探究金融改革背景下的我国地方金融监管模式

刘颖

随着我国经济的迅猛发展以及金融改革的持续深化，地方的金融业得到了蓬勃发展。小额贷款公司、融资性担保公司、典当行等类金融机构相继设立，为实体经济提供了有力支持。然而，新型地方金融机构，起步的时间相对比较晚，体量规模较小，同时也夹杂着各式各样的民间投资的行为，受监管力量及能力不足，监管体制和机制不完善，监管手段和法律依据缺乏等短板限制，让地方金融监管实践中捉襟见肘，极易引发地方金融风险，破坏地方金融秩序与稳定。因此，需积极探索有效措施，在保持地方经济平稳发展的过程中，通过监管体制、机制、法律等方面的调整及优化，确保不发生区域性系统性金融风险、维护地区社会稳定。

当前阶段我国金融体制改革处于持续稳步推进的阶段，取得了相对较好的成果，金融体系在这一过程中变得更加完善，企业融资渠道也十分丰富多元化，金融资源分配的效率持续不断提升，金融体系有关外部冲击抵御风险方面的能力也得到了极大增强，但是在宏观经济运行面临下行压力的背景下，持续发展的金融业日渐显现出不少痛点和难点。当前，推进经济增长的新动能尚未形成，金融体系经过多年的资产负债快速膨胀之后，积累的风险逐渐暴露，信用风险、流动性风险、影子银行风险、房地产泡沫风险等隐患正在积累，金融风险事件诱发、传染的可能性是现实存在的。

近年来，我国相继出现了股市风波、汇市风波及昆明泛亚、e租宝非法集资等一系列影响大、涉及面广的金融风险事件，风险的集聚为金融监管敲响了警钟，当前金融监管的局限性日渐暴露，金融业的迅速发展对监管水平提出了更高要求，我国金融工作的主要基调已经出现了变化，伴随着宏观审慎监管与货币政策的双管齐下，防风险与抑泡沫的相关工作随之开展。当前，我国把金融安全放在了一个前所未有的高度，与国家安全联系在一起，而“国务院金融稳定发展委员会”的设立，预示了一种全新的金融监管格局即将形成。十九大进一步定调金融体制改革，十九大报告指出“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。”强调“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。”就金融业而言，金融风险防控将成为新时代金融业不可忽视的重点任务之一。

相当长的一段时间里，我国的分业监管模式同中国社会经济发展水平与金融机构、市场制度的发展之间是相匹配的。但是伴随着国内金融经济制度改革的深化以及国际经济环境的持续转变，混业经营与“大资管”的时代已经到来，分业监管其职责不清、能力不足、效率不高等弊端日渐突出，分业经营、分业监管模式面临着严峻的挑战。顶层监管模式的优化与地方监管权的适当下放成为大势所趋，2018年以来，国家层面银保监会的成立，开启了优化金融监管模式的探索之路。伴随着新一轮的政府机构改革，各省级政府地方金融监管局开始陆续挂牌，由此逐渐形成了中央监管派出机构“一行两会”与地方政府金融监管局互相补充与协调的监管格局。就实际的地方监管职责看来，人民银行负责贯彻落实国家货币信贷政策，对金融系统进行宏观审慎管理；证监局和银保监局负责对地方证券业、保险业和银行业金融机构的微观监管，地方政府负责地区金融稳定与地方金融组织的监管。我国的地方金融监管模式正处于不断优化与创新探索阶段。

一是中央与地方金融监管界限模糊，出现重复监管或者监管空白的现象。我国的金融监管处于从中央集权向中央与地方分层监管的过渡的过程。而此种过渡不是在明确的法律法规或指导意见的基础上产生的，而是为适应当前的金融发展实践和监管需要而逐步探索逐渐形成的，因此分层监管界限并未清晰划分，导致各监管主体在监管边界上存在较大争议，产生“谁也不想管谁”和“谁都想管谁”的问题。例如，在地方法人机构的监管方面，农信社的管理权在地方政府，然而监管权却在银监部门，监管重叠现象降低了监管效率。

二是县域监管辐射度不足。正规金融方面，证券业监管辐射面仍停留在省级层面，银保监局在基层无抓手，仅停留在市级层面，已不能满足当前县域银行业、证券业、保险业快速发展的需要，监管力度不足，成为行业良性发展的桎梏，银行业不良贷款居高不下，保险业收入与赔付差距大，证券机构一家独大，服务地方经济程度低，且银、保、证业务互相渗透，混业经营趋势已然，近年证券业、保险业乱象频发，已经成为金融风险的巨大隐患，县域监管辐射广度、深度低问题亟待解决。从地方金融机构监管方面看，涉及县域的小额贷款公司、融資性担保公司和典当行等地方类金融机构的主监管部门为地方金融办，县域层面职权均为初审和检查，真正能够行使监管职权的机构分别在自治区和国家层面，县域层面事实上存在监管权缺失。

