生活垃圾分类中目标群体对政策执行的影响因素分析

廖冬宁

摘要：随着中国城市化进程不断加快，人口数量不断增长，城市生活垃圾产量持续升高。增强政策执行效果是推进生活垃圾分类工作的有效途径，而目标群体由于自身的特点对政策执行存在一定的影响力。本文以集体行动理论为基础从群体认同感、群体情绪、群体效能三个方面分析政策执行中的问题。从而提出在生活垃圾强制分类政策实施的基础上加强对生活垃圾分类的宣传和引导、关注目标群体利益、提高目标群体的信任度等建议。《上海市生活垃圾管理条例》已实施将近两年的时间，其政策执行的影响力较大，结合对条例的分析，期盼提高生活垃圾分类政策执行的实效性。

关键词：生活垃圾分类 政策执行 目标群体

引言

普遍推行垃圾分类制度要以生活垃圾“减量化、资源化、无害化”为目标，对标国际“最高标准、最好水平”。上海是一座国际化的大都市，也是综合素质较高的城市，其垃圾产生量逐年增多。上海市作为生活垃圾强制分类的先行者，从1996年开始就进行了多轮生活垃圾分类试点，到2019年《上海市生活垃圾管理条例》的出台，在这历时20多年的时间里上海市在垃圾分类工作中得了优异的成绩。虽然生活垃圾的增量得到了一定的控制，但仍然呈上涨趋势，2014年以来生活垃圾量增速尤为明显超过了5%。

上海市在推进生活垃圾强制分类的初期出现了宣传不深入、社会动员力度不足、居民源头参与率较低等问题。居民作为生活垃圾强制分类政策执行的目标群体的重要作用显现出来。上海生活垃圾强制分类政策实施近两年，大部分居民都养成了自觉分类的习惯。

一、集体行动理论及目标群体的特点

奥尔森（1990）提出集体行动是指群体成员为改善群体现状而发起和参与的行动。它是在共同的情感或目标下的个体行为。[ 1 ]影响集体行动的主要因素有三个。第一，群体认同感。群体认同感越高，自我概念所包含的社会性就越高，从而个体将群体目标内化为个人目标，并使个体目标与群体目标统一起来。第二，群体情感当群体认同感高时，会使群体成员对同一事物的情感高度一致，相互影响下彼此情感的程度增加。第三，群体效能，它是指“个体对于群体相关的问题可以被集体努力成功解决的信念”。当群体的效能较高时，人们就更倾向于集体行动，而群体的效能感的提高可以增强群体认同感。

政府通过制定生活垃圾强制分类政策使目标群体服从政策中的规定，从而强化生活垃圾分类行为。同时需要政策执行者加强宣传和引导工作，增强目标群体生活垃圾分类意识，使其认同生活垃圾分类政策。从目标群体服从政策执行再到目标群体对政策的认同，其最终目的是使目标群体内化生活垃圾分类行为。

目标群体具有能动性、受动性、差异性的特点。首先，生活垃圾强制分类政策执行的任务是使目标群体提升环保意识，并使居民自发进行生活垃圾分类，从而实现垃圾的“减量化、资源化、无害化”目标。政策执行的效能不仅仅取决于执行者对政策的执行而且取决于政策执行对象对政策的遵从。目标群体的行为会直接影响甚至制约着政策执行者，而目标群体对政策方案是具有选择性的，从而影响政策目标的实现。目标群体的知识水平、年龄结构和思想素质等方面都存在着不同程度的差异，这些差异体现在目标群体对生活垃圾分类接受程度的多元化趋势上。

二、目标群体对政策执行的影响

1.目标群体对政策的认同程度

改变人长久以来所形成的生活习惯与生活方式是非常困难的，政策需要人们行为的变化越大，执行也就越困难。人们的思想和行为往往由于传统的影响、环境的塑造和时间的积累而形成了一套固定的思维习惯和行为模式。陈庆云（2006）认为目标群体对政策的反应有三个不同层次，即服从、认同、内化。[ 2 ]从长时间的引导到确定运用强制性手段实施生活垃圾分类政策，《上海市生活垃圾管理条例》实施之前的每一项政策都为其打下了坚实的基础，生活垃圾分类政策的变化幅度一直在合理的范围内，但政策中一些标准的变化频率过高，例如上海市生活垃圾分类标准前后进行了7次的改动，这也导致了目标群体对其产生排斥心理。

2.目标群体行为的差异

人类是复杂的，无论是行为还是意识，对其的预测都是有限的。上海不同的街道、不同的社区、不同的群体，有很大的不同。目标群体的行为差异越大，控制的行为越复杂，提供的服务越多样化，越难形成明确的控制和命令，越有可能阻碍政策的执行。上海市作为一个人口多元化的城市，社会目标群体对生活垃圾分类政策的认知和态度都会影响其行为从而影响政策的执行。因此，需要控制的行为越复杂，提供的服务就越多样化。在不同阶段，需要根据目标群体的不同，对政策目标进行补充或修改。

3.目标群体的相关利益

政策目标是多种多样的，但总是表现为一部分利益的分配和调整，一部分行为的限制或改变。一般来说，目标群体对政策的遵守程度不仅与目标群体衡量政策的成本和收益有关，还与政策对目标群体行为的调整程度有关。这就要求政策制定要符合社会发展的客观规律，代表人民群众的根本利益，适当调整目标群体的改变行为的幅度，以利于人民群众对政策的服从和接受。

