关于市县政府债务风险管理的研究

郭宝石

关于市县级地方政府的债务问题实际上也是一种经济难题，随着我国社会经济的不断发展与改革，地方政府很难保持财政收入与支出的平衡，进而造成一种债务困境，面临着一定的债务风险。近年来，各市县级地方政府面临的负债金额日益增加，债务规模较大，清偿能力较低，具有明显的债务风险，也对其财政的运转造成了严重的影响，破坏了经济社会的稳定发展，逐渐引起各界人士的关注，所以，加强市县级地方政府的债务风险管理是必须要解决的问题。

市县级地方政府债务的主要表现形式

地方政府债务是指地方政府专门成立的企业以及机关事业单位，为提供基础性和公益性服务直接接入的债务以及政府方面提供担保形成的债务，主要分为直接债务、担保债务以及政策性挂账。

1.直接承担贷款义务

地方政府发行债券筹集资金实际上受着《预算法》的制约，因为地方政府在发行债券后会产生一系列的法律问题，如果没有严格的法律约束，长期以来必然会造成严重的后果，甚至会出现破产的问题。而对于债券的发行主要由中央政府对地方政府实行代发代还，因此地方政府就会直接承担由中央政府以国债转贷资金的方式转拨的资金，或者由中央政府代办的国外贷款。所以，中央政府发行的国债，大部分会投入到地方政府进行实际的使用，也就是说，地方政府才是最终承担债务责任的一方。再加上我国一直秉持着对外开放的态度，对国外政府的援助贷款等也日益增加，虽然也是由中央政府的名义进行办理，实际上还是地方政府进行使用，也就是实际债务人。

2.对上级财政部门的借款以及欠款

由于我国各地区的发展不平衡的现象比较明显，各地区的经济现状有着一定的差异性，从而造成各地地方政府对可以支配的财力有着明显的差异，比如说经济发达的地区拨入的财产金额相对来说就比较多，那么就缺乏标准规范的支付转移经济制度，在这样的情况下，为了保证各地方政府财政部门的困难，平衡各地的财政资金转移问题，地方政府在实际的财政运转过程就会形成一种对上级财政部门借款或者其他的体制结算上的款项拖欠行为，下级财政与上级财政的借款，以及由于国家规定所形成的地方政府相关的财政资金欠款等。以上这些财政欠款和债务的形成都会造成地方政府的债务风险。

3.地方政府财政“信贷化”产生的债务

“信贷化”产生的债务有有利的一面，也有不利的一面，信贷实际上与债务是同时发生的，信贷的发展有利于促进我国经济的发展，当然信贷对于经济增长肯定不是因为信贷本身，而是信贷可以让人们拥有了超过现有收入水平的购买力，对于普通人而言自然就是增加消费，社会需求增加，这样就会促进经济产出增加，进而促进经济繁荣。信贷可以避免错失发展机会，这是有利的一面。当然信贷同样也会有不利的一方面。因为信贷会产生债务，而信贷有加速趋势，因为信贷增加，人们消费与投资支出增加，由于一个人支出就是另一个人收入，那么就会使得人们收入增加，这样人们随着收入增加就会为了更高消费与更好的投资机会借贷更多，随之而来就是债务的快速增加。往往收入的增加速度是慢于债务增长的，这样终有一天，借贷成本会高于收入，这样人们就会入不敷出，支出快速下降，意味着收入也就下降，由于收入下降，人们债务问题更加严重，很多金融机构由于贷款无法收回就会产生大量坏账。

4.因承担道义义务产生的债务

为了维持我国的社会趋于稳定的形势，进一步保护公众的利益，地方政府有时也需要承担由于道义义务产生的债务，当然这方面的债务没有明确的法律规定，也没有实际的签订相关的合同。比如说各地由于自然灾害或者突发事件产生的经济支出等，这些情况会破坏社会的稳定，形成一种债务，所以地方政府部门在这样的情况下就会出于一定的道义义务进行经济救济，最后由地方政府承担其债务责任。

市县级地方政府债务的风险特征

1.债务规模较大，清偿能力低

在我国的社会经济发展的过程当中，为使金融危机的背景下我国经济不受影响，在相关的经济政策方面扩大了经济的规模形式，鼓励各地大力发展经济，尤其是近年来，中央政府发行的债券规模标准越来越多，随着各地的经济发展，各地政府的债务规模随之扩大，而对相关的财政力度没有有效的保障，导致最终到期的债务根本没有办法完全的支付，那么也就呈现出地方政府对债务清偿能力降低的现象，從而引起了一定程度的债务风险问题。这些情况都表现出市县级地方政府对债务没有明确的规范，也没有对可能产生的债务风险进行科学有效的评估，缺乏对债务的管控。

