日本静冈县泥石流灾害应对得与失

文/吴大明

2021 年7 月3 日（本文时间均为东京时间），受连日大雨影响，日本静冈县热海市发生大规模泥石流。截至7 月7 日，灾害造成7 人死亡，20 余人行踪不明。据初步统计，抢险救援单日投入搜救人员上千人，包括来自陆上自卫队、航空自卫队、国土交通省、海上保安厅、警视厅、总务省消防厅等国家层面力量，以及东京都、神奈川县等邻近县级行政单位力量。此外，气象厅及相关政府科研单位也为灾情跟踪研判等工作提供了支持。

整体上来看，日本政府对于此次灾害应对较为重视，中央层面由防卫省牵头组织召开了两次灾害对策本部工作会议，调动部署了军队、警察及消防方面的专业搜救队伍，从海、陆、空三维层面开展了连续多日的搜救工作，特别是几乎投入了陆上自卫队第1 师团中适于救援工作开展的主要资源，包括第1 师团下辖的第1 飞行队、第1 设施大队、第1 坦克大队、第34 步兵连队，并将第1 师团指挥分部设于救援现场，可见日本政府对此次灾害救援工作的高度重视。

经初步分析，笔者将这次自然灾害教训的经验启示简略概括3 点：一是对于应急疏散转移工作的开展，及时准确掌握避险人员名单，以防因人员行踪不明而导致响应搜救工作的扩大化；二是应加强基层灾害应对研判能力建设，针对发生的重特大灾害及影响，救援一线能够科学、准确、及时做出态势评估，尽可能准确提出抢险救援需求；三是应加强综合指挥协调能力建设，探索构建各方应急力量综合指挥协调网络，在保证重特大灾害总体指挥协调前提下，实现各方力量需求合作的“一站达”。

灾害发生经过及应急响应

灾前情况及预警

1.基本情况

气象数据显示，自6 月30 日以来，日本静冈县普降大雨，多地72 h 降雨量超400 mm（见表1）。

表1 静冈县72 h 降雨量超400 mm 市区

2.灾害预警

7 月1 日4 时47 分，静冈县政府启动灾害信息收集研判机制，并随后发布了针对全域内的大雨警报，其中在部分地区组织公众开展紧急疏散避险（4 级警报）。7 月2 日14 时，热海市政府发布了泥沙灾害预警（3级警报），要求当地老弱群体立即开展疏散撤离工作，并同时开设了3处避难场所。

灾害发生及响应

1.7 月3 日各方响应工作开展情况

7 月3 日11 时45 分，静 冈 县热海市伊豆山地区发生泥石流，沙土流失面积约12 万m。灾害发生后，日本政府及地方政府快速开展救援响应行动。当日发现2 人遇难，约20 余人行踪不明及130 余栋房屋受损，共救出10 名被困者。从地方到中央层面，各方开展行动具体如下：

（1）热海市层面

灾害发生后，静冈县热海市政府迅速成立灾害对策本部，组织当地消防力量（265 人）开展救援行动，向邻近区县发出消防力量支援请求，并向自卫队、国土交通省中部区振兴局、相关基础设施部门及交通部门等请求救援人力及设备支援。同时，加开紧急避难场所，截至17 时，共开设10 处避难场所，接收避难人员约180 余人。

（2）静冈县层面

灾害发生15 min 后，即7 月3日12 时，静冈县成立县灾害对策本部，统筹辖区力量开展灾害救援工作，同时向自卫队发出灾害救援请求；12 时45 分，灾害对策本部召开第一次全体会议，研判灾情并部署救援工作；13 时40 分，静冈县副知事赶赴受灾现场；15 时30 分，静冈县政府落实《灾害救助法》相关条款规定。

（3）邻近县层面

灾害发生后，静冈县邻近县级行政单位政府各部门也逐步派出了救援力量：警方方面，19 时，日本警视厅及周边新泻县、三重县约200名警察完成增援准备工作；消防方面，14 时15 分，东京都、神奈川县80 队约310 人的消防队伍正式向热海市进发。

（4）中央层面

19 时，日本中央紧急灾害对策本部召开第一次会议，会上，各方代表分享了各领域的灾害应对情报及工作开展情况，通过了下一步工作安排的7 项共识：一是及时收集信息，尽一切可能了解灾损情况；二是继续开展搜救工作，加快核实行踪不明人员；三是防止次生灾害损失发生；四是改善避难中心生活环境，确保避难人员生活必需品供给充足；五是争取早日恢复灾区供电、通信、供水等生命线设施活动，全力争取早日恢复灾区公众生活；六是中央各部门及机构将共同支持灾区救援工作开展；七是及时准确发布信息，便于灾区政府和公众决策及行动开展。此外，在灾害发生后，日本中央政府相关部门也迅速启动了各自部门的灾害对策。

2.7 月4 日各方响应工作开展情况

7 月4 日，来自自卫队、消防、警察的力量自6 时开始搜救工作，直至18 时停止当日搜救。当日共救出12 名被困者，发现遇难人员1 人。

3.7 月5 日各方响应工作开展情况

7 月5 日，各方力量继续开展搜救工作，当日共救出2 名被困者，发现遇难人员1 人。政府避难所共接纳562 人临时避难。

4.7 月6 日各方响应工作开展情况

7 月6 日，各方力量仍按照既定计划开展搜救工作，发现遇难者3 人，仍有24 人行踪不明。

灾害应对优劣势分析

从静冈县热海市泥石流发生发展经过来看，其主要原因为当地连日降雨引发的地质灾害，进而造成了大量人员伤亡及财产损失。

从影响来看，灾害发生后，由于政府无法及时掌握大量行踪不明人员情况，造成当地政府、邻近县区及中央层面共同开展了大范围搜救支援工作。其中，中央层面上，防卫省派出了航空、陆上自卫队参与搜救工作，各政府部门派出了专业搜救人员与设备；静冈县邻近的县级行政单位派出了警察、消防等专业力量参与搜救工作；静冈县向热海市派出了警察、消防、气象等专业力量参与搜救工作。整体来说，此次自然灾害应对暴露出多项优缺点。

