪三十二年四月初四日，《中美往来照会集（1846—1931）》第10册，第409—410页;The Prince of Ching to Mr. Rockhill，April 27，1906，Papers Relating to the Foreign Relations of the United States，1906，p.200.在接到清政府关于奉天和安东两地行将开埠的通知后，柔克义即于4月30日照会外务部，要求根据中美商约第12款之规定，由中美两国派代表商定开埠章程，并反对在奉天和安东开埠之后将外人限制在划定的居住区内，主张全城对外开放，强调“惟应行声明，约内虽云订定奉天等处为洋人居住租界，因为洋人方便，实已在奉天城内或附近城外地方作为通商之埠。安东县亦与奉天相同。该二处设立洋人居住租界，美国各领事均仍有居住该各城内之权，缘附近官署较为方便。又美商虽应居订定地界以内，实不能废其在各城内按约贸易应有之权”。《美国驻华公使柔克义致外务部照会》，光绪三十二年四月初七日，《中美往来照会集（1846—1931）》第10册，第489页。柔克义在向国务院的汇报中将他致外务部的照会说成4月28日，即在收到外务部照会的次日，即作出回应。见Minister Rockhill to the Prince of Ching，April 28，1906，Papers Relating to the Foreign Relations of the United States，1906，pp.200—201.5月8日，美国务卿明确电示柔克义在讨论开埠章程中，美国代表要尽其所能保证维护外人免除受中国令人讨厌的监督的权利，坚决抵制任何有碍贸易的“专横条款”。The Secretary of State to Minister Rockhill，May 8，1906，Papers Relating to the Foreign Relations of the United States，1906，p.190.5月12日，柔克义照会外务部，通报美国政府已任命驻营口总领事撒门司（Sammons），代表美国政府会同中方官员勘定安东租界，并商定所有相关章程。《美国驻华公使柔克义致外务部照会》，光绪三十二年四月十九日，《中美往来照会集（1846—1931）》第10册，490页。

在与清朝官员的会谈中，柔克义和撒门司根据美国政府的指示，坚决拒绝接受中方拟定的开埠章程，指责该章程第一节的表述歪曲事实，指责章程中所涉及的限期租地、征税问题、市政地位问题及对审判案例的调整公然违背最惠国待遇原则。为此，柔克义一面于6月14日专门前往外务部交涉，提出抗议，强调奉天和安东为条约口岸，美国绝不会同意任何限制在其他条约口岸所享权利的事情;一面电令撒门司拒绝就该章程进行进一步讨论。面对柔克义的抗议，外务部左侍郎唐绍仪解释说没有收到该章程的副本，章程可能丢失了，但这只是中国代表的提议，现在美国应该提出对案，相信一定能达致一个满意的结果。Minister Rockhill to Mr. Sammons，June 15，1906，Papers Relating to the Foreign Relations of the United States，1906，pp.201—202.不久（7月间），柔克义和撒门司以奉天等地一部分仍为日军占领，同意清政府暂缓讨论订定外人居住区及管理章程，要求清政府将奉天和安东作为条约口岸，按约先设立海关，照税则一律纳税，避免各国商务畸轻畸重，同时保证美商在奉天和安东两地享有与其他通商口岸同样的权利。他们认为这样才能最好地保护美商在东三省的利益，也符合中国利益。7月14日，柔克义就此向外务部提交节略，指出设立海关后“凡外国运入东三省之货，均照税则一律纳税，俾免各国商务有所畸重畸轻，此为最关至要之件，必应即办。至开埠订定租界、为洋人所住之地及拟管理租界章程，可暂缓办，俟将来再行商订。如此办理，不过系使美商按约在该两处及他处通商口岸已获之权利，无所退让。”《西七月十三号送外务部节略》，《中美往来照会集（1846—1931）》第10册，第499页;Minister Rockhill to the Secretary of State，July 14，July 16，1906，Papers Relating to the Foreign Relations of the United States，1906，pp.202—203.7月25日，柔克義又照会外务部，敦促尽快落实14日外务部所谈内容，开设海关。《美国驻华公使柔克义致外务部照会》，光绪三十二年六月初五日，《中美往来照会集（1846—1931）》第10册，第500页。关于东三省开埠问题，美国政府赞同开设海关，但反对暂缓讨论订定外人居住区及管理章程，坚持两地按约开埠。Acting Secretary of State Bacon to Minister Rockhill，July 24，1906，Papers Relating to the Foreign Relations of the United States，1906，p.214.

