高标准农田建设效益与农户响应——以河南省N县为例

吕 田 宋保胜 吕春蕾 宋嘉宁

（1.河南农业大学经济与管理学院，河南 郑州 450046；2.河南农业大学风景园林与艺术学院 河南 郑州 450046）

高标准农田建设项目是保障国家粮食安全的重大举措，深入推进高标准农田建设对乡村振兴战略的实施有着重要意义：改善条件、集聚要素，推动产业振兴；节约资源、重塑环境，推动生态振兴；增产增收、长期受益，推动人才振兴；盘活资产、筹集资金，促进产业绿色循环发展。河南是我国粮食主产区，农业增产是农民增收最重要的途径，高标准农田从建设初期明晰产权到后期管护均需农户参与，农民既是受益人，又是责任人。通过对N县700个农户调研发现，有463个农户对高标准农田的认识不清楚，占比66%；有526个农户对高标准农田建设响应程度不高，占比75%。以文献梳理和N县的农户调查数据为基础，对高标准农田建设项目实施以来，项目区对生态环境、粮食生产、农民收入的影响和农户对高标准农田建设的响应程度等进行分析，以期为其他类似地区的高标准农田建设提供参考。

1.高标准农田建设效益与农户响应文献综述

围绕高标准农田的建设效益与农户响应程度，学者们从不同角度进行了剖析和研究。马雪莹等(2018)将高标准农田建设前后相比，农田耕地连片度增加，梯田化率明显提升，灌溉保证率和沟渠密度显著增加，农民人均新增年收入分布均匀[1]。张正峰等(2019)采用投入产出模型分析出，高标准农田建设可带动农村产业发展，增加农民收入与消费，对县域农村经济有显著拉动作用[2]。梁志会等(2021)指出高标准农田建设具有显著的化肥减量效应，通过增加地块规模及提高农业纵横向分工水平，可以促进化肥减量施用[3]。苏蒙等(2021)建立了高标准农田建设效益评价模型，结果显示项目实施后，肇东市社会、经济水平和生态环境均有改善，项目的实施极大促进了项目区的发展[4]。陈美球等(2017)提出在建设过程中农户配合不够充分，导致被迫改变沟渠、田间道路等相关设计，难以满足机械化要求[5]。程广燕等(2017)借鉴日本农地改良项目，提出将高标准农田建设统一到农业部门管理，明确农户在高标准农田建设中应尽的责任和义务[6]。方琳娜等(2020)提出农田建设管理涉及自然资源禀赋、产业结构、传统农耕文明、农户心理及村庄治理等多个方面[7]。郭洁(2021)认为应将农户引入质量保护法律关系，建立特定化的具体补偿，同时，将保护义务内化为土地的成分以约束土地各时期的实际支配主体[8]。本文通过文献梳理和实地调研，以N县2.5万亩高标准农田建设项目为例，对农田建设效益及农户认知与响应程度进行分析，并据此给出了对策建议，以期提高农户参与度，从而进一步提升高标准农田建设效益。

2.N县高标准农田建设情况及效益分析

表1 项目区土地资源利用状况

2.1 项目区概况

河南省N县位于省内东北部，地势平坦，土层深厚，四季分明，无霜期205天，光辐射值较高，能满足农作物一年两熟的需要。区内风沙土松散﹑易风蚀，土壤养分含量低，渗透性强，漏水漏肥；潮土土壤养分含量较高，土壤耕性和供肥性能较好。该县共两镇一乡，132个行政村，常住人口26.5万人，其中，农村人口12.2万人。全区面积232平方公里，耕地面积21.99万亩，人均耕地1.37亩，该县H乡高标准农田建设项目区涉及坟台头、东王什、贾田楼村、蒋孔村等11个行政村，建设规模为2.5万亩。根据现场调查，项目区内耕地远离工厂，无污染源，土壤质地良好，适宜农作物生产，项目区土壤有机质含量偏低，仍具有较大的增产空间。

近年来，通过实施大量的土地开发项目，广大农民对土地开发带来的节水、节地、省耗、省工、生态等效益有了部分认识。自2019年实施了第一批高标准农田开发建设项目以来，不断提升现代农业产业化发展水平，生产能力逐步增强，巩固了农业产业发展基础。

2.2 年新增主要农产品生产能力

根据对项目区农业生产情况的调查，当地耕地主要种植冬小麦和夏玉米两种作物，种植比例为0.9:0.9，复种指数约为1.8左右。项目实施后，增加了有效耕地面积，提高了耕地质量，项目区农田灌溉保证率可达80%，可实施小麦与玉米轮作制度，复种指数为1.9，道路设施的改善将有利于现代农业机械的使用，有效提高劳动效率，减少投工成本。经济效益主要体现在节地、增产、省工等方面。土壤改良主要通过施用有机肥、示范区配合加施松土促根土壤调理剂等措施，改善土壤结构，补充有机质和缺少的养分，调节酸碱度，使耕地基础地力贡献率和生产能力提高，面积覆盖率达到91%以上。