2.隐性债务占地方债务比重大

隐性债务实际上就是指没有明确的法律规定签订的一系列合同，主要是由于社会利益，以及公众的希望，地方政府必须要承担的责任而造成的债务问题。实际上除了由中央政府代办的贷款比较正规，其他的市县级地方政府的举债都存在着一些内部的问题，这些债务的隐蔽性比较强，而且相关的债务信息也有着不透明的现象，有些甚至不会在财务报告中有所体现，除此之外，这些债务实际上的本息利率都会高于实际规定的标准，还贷的压力就比较大，最后导致的债务风险就比较大。

3.市县级地方政府债务风险管理机制不完善

我国市县级地方政府还存在着债务风险管理机制上的不完善，对债务的管理比较分散，债务的管控能力不高。以我国关于市县级地方政府的债务状况来看，地方债务规模较大，形式比较复杂，还存在以上所说的隐蔽性债务，对这些债务都需要一定的时间进行处理解决。但作为市县级的地方政府，在我国经济条件的约束下，想要建立完善的地方债务风险管理的机制还比较困难，在管控过程中一旦出现变化，也会加剧地方政府债务风险。

加强对市县级地方政府债务的管控力度，确保债务信息的真实有效

为防范市县级地方政府的债务风险的形成，其中重要的举措就是要加强对地方政府债务风险的管控力度，逐渐降低债务风险的规模，并针对各项措施进行财政体制的调整改正，对债务的划分必须按照标准进行明确的规范，杜绝任何可能产生的违法行为。对债务信息要有详细的追踪记录，从而确保债务的真实有效。其次还要结合各地市县政府的实际发展情况、经济水平、财政支出与收入以及所负担的各种债务现象采取有效的措施，进一步解决地方政府由于债务风险所造成的影响。

增加地方政府的整体财政能力，提升债务的清偿能力

为保证我国更好的经济发展，各地方政府应结合实际的财政情况，减少政府与人民之间存在的矛盾，进一步促进我国经济社会的稳定发展。地方政府应根据其地方的经济发展规律，努力寻找适合地方经济发展的模式，比如说可以选择当地的一些产品以及具有一定经济效益的项目工程，进一步实现经济利益最大化。同时，在经济管理方面，要具有一定的创新意识，提高其工作效率，减少相应的管理费用，提高地方企业的资金盈利收入，进而增加地方政府的整体财政能力。在地方债务的管控方面，对以往存在的债务要进行全面的清算，并总结出造成债务风险的实际行动，从而能够对症下药，也能提升地方政府对债务的清偿能力。

创新市县级地方政府的债务风险的管理模式，提升对债务的管控能力

市县级地方政府要想更好的发展经济，就要重视其资金的建设，利用举债筹资的方式是有一定优势的，但也会产生一定的债务风险，所以为了有效的避免债务风险的形成，地方政府应该创新债务风险的管理模式，要健全地方政府依法適度举债机制，健全地方政府债务限额确定机制，完善专项债券管理机制，完善以债务率为主的政府债务风险评估指标体系，建立健全政府债务与项目资产、收益相对应的制度，综合评估政府偿债能力。

降低市县级地方政府的债务规模，防范财政信贷化风险发生

市县级地方政府对于现有的债务风险的管理方面，不是不能有任何的负债情况，而是要对债务有清晰的认知，必须切实的做到降低债务规模，并且根据自身的实际情况确定其可以负债的比例和额度，避免由于大量的负债导致最终到期没有办法完全偿还的现象发生，将负债的规模控制在可行的范围之内，控制地方政府债务风险的发生。

建立健全的地方政府债务风险管理的预防机制，加强债务偿还的保障机制

市县级地方政府对于已有的债务应该结合自身的实际财政情况，制定出完善的清本还息的制度，并且要对重大变化做好一定的预防，加强其日常的监管力度，随着实际的发展情况做出一定的调整。在债务风险的预防管理方面，可以参照一些当地的企业对债务风险的预防机制，储备一定的可负债资金，做好发生债务风险的准备，建立健全的地方政府债务风险管理的预防机制。

总而言之，对市县级地方政府债务风险的管理，必须要结合各地的实际经济发展情况，对存在的债务进行严格的划分，分析其中会造成财务风险的原因所在，并及时做出调整与改革。除此之外，要建立健全的地方政府债务风险的管理机制以及预防机制，落实地方政府对债务管理的责任意识，为市县地方政府经济社会发展和谐稳定发展创造出良好条件。

（黑龙江省五常市财政局）

参考文献：

[1]陈进，熊莉.地方政府债务管理模式，风险评估与路径选择[J].学习与实践，2020，（8）：8.

[2]赵治纲.我国地方政府债务管理框架的重构与风险防范——基于政府会计和债务管理融合的视角[J].求索，2021，（2）：10.