8月3日，在收到奉天开埠总局声称安东设立海关“系照自行开埠略为布置，并无特别章程”的照会后，柔克义即表示严重关切，照会外务部须遵守1903年中美商约第12款之规定，称“本大臣请询贵亲王，凡自行开埠设关与别等开埠设关有何分别？兹必提醒贵亲王，开安东县为通商口岸事，系载于中美新商约第十二款;款内声明一切章程将来由中美两国政府会同商定等语。本大臣深信贵亲王与有同心。至所定何章，若未經美政府会商，不能照允。是以必须声明本国政府于新定商约所准之权利，不能有所退让也。”《美国驻华公使柔克义致外务部照会》，光绪三十二年六月十四日，《中美往来照会集（1846—1931）》第10册，第501页;Mr. Rockhill to the Prince of Ching，August 3，1906，Papers Relating to the Foreign Relations of the United States，1906，pp.218—219.对柔克义的交涉，美国政府表示完全赞同，重申必须维护美国商约权利，反对清政府违背商约规定，按自开方式进行。The Acting Secretary of State to Minister Rockhill，August 29，1906，Papers Relating to the Foreign Relations of the United States，1906，pp.219—220.11月19日，在看到9月28日《北洋官报》上刊载的《户部奏核议奉天等处开埠经费拟令自行筹垫片》中有关奉天、安东等处开埠经费将按自开商埠办理，并奉旨依议的内容后，美国驻华参赞固立之（Coolidge）又照会外务部，重申中美商约第12款内容，表示“愿派委人员与中国所派之员商定租界地址与管理界内章程也”。《美国驻华参赞固立之致外务部照会》，光绪三十二年十月初四日，《中美往来照会集（1846—1931）》第10册，第533—534页。11月30日，美国驻华参赞莫多马照会外务部，拒绝接受直隶总督袁世凯和奉天将军拟定的《奉天府安东县开埠章程》。该章程共9节，其中第一节“宗旨”开宗明义写道：“查奉天府安东县二处系于中日美商约内载明由中国自行开埠通商，是该二处均应作为自开商埠，与各处约开口岸不同，一切应照自开章程办理。”章程第二节规定商埠定界以外的城区及附近华商之地，均应照内地章程，洋商不准租地赁屋、开设行栈。章程第三节规定奉天和安东两地的税关由中方监督会同税务司管理，奉天监督拟以驿巡道作为监督，安东以东边道作为监督;埠内工部局和巡捕厅也均由中国自行设立，负责埠内卫生、清道、防疫、救火及地方保安等各事;埠内审判案件，则由中国委员设局专门负责处理华洋轻微案件，诸如斗殴、小窃及违犯埠章之类，重大案件仍由地方官裁判，洋人犯案，则送请就近领事官审判。章程第四节规定埠内土地先由地方官定价收买后再转租，凡民间私相授受者，概行无效;埠内租地以30年为期，期满须另行换契，再定立年限;在租建专章尚未颁布之前，无论华洋人均不得争先租地。章程第六节规定埠内应抽之房捐、铺捐、码头捐、行捐、车捐、船捐、巡捕捐、执照捐等项捐款，由监督及工巡两局随时察核情形，分别抽收，届时华洋各商一体遵照。莫多马在照会中表示，“若照此法定章，实属有违中美商约”，重申“本署大臣深望贵亲王速饬委员同美国所派官员，按照商约所载，查勘两处租界地势，订划四址，会商办理一切事宜可也。”《美国驻华参赞莫多马致外务部照会》，光绪三十二年十月十五日，《中美往来照会集（1846—1931）》第10册，第536—537页。《拟定奉天府安东县开埠章程》又载《政艺丛书》光绪丙午年，皇朝外交政史卷6，第12页下—14页上。