表2 项目区节水灌溉建设情况分析

项目区实施高标准农田项目后，新增粮食生产能力282.5万公斤，种植9079 株，增加种植业产值593.5万元，开发后效益增加了509.3万元。

2.3 农业生产条件及生态环境改善

高标准农田建设项目的实施，改善了土壤团粒结构，提高了土地肥力；提升了项目区各类农作物用水保证率，农作物生长条件明显改善，综合生产率有效提高；灌溉条件和机井设备的改善使农户用水量更便于控制，促使农作物增产增收、提高品质。通过实施新、旧老井配套、埋设地埋管道113750米，大力推广节水灌溉措施，新增和改善灌溉面积2.5万亩，年节约用水143.39万立方；较传统的大水漫灌灌溉方式，利用系数达到0.88，灌溉水利用率提高72%；道路硬化13.167公里，提高农业综合机械化92%，满足田间生产道路通达率100%，使项目区交通有序、农户出行便利。项目规划沿田间道布局灌溉、排水设施和防护林网建设，有利于水土保持，调节农田小气候，净化空气，美化环境，对改善环境起到推动作用。按照河南省生态建设规划提出的总体目标，结合高标准农田建设要求，项目建成后农田防护面积比例达到90%，新建林网0.53万亩，完善林网0.85万亩，建成防护林26334米，降低了水土流失程度；种植梓树5753棵，金银花332株，项目区路绿化率达到95%以上，既涵养水土，农区环境也得到美化。

表3 开发前后种植方案及产量对比

表4 项目区开发前后生产效益对比

2.4 农民收入增加

建设高标准农田使粮食综合生产能力有效提升，确保在需要时产得出、供得上，加快实现“藏粮于地”；切实保护了农民种粮积极性，促进规模经营发展，推动了农业转型升级，农业产业高质量发展；推动了小农户与现代农业的有机衔接，小农生产逐步与现代农业产业融合发展，有效提升农业竞争力。近年来，项目区在市委、县政府的有力领导下，围绕富民强县目标，社会经济发展较上年明显加速，综合实力有一定程度的增强，各项社会事业均衡发展，经济结构不断优化。2020年，项目区国民经济总产值197.56亿元，其中，第一产业增加值29.02亿元；居民人均可支配收入31975元，增长8.7%；农村居民人均可支配收入12080.60元，增长9.8%。项目区年直接受益农户数量3583户、年直接受益农业人口数15538人、直接受益农民年均纯收入增加总额593.5万元。

3.N县农户对高标准农田建设认知及响应情况

3.1 农户对高标准农田建设的认知

N县项目区的高标准农田建设主要包括土壤改良、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保护、农田输配电、其他工程。通过对N县700个农户调研发现，有463个农户对高标准农田的认识不清楚，占比66%。高标准农田建设相关政策与优势只有少部分农户有所认知，大多数农户对高标准农田的认知停留于表面，甚至没有想要具体了解的意愿。项目区98%以上的村组以家庭承包方式经营土地，地块零散，村与村、组与组之间道路不畅，弯曲断线，各自为战，这种经营方式直接制约着现代农业发展。在品种选择上，农户以个人喜好和往年经验选择种植品种，每户自由种植2～3个品种。尽管国家实行了良种补贴和优质优价收购等政策，但由于农户之间穿插种植，混种混收现象十分突出。此外，由于粮食部门专业人员缺乏，混收混储现象严重，农民得不到优质优价的实惠，严重影响优质原粮的品质和市场竞争力，不利于优质粮食生产的健康发展和农民收入的提高。