三是地方政府金融监管权责不统一。一方面，目前，国有大中型金融机构的准入与经营活动的监管权在条线监管机构，而风险防范和处置，维护地区稳定责任在地方政府，地方政府无管理权和风险预知手段，却要承担风险处置责任。另一方面，在非法集资、互联网金融、地方交易场所等特定金融风险的防范和处置上，地方政府多成立专项领导小组加以管理，无专业监管机构，承担领导小组牵头责任的地方经济金融协调部门，在法律、信息网络和现货交易等方面专业性不足，且涉及到风险担当的问题上，相应主管部门配合积极性低，出现了互相推诿的现象。

四是地方政府部门金融监管依据不足。当前，地方政府处于监管“无依据、无权利”的困境，在进行金融活动的监管过程中，显得捉襟见肘、无能为力。如：金融办作为地方金融监管的重要组成部门，一方面，在《防范和处置非法集资条例》出台后，处非执法工作虽已有正式的法律法规为其正名，但《条例》要求地方各级建立健全处非执法机制，然而在处非牵头部门要确立到执法人员的配备等方面，各地执行程度不一，多数地区缺乏专业综合执法队伍和执法经费，监管力量严重不足，无法确保上位法落实到位，在工作实际中存在执法困境。另一方面，金融办的其他金融监管职能多数仍来自地方政府的“三定方案”，在行使监管职能时，时常遭遇执法依据的合理性拷问，如在互联网金融风险整治和各类交易场所清理整顿工作过程中，地方金融办仅能相应开展专项检查，检查结果也只是通过撰写专项报告作为地方政府决策的参考，对于检查中发现的问题，由于没有行政执法权限，只能寻求主管部门配合解决。

五是地方金融组织监管力量薄弱。在地方金融组织监管方面，地方金融办存在人员配备不足，无法依岗设人的问题，且此类问题越到基层越为凸显，基层工作人员多为身兼数职，形成监管工作无抓手的尴尬局面。且监管人员专业程度有限，大多未接受金融专业教育，缺乏系统专业的知识储备和经验，进行现场检查、合规管理等工作无法达到专业金融监管要求，监管能力不足，专业性不强。

明确央地分层金融监管边界

建议按照“属地管理、权责统一”原则，合理划分中央与地方监管权力，总体思路是：中央管大中，地方管小微；中央管全国，地方管区域；中央管公众类，地方管非公众类；中央管存在系统性风险的领域，地方管存在区域风险领域。比如，近年来，互联网金融、网络借贷平台、各类交易场所等，具有明显区域外溢的金融创新发展迅猛，对此则需要以中央监管机构为主导，统筹协调进行监管，防范系统性风险产生。对地方管理的部分，应清晰界定地方政府对地方性金融机构和金融市场的监管范围和职责，引导其加强对辖区内“一行两会”驻地派出机构监管范围之外的新型金融机构和金融业态的监管。同时，适当下放对小额贷款公司、融资性担保机构、典当行的审批和管理权限，提高地方金融监管部门监管工作自主性。

健全地方金融监管主体

一是加强正规金融监管机构改革和基层渗透。目前，证券监管机构仅设于省区一级，银保监机构也仅停留在市县一级，基于目前已不能满足证券业、保险业快速发展的需要，且银、保、证业务互相渗透，混业经营趋势已然，近年证券业、保险业乱象频发，已经成为金融风险的巨大隐患。从权责对等、事权统一的角度，建议国家层面加快“三会合一”的改革步伐，并加強改革向县域渗透的广度和深度，补足县域银行业、保险业、证券业相关功能业务的监管短板。二是实现地方金融监管机构的有效整合，继而成立自上而下持续性的地方金融监管专业机构，因为地方金融办一方面并不具备人事权，政法权与资金调配权等，因而很难实现科学有效的监管，另一方面承担地方金融协调服务职能，易令监管服从发展，基于此，可以将地方金融监管从地方宏观金融管理与行业管理职能中逐渐剥离出来，继而成立地方性的金融监管局，统一监管辖区之内的地方金融，而地方金融办则需将规划服务与协调工作重视起来，坚持履行除了金融监管职责之外的各种职能，尽可能避免出现“一套人马，两块牌子”的问题。