三、因目标群体而感知的政策执行问题

1.政策执行力度较低

目前我国还未建立有效的激励机制和强制约束政策，生活垃圾分类政策执行所带来的政策效果需要靠政策的强制性，居民作为生活垃圾的产出者，其自觉参与生活垃圾分类回收若没有强制性约束，很难使居民明确自己的责任和义务。生活垃圾分类工作從实施以来一直以引导作为工作指导，经过长时间的实践发现仅仅靠引导与宣传的效果并不明显，强制分类政策的推出加快了生活垃圾分类意识深入人心，第一步必须靠法律推动，进行行政处罚是非常必要的。

2.对目标群体情绪关注不及时

生活垃圾分类政策制定流程不明晰，垃圾分类政策出台前政府所获得的征求意见细节并没有完全公布。同时，基层管理者直接面对目标群体，目标群体对生活垃圾分类的情绪问题需要依靠基层管理来维系，但在生活垃圾分类政策实施的后期，由于志愿者撤离，原本高涨的垃圾分类处理意识逐渐减弱。FB768839-25CA-4F15-AA52-A5886E4EEF53

3.生活垃圾分类内化动力不足

个人利益与集体利益具有一致性和统一性，集体利益的实现是个人利益得到满足的基础。因此，城市居民不仅要关注前端，更要关注垃圾分类的末端处理，尤其是处理過程，从直观去理解。问锦尚等学者（2019）基于实地调研以计划行为理论扩展模型分析了我国城市居民的生活垃圾分类行为结果表明社区因素、道德责任相对于其他影响因素，对城市居民垃圾分类行为解释能力更强。[ 3 ]基层社区对垃圾分类治理能力和水平有较大的影响，而离开基层有效监管后社区居民很难长时间保持良好的分类习惯，无法将垃圾分类行为内化。另一方面，在垃圾分类政策的宣传过于依赖互联网，采用线上宣传活动虽然可以大范围地开展但实际效果并没有线下参与垃圾分类活动要直接。

总结及建议

美国学者托马斯·史密斯在《政策执行过程》一书中认为，目标群体是公共政策执行过程中的四个至关重要的因素之一，是政策执行过程中影响其成败所需考虑和认定的因素。本文基于对《上海市生活垃圾管理条例》以及对目标群体特点的分析，以集体行动理论为基础，探索垃圾分类政策执行对象对政策执行的影响。在强制性生活垃圾政策执行背景下，目标群体的认同感、群体情绪、群体效能产生的影响力对政策的执行具有一定促进作用。[4]

第一，持续跟进对生活垃圾分类的宣传和引导。群体认同感与政策执行顺利程度成正比，更高的群体认同感可以减少政策实施的障碍。宣传引导应持续进行，使居民保持垃圾分类的意识。注重线下宣传的方式明确进行生活垃圾分类的重要意义，从而形成良好的社会环境，使居民逐渐形成对生活垃圾分类的认同感，将垃圾分类行为内化。尽管目标群体意识的形成需要其发挥主动性的特点，但有必要通过强制政策执行来进行统一结合行政处罚的手段保证政策的威慑力，基层管理人员可以选择生活垃圾分类的积极推进者，推动生活垃圾分类观念深入人心。

第二，关注居民利益，提升居民在生活垃圾分类中的主体地位，避免目标群体产生低落情绪。目标群体的利益也是政策执行需要关注的问题，无论是政策制定、政策执行都要充分考虑目标群体的利益诉求，如开办听证会让居民参与到政策制定的讨论中去，提升政策执行的科学性。另一方面，必要的激励方式与补偿措施可以提高目标群体的积极性。采取经济激励的方式对于那些利益受损的居民给予一定的补偿，使居民在生活垃圾分类中看到实际的利益。最后在提高垃圾分类质量的同时也要注重居民的便利，协调定时定点投放时间和垃圾回收点的空间布局，提高目标群体投放垃圾的便捷度。

第三，增强目标群体对政策执行的信任度，提高群体效能感。在生活垃圾分类环境治理的理念上，政府与居民是一致的，但由于信息不对称、缺乏有效沟通等问题，致使双方出现误解与分歧，忽视了进行生活垃圾分类的最终目标。社区应根据具体情况制定适合本社区的政策执行规则，同时政府保证垃圾分类基础设施的供给，提高政策执行效率。另一方面，要增强目标群体与政策执行部门进行垃圾分类治理的沟通，建立良好的信息沟通机制与基层监督机制，定期公布垃圾分类工作进展与相关统计信息。

【参？考？文？献】

[1]（美）曼瑟尔·奥尔森著 陈郁，郭宇峰，李崇新译.集体行动的逻辑[M].上海：格致出版社，2014.

[2]陈庆云著.公共政策分析[M].北京：北京大学出版社，2006.

[3]问锦尚，张越，方向明.城市居民生活垃圾分类行为研究——基于全国五省的调查分析[J].干旱区资源与环境，2019，33（07）：24-30.

[4]王金翎.我国将全面推进生活垃圾强制分类[J].生态经济，2017，33（06）：10-13.

（责任编辑：姜秀靓）FB768839-25CA-4F15-AA52-A5886E4EEF53