梳理危化品法规 建言体制机制

文/马大庆 王如君 魏利军 多英全 毕明树

目前，国际上已知的化学品有10 万多种，我国已登记的有3 万多种。由原国家安全生产监管总局牵头组织相关10 个部委制定的《危险化学品目录（2015 版）》共收录危险化学品2 828 种，其中剧毒化学品148 种。当前中国化工市场占世界化工市场的40%，预计到2030 年将达到50%。中国是世界第一的化学品制造国，遥遥领先于其他国家，2018 年中国化工行业销售额几乎等同于欧盟、美国、日本的销售总和。全国共有危险化学品生产经营单位20 余万家,化工生产企业9.6 万家，分布在全国31 个省（区、市）和新疆生产建设兵团。截至2022 年1 月，经省级部门认定的化工园区（化工集中区）602 家，有300 余家省级及以上化工园区。

危险化学品作为国民经济最基本的生产资料，具有产业规模总量大、涉及行业领域多、分布区域范围广、安全管理链条长、涉及监管部门多，以及事故发展快、危害后果大、影响范围广等特点。2016 年6 月，国务院安委会下发了关于印发《涉及危险化学品安全风险的行业品种目录》（以下简称《目录》）的通知，《目录》对GB/T 4754—2011《国民经济行业分类》所有的20 个门类、95 个大类进行了全面梳理和辨识，其中的15个门类和68 个大类涉及危险化学品，分别占国民经济门类的3/4 和大类的2/3。《目录》显示，不仅采矿业、制造业等工业生产中存在危险化学品安全风险，而且农业种植使用农药、油墨印刷、餐饮燃气、学校实验室等第一产业、第三产业中的危险化学品风险也不容忽视。

自2002 年《危险化学品安全管理条例》实施以来，全国危险化学品安全保持了总体稳定的发展态势，但重特大事故依然时有发生，给人民群众生命财产造成巨大损失。近几年，清华大学、北京交通大学、南京航空航天大学等高校化学实验室发生的火灾爆炸事故，以及湖北十堰“6·13”重大燃气爆炸事故等燃气安全事故，暴露出危险化学品在安全监管体制和机制方面仍存在一些问题。

本文较系统地研究了涉及危险化学品安全管理的部门以及监管部门责任清单，分析了目前我国危险化学品安全监管法律法规和体制存在的问题，并据此提出相关对策建议，以期为危险化学品相关法律法规的进一步修订和完善提供指导借鉴。

危险化学品安全监管现状

危险化学品安全管理部门

根据《危险化学品安全管理条例》（国务院令第591 号）第六条，赋予应急管理部门、公安机关、市场监管部门、生态环境部门、交通运输部门、卫生健康部门、邮政管理部门等8 个部门履行危险化学品的生产、储存、使用、经营、运输的安全监督管理，第十一条要求国务院工业和信息化主管部门以及国务院其他有关部门依据各自职责，负责危险化学品生产、储存的行业规划和布局。

为进一步加强对危险化学品安全生产工作的组织领导，强化部门协作配合，提高安全监管工作效率，国务院同意建立危险化学品安全生产监管部际联席会议制度，联席会议由应急部、工业和信息化部、公安部、交通运输部等25 个部门和单位组成。为加强危险化学品安全监管统筹协调，国务院安全生产委员会下设了危险化学品安全专业委员会。

《危险化学品目录（2015 版）》由原国家安全监管总局会同工业和信息化部、公安部、原环境保护部、交通运输部、原农业部、原国家卫生和计划生育委员会、原国家质量监督检验检疫总局、国家铁路局、中国民用航空局等10 个部门制定。

在《中华人民共和国危险化学品安全法（征求意见稿）》中，赋予了应急管理部门、公安机关、市场监管部门、生态环境主管部门、交通运输主管部门、卫生健康部门、自然资源部门、工业和信息化部门、住房和城乡建设部门、海关主管部门等10 个部门的具体职责，以及根据“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的原则，赋予了其他部门依照各自职责对有关行业领域的危险化学品履行安全生产监督管理职责。相较于《危险化学品安全管理条例》，增加了自然资源部门、工业和信息化部门、住房和城乡建设部门、海关主管部门等4 个部门的具体职责。

危险化学品安全监管部门责任清单

以《安全生产法》《危险化学品安全管理条例》等法律法规和中共中央、国务院以及有关部门的相关文件为依据，参考《国务院安全生产委员会关于印发〈国务院安全生产委员会成员单位安全生产工作任务分工〉的通知》，笔者系统梳理了涉及危险化学品安全监管的相关部门的责任清单，如表1 所示，以助于明晰危险化学品安全生产综合监管与行业监管的关系。