加强地方金融监管创新

一是积极推动监管主体创新，形成更为多元化的监管主体格局，同时，随着金融业的不断改革与发展，充分发挥内部监督、社会监督与互相监督的作用，合理补充金融监管不足，形成多位一体的监管格局。二是创新监管手段在，打造科技监管平台的基础上，打通县域条线，强化监管科技在锡盟的应用实践，积极利用大数据、人工智能、云计算等技术丰富的金融监管手段，甄别跨领域金融风险，提升防范和化解金融风险能力，前置功能监管及风险防控，提高监管效率，降低金融机构的合规成本。 三是探索金融监管方式创新， 以市场和机构的基础功能进行监管，以不同的金融活动功能来设置相应的监管机构，以此形成的功能监管方式将不受金融产品的来源限制，在这种架构设置下，金融机构进行的业务活动以及其功能才是监管机构所关注的重点，体现了金融体系的市场功能。这样，所有的产品都能处于监管雷达的监测之下，监管体系能够跨区域、跨产品、跨机构进行全方位的审视和监察。

加快地方金融监管法制建设

一是加强执法授权。权责一致是管理的基本要义，“法无授权不可为”，从法律和制度上进行执法授权是开展地方金融监管的基础。值得注意的是，在进行法律授权时，一方面令地方政府在履行职责过程中有法可依、名正言顺，尽可能的增强监管协调的主动有效性，并且形成运转高效以及无缝衔接的全面覆盖监管协调机制；另一方面尽可能的避免出现地方政府滥用权力的现象，不可打着监管协调的名号，进行一些干扰监管政策的行为，继而为金融风险积累埋下严重的潜在隐患。二是省级层面需要尽快出台《地方金融监督管理条例》等地方性的法规，以此促使各级地方金融监督管理机构的职责与法律责任等得到充分明确，继而为地方金融监管机构给予充分的法律支持。三是在省级地方性法规的前提下，县域出台针对小额贷款公司、融资性担保公司、典当行以及民间借贷等方面的实施细则，规范其业务发展，使地方金融监管有法可依。

完善我国地方金融监管机制

一是积极建立中央与地方金融监管的合作机制，中央对地方进行科学的业务指导，提高地方金融监管规范化水平及监管效率。二是加强金融监管部门的协调与合作，地方金融监管部门要加强与“一行两会”和政府职能部门的信息共享和联合执法，创建完善健全的风险监督预警及早期干预机制，信息共享角度需重视提升县域金融监管协调的整体效果，出台部门间的信息共享制度，并且在金融监管协调机制的前提下创建金融监管信息收集与共享平台，促使常态化信息共享的内容、频度方式与金融突发事件，临时信息交流共享方式等得到充分明确创建协调机制保障对策，尽可能的减少出现监管目标差异或利益的考量所导致的信息壁垒问题的概率，降低监管协调效果。在联合执法方面，要建立监管机构和主管部门之间的协调联系机构，开通金融监管与处置“联席”绿色通道，确保风险早发现、早处置、快处置。三是强化地方金融监管人才队伍建设，加大地方金融监管机构指数和编制配置力度，完善人才引进机制，加大对金融、财务、法律等专业性人才的引进力度；建立和完善系统性人培养机制，根据地方实际，大力度培育蒙汉兼通的高素质人才；实施员工考核指标和考核激励机制，调动基层监管人员工作积极性。

优化地方金融服务环境

优化地区金融生态环境，提升正规金融和地方金融服务水平，是提高金融质效，防止各类金融乱象发生，和提升监管有效性的重要途径和有力支撑。一是提高现有金融机构覆盖率。推动辖内正规金融向县域、乡村延伸机构网点，优化网点布局，完善基础金融服务。加快农信社改革步伐，引导全盟农信社优化股权结构，完善法人治理，支持符合条件的农合行和农信社改制组建农村商业银行，提升农村牧区服务水平。加快国有融资担保体系建设，有效缓解小微企业融资难题。创新符合农牧民和小微企业的金融产品。二是根据金融消费受众，创新开展产业链融资、活畜抵质押贷款业务，扩大有效抵押担保范围，细化相关配套政策措施，充分满足农牧民贷款担保的相关需求。将拓展涉农小微企业流动资金贷款续贷的相关业务工作重视起来，持续性简化信贷审批的相关流程，将审批的权限下放，合理控制审批时间。三是增强培训宣传的力度，各级政府与部门组织需积极进行形式多样与丰富的宣传教育活动，送金融和法律服务下乡、下基层，向农民广泛宣讲金融政策、金融知识和有关法律法规，对农民进行风险意识教育，提高其金融和法律素质，引导其理性、谨慎对待借贷，合理选择投融资渠道，规范借贷行为，维护自身合法权益。

综上所述，随着现阶段金融改革的日渐深入，地方金融监管在创新探索中仍存在着诸多亟待解决的问题，需进一步加以关注，并通过法治、机制建设、创新金融方式和手段，优化金融服务环境等多方面的综合施策，方能最大限度的解决问题，推动金融监管见实效并实现可持续发展。

（锡林郭勒盟行政公署金融工作办公室金融发展服务中心）

参考文献：

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[3]李其成. 中央和地方金融监管权配置问题研究[D].江西财经大学，2019.

[4]李旭东. 我国金融监管体制改革研究[D].中共中央党校，2019.