优势方面

第一，前期预警有力。进入7月以来，日本各级气象部门及政府就发布了与洪水、地质灾害有关的预警，且重点地区预警等级不断提升。特别是静冈县热海市政府，早在7 月2 日就发布了老弱人群疏散撤离3 级警报。

第二，各方应急响应较为及时，力量资源有序赶赴现场。灾害发生后，静冈县热海市政府组织当地消防员开展搜救工作，并向县、邻近县及中央层面各政府部门请求援助，从时间上来看，各方首批力量抵达现场的时间均在3 h 左右，并在随后短期内完成增援准备及批次开赴。

第三，应急救援专业力量强大，一方面是从海、陆、空三域开展搜索救援工作，确保搜救无死角遗漏，另一方面是救援力量均来自各领域专业队伍，无论是陆、空自卫队的军队力量，还是警务部门的防暴警察，其人员均具备自然灾害搜救知识技能。

不足方面

第一，未提前开展强制性疏散撤离工作，虽然提前发布预警并不断提高预警等级，但相关法律未就强制性疏散撤离作出硬性规定，造成灾前避险行动仍以公众自愿为主。

第二，公众疏散撤离情况摸排不到位，为灾后响应工作开展造成了一定被动，使搜救工作持续开展。

前车之鉴 后事之师

初步分析来看，日本政府在此次灾害应对中的表现较为成功，无论是各方应急响应的速度、抢险救援的力量资源，还是横、纵向的力量协调，工作衔接均较为顺畅，几乎未出现现场混乱的局面。这些为我国自然灾害应对提供了经验启示。

第一，应制定实施与紧急避险和强制疏散撤离有关的法律规定。从日本静冈县泥石流灾害应对及以往工作经验来看，当险情可能发生时，各类人群对于风险认知和接受程度存在较大差异，对于政府发布的建议性疏散撤离通知，一部分人抱有侥幸心理，而一旦灾害发生，极有可能造成重大损失。因此，应制定与灾害预警等级对应的强制疏散撤离法律规定，从法律层面上赋予强制疏散撤离工作开展的权力，从而从根本上避免类似被动局面的出现。

第二，加强对重点区域灾害险情及救灾现场的研判工作。一方面，从日本气象厅发布的预警信息来看，日本各级政府早在灾害发生之前就发布了灾害预警信息，并且，根据政府预警指南建议，事发区域公众完全可以提前完成疏散撤离。基于教训，应在综合气象数据基础上，加强对地质灾害风险较大地区的风险研判，为群众提前疏散避险提供科学可靠的信息支撑。另一方面，要加强灾害现场态势研判工作，从灾后静冈县热海市政府提出援助请求来看，当地政府对现场态势研判非常准确，这是政府灾情准确分析的体现，更是对各方力量分布及组成的充分了解，才使其能够及时向自卫队、警视厅、海上保安厅及国土交通省等专业力量提出援助请求。

第三，优化避险方案及疏散撤离策略。从静冈县热海市政府开放避难所后接收的避灾公众人数来看，其数量仅占伊豆山地区总人口的20%左右，这意味着当地大部分公众及热海市公众大多通过“走亲靠友”或自行寻找临时居住地的方式来实现紧急避难。分析得出，这种方式一方面缓解了临时避难场所承载压力，另一方面也降低了政府服务力量和资源支出。因此，对于具有较为充裕时间准备的疏散撤离工作开展，可从经济、安全、科学的角度出发，探索比集中避难更为合适的疏散方案和策略。

第四，加快应急指挥协调体系的优化完善与创新。从此次日本政府的灾害应对来看，其应急指挥协调体系的运转是“自下而上、横纵贯通”的，即事发地政府在组织开展救援工作的同时，向邻近县级行政政府部门、中央政府部门请求援助，而各方力量在抵达现场后，也是在现场指挥体系下统一开展救援工作。这种指挥协调优势在于能够及时发现应急需求，并能够结合现场情况及时调整部署工作，同时，这种基于“技术—力量”特征的指挥协调衔接，更能提高救援工作的科学性和有效性。

第五，加强军地力量协调衔接及各领域专业队伍建设。灾害发生后，静冈县热海市政府及静冈县政府均向防卫省自卫队提出了援助请求，而后者在接到请求的75 min 后派出了第一梯队力量，这种军地快速衔接机制为搜救赢得了宝贵时间。此外，从援助力量组成来看，各部门均建立和培养了一批专业的灾害救援力量，能够有效发挥其专业领域的技术和装备专长，为救援提供了有力保障支撑。因此，要加快完善军地应急力量衔接机制，确保力量及时部署到位，并鼓励各领域专业队伍建设工作开展，为灾害救援提供专业技术和装备支持。

第六，加强复杂环境下的灾害后果情景构建及模拟演练工作。此次静冈县泥石流发生地区邻近海域，其响应救援过程中动用了海上力量参与搜救工作。可以看出，对于临海、临江和临河区域的自然灾害应急准备工作开展，应从模拟多种可能后果着手，特别是要做好灾害响应救援的水、陆、空立体化力量调动部署及衔接的演练工作，为复杂环境下的多方力量协调配合做好提前准备。