在划定奉天和安东两地商埠和外人居住区及会商开埠章程中，美方代表极力维护并希望扩大条约口岸权利。在划定奉天和安东两地商埠和外人居住区问题上，美方代表和柔克义反对盛京将军将外人通商和居住限定在划定的商埠和居住地内，主张奉天府和安东县全城开放，享有条约口岸权利，指责盛京将军的意见“实与商约所列明者不合，且系阻碍两政府所定推广商务，俾商务易兴而订商约之意”，指出“两国订此约，并非欲阻碍限制意见。若按该将军之意，实系有碍通商。在美政府视该商约所列者，只此一义，并无他说。美商按此约，实有居住奉天、安东城内各处与城外附近地方，并于该二处城内外贸易。该二处订定居住合宜租界，系因便于通商，并非减其所应有之权。兹无论商约明明载列，无可致疑，然因贵国政府恐商人杂居各处，不为方便，本国政府愿让此端权利，限美商居住租界以内，不过先行贵国政府承认美商于约内所列权利，即系于奉天、安东二城内外附近地方贸易，有权在该各处设立栈房，用华人于各处代办生理，免纳内地一切税项。”柔克义在1907年2月5日致外务部的照会中，即要求外务部将此作为划定商埠和外人居住区及订定开埠章程的依据，饬令盛京将军会同总领事“按以上讲解之意办理，嗣再妥速订定居住租界与一切章程”。《美国驻华公使柔克义致外务部照会》，光绪三十二年十二月二十三日，《美国驻华使馆与中国当局往来文件存稿》第10卷，缩微胶卷。此件未被《中美往来照会集（1846—1931）》收录。对于美方提出的将奉天全市作为外商居住之地的要求，清政府坚决拒绝。2月7日，外务部照会柔克义，声明美方的这一要求与中美商约第12款之规定不符，指出“本部查奉天由中国自行开埠通商，系订在中美商约第十二款及中日商约第十款。约内均载明此通商场订定外国人公共居住合宜地界，并非将奉天全市均认为通商居住之地。今驻奉各国总领事所称与约不符，断难允认。”《外务部致柔克义照会》，光绪三十二年十二月二十五日，《美国驻华使馆与中国当局往来文件存稿》第10卷，缩微胶卷。此件未被《中美往来照会集（1846—1931）》收录。

虽然清政府拒绝接受美国等列强提出的将奉天全市均认为通商居住之地的要求，但由于美国和英、德、日的共同抵制和反对，奉天和安东最终未能按自开商埠模式办理。根据1908年4月14日订定的《奉天省各商埠租地简章》，奉天和安东最终按约开商埠的模式办理。该章程第一条明确宣布奉天各埠租地均按上海和天津三联印契办法执行，规定“奉省各埠有已经官家收买地段者，有未经收买者，至于所有各国商人居住合宜地界，在各埠拟照津沪三联租地契办法，道契易名为司契，所有章程，悉仿行之。”根据条约口岸模式，《奉天省各商埠租地简章》对外人租地年限没有明确限制，既可永租，亦可年租;既可与官订租，亦可民间自与洋商订租。有关《奉天省各商埠租地简章》的具体内容，详见王彦威纂辑：《清季外交史料》卷213，北京：书目文献出版社，1987年，第3261—3262页。总之，在开放通商口岸问题上，美国并不支持清政府的改革，反对清政府自开商埠，这充分表明美国试图将中国的开放始终置于不平等条约体系之下。

需要指出的是，虽然受中美商约的限制，清政府在奉天和安东未能如愿自开商埠，但美国没有也不可能阻止近代中国民族意识的觉醒，阻止清政府自开商埠的努力。在清政府的坚持下，上海闸北、济南、昆明、常德等地都实现了自开的目标，至清末，清政府批准宣布自开的商埠总数多达37处。关于清季自开商埠的数量，学界有不同说法。根据杨天宏《口岸开放与社会变革——近代中国自开商埠研究》第112—113页统计，为36处，遗漏了上海闸北开市。

清末中美关于自开商埠与约开商埠之争的历史，实质上反映了中国近代开放的两条道路之争，即独立自主开放同殖民地与半殖民地开放之争。它表明尽管美国对华奉行相对友好的门户开放政策，主张维护中国领土和行政的完整，但美国政府无意放弃对中国的不平等条约，并不愿看到中国走上独立自主的开放道路，平等对待中国。它也表明19世纪末20世纪初随着中国国家主权意识的觉醒及民族主义思潮的高涨，清政府开始自觉放弃自我封闭政策，变被动开放为主动开放，有意修改和收回约开通商口岸丧失的国家主权与利益;表明鸦片战争之后的近代中国历史不只是沉沦的历史，也是中国各阶层人民不断抗争、不断探索、不断觉醒、不断进步，谋求民族和囯家独立与发展的历史。

（责任编辑：许丽梅）