3.2 农户对高标准农田建设的响应

高标准农田建设可以提高主要农产品生产能力，提高农业生产条件，改善生态环境，增加农户收入。通过对N县700个农户调研发现，有526个农户对高标准农田建设响应程度不高，占比75%。农户对高标准农田响应程度较低的表现，一是农民节水意识淡薄，粗放式管理现象仍存在；水价较低，偏离价值，造成效益差和管理水平低；产出与投入不成比例，形成了剪刀差，水利工程管理单位缺乏自我发展，单位效益差，农户浇地难。二是农民对农田防护林建设的认识不充分，片面地认为树木占用耕地面积、影响庄稼收成，导致项目区林网毁坏严重，农田缺乏保护屏障。根据林业部门普查数据，现有农田林网面积0.85万亩，树林覆盖率仅10%，断带严重，刮风下雨时有倒伏现象，直接影响着农作物的产量和品质。三是项目区常年来并未实施过相关农田建设项目，基础设施条件较差，只能勉强满足日常耕作所需，智慧农业推广困难，导致农民科学种田意识较差，农户在接受新观念、获取新信息、学习新技能、市场竞争力等方面都相对落后。四是近年来实施大量的土地开发项目，广大农民对土地开发带来的节水、节地、省耗、省工、生态等效益有了初步认识。但是，农业开发项目区是以粮食生产为主的农业乡镇，二、三产业发展相对滞后，财政收入较少，主要依靠上级转移支付，无力投入农业生产，农民筹资投劳额度较大，而且项目开发大多是较贫困地区，农民收入低，资金积累少，单靠农民自筹资金根本不能解决制约经济发展的障碍因素。五是由于农业生产设施产权制度未得到重视，在农户日常中并未推广落实，工程所有权、经营权和使用权不明晰，经营模式多以家庭分散经营为主，生产设施经过多年运行后老化、毁损严重，农户们因无资金维修或重建，久而久之就只能废弃，严重阻碍了租赁、承包、股份合作等新型农业的发展。

4.提高农户参与高标准农田建设的对策建议

4.1 开展专项宣讲培训，增强农户思想认识

调研数据显示，农户对高标准农田建设政策的了解程度较低。首先，充分利用现代网络及媒体设备，着重宣讲建设高标准农田对于粮食的安全生产、生态环境的改善和农民收入的推动作用，及时反馈农田建设政策的实施效果，激发农户响应维护的积极性。第二，积极开展高标准农田管护的培训工作，培育农户的管护意识，手把手教会农户如何维护管理已建成的项目，提高农户的知识技能可以有效加快农户采纳高标准农田种植技术的进程。第三，加强基层农技人员对高标准农田的认识，定期为农户提供专业帮助，随时为农户答疑解难，切实得到农户的积极响应。

4.2 完善工程管护机制，提高农户参与度

首先，政府相关部门完善对工程项目进行科学的工程管护机制，可以确保高标准农田项目正常运行和长期利用，从而保证项目综合效益目标达成。第二，动员广大群众支持和参与后期管护工作，使他们认识到项目工程资产的后期管护不仅仅是干部和后期管护人员的责任，也是项目区广大农户自己的事。第三，坚持因地制宜的发展理念，积极探索工程管护新机制，落实县政府主导、农业农村部门辅助管理、项目区乡村协同监督、受益主体管护的责任，充分尊重农民的意愿、热心解答农民的问题。

4.3 高标准农田建设项目的选择，要凸显农户的主体地位

首先，要完善水价形成机制，加强水费计算和收费管理，以有效地减少农户的用水费用，督促农户节约用水。第二，要在高标准农田项目的建设、运营和管理中发挥主要作用，在项目区的总体布局、施工计划等方面起到重要的推动作用；在选择管护方式、管护经费等问题上，应事先与受益农户协商，并征求受益农民用水组织及受益农民意愿。第三，落实小型农田水利工程占有、使用、受益权利及管护责任。在有条件的地区，农民用水合作组织与农户共同参与、共同协商，共同承担水费的收费和管理。第四，要积极指导农民用水合作组织的多样化发展，适时进行经验总结，充分发挥农户自主管理的积极性，并对其进行科学的创新指导。

4.4 明晰产权，提升农户高标准农田建设的责任感

首先，在项目建设完成后，按照“谁受益、谁负担”的原则和“谁受益、谁管护，谁损毁、谁维修”的方式，建立责任制，落实工程管护措施。第二，成立以地方领导为组长，以政府办、自然资源局、农业、林业、水利、整治区域所在乡镇人民政府的主要领导为成员的高标准农田建设工作小组，对项目实施统一管理。第三，工程竣工验收合格后，全权移交给农民用水户协会，由该协会负责本村节水灌溉工程的维修养护及日常管理，用水户协会和农户等实施主体对工程自主管理与维护,确保工程产权明晰,永续利用。

5.结语

提高农田建设标准，有助于贯彻落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，也是实现农业现代化、完善农业产业体系的有效路径和实现经济效益、社会效益和生态效益的保证。但从调研结果来看，农户对高标准农田建设的政策和效益认知不足，响应程度不佳，而农户又是农田建设管护的主体。因此，建议项目区政府完善工程管护机制，加强基本农田建设，充分发挥农民用水合作组织的作用，调动农民自主管理的积极性，同时，明晰产权和管理主体，确保农田永续利用，开展专项宣讲培训，自下而上地提高农户的认知及响应程度。