表1 危险化学品安全监管责任清单

危险化学品安全监管法律法规和体制存在的问题

各行业对危险化学品安全管理标准不一

各个行业领域内的主管部门依据本部门主要法律法规，针对各自所管辖行业特点，从不同角度、不同环节对危险化学品安全提出了不同的要求，由此造成各个行业领域内对危险化学品安全管理要求模糊不清、标准不一的现状。

危险化学品安全监管部门不清

联席会议由25 个部门和单位组成，而《危险化学品安全管理条例》只给出了安全生产监督管理部门、公安机关等8 个负有危险化学品安全监督管理职责的部门，不能有效贯彻落实习近平总书记关于安全生产“管行业必须管安全”的重要指示精神。

监管重复、交叉和监管空白问题突出

在公路运输、管道运输、废弃处置等环节，存在监管重复、交叉或不清等问题；特定区域（港口、码头、航空港、铁路货场、保税区、海关监管区等区域）危险化学品安全监管存在部门职责交叉，界限不清等问题。

化工园区（化工集中区）的安全规划与管理，工业和信息化部门、生态环境部门、应急管理部门都出台过相关文件进行规范管理，但在上位法上仍缺少化工园区安全管理的法律依据。

一些新业态的出现，如醇基燃料、轻烃燃料和沼气等农村燃气的管理，电商经营危险化学品，快递危险化学品等，《危险化学品安全管理条例》等现有法规没有明确对其进行监管的具体部门和监管范围（界限）。

源头管控力度不足

在化工园区、危险化学品建设项目选址规划以及周边的土地利用规划中，未考虑化工园区、危险化学品建设项目和周边土地建设项目在安全风险方面的相互影响，未能从源头上将风险控制在可接受范围内，造成负有安全生产安全监管职责的部门在事中和事后的监管难度加大。

非企业类单位存在监管空白

目前，对于高校（学校）、实验室、医疗机构、科研院所、体育场馆等非企业类单位的危险化学品安全管理，没有明确具体的监管部门和监管要求，近年来高校、科研院所发生的危险化学品火灾爆炸事故暴露上述单位危险化学品安全监管存在着监管空白等问题。

行政许可审批较多

目前，对汽车加油加气站、危险化学品票据经营企业等不构成重大危险源的经营单位，也需要多个部门的行政许可审批，不但增加了企业的负担，也不符合中央“放管服”改革决策部署精神。

“十四五”时期 对策及建议

第一，完善安全监管体制，明细各部门职责分工。

落实“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”和“谁主管谁负责”的原则，对其行业领域的危险化学品履行相应安全监督管理职责，清晰界定部门监管范围和边界。

第二，强化政府源头监管，形成监管合力。

一是对以化工产业为主导的化工园区（化工集中区）的设立和管理，应建立设立和退出机制。二是应突出源头管控，优化园区和化工产业布局，对危险化学品建设项目所在的化工园区和周边土地进行规划控制。三是完善化工园区和危险化学品建设项目的审批机制，如对某（类）高危项目或处于可能影响敏感目标的建设项目，应将安全审查作为前置条件。四是应落实国务院“放管服”改革精神，落实安全风险分级管控制度，提高监管服务效能，减轻政府和企业的行政成本。如对无储存设施的危险化学品经营企业、汽车加油加气加氢站等低风险危险化学品经营企业，由行政许可改为备案制度，同时加强备案后的监督检查，做到简政放权和放管结合的统一。

第三，加强科技和信息化手段，提升本质安全水平。

推动运用“工业互联网+安全生产”的方式，提高危险化学品安全生产工作水平，要求和鼓励企业提升自动化控制水平，提高本质安全水平。负有危险化学品安全监督管理职责的部门应当建立和加强危险化学品安全生产风险监测预警系统，实行风险分级管控，加强监督管理。加强部门间信息互联互通，实现信息共享，取代层层备案。

第四，加大安全奖励，提高违法成本。

一方面，对安全管理状况好的企业予以奖励，在行政许可、项目审批上给予政策上支持，在安全责任险保险费率、安全生产费用提取和使用、企业贷款和融资等方面给予一定的优惠和支持。另一方面，加大对违法行为的惩处力度，实施部门联合惩戒等措施，并做好与《中华人民共和国刑法修正案（十一）》的衔接。同时，应明确对严重违法行为实行“双罚”，既对单位处以罚款，又对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款直至行政拘留。

第五，借鉴国际先进经验，同时体现中国特色。

借鉴发达国家在化学品管理方面的经验和教训，深入研究《全球化学品统一分类和标签制度》(GHS)、《联合国关于危险货物运输的建议书》（TDG）有关规定，参考《作业场所安全使用化学品公约》（170 公约）、《防止重大工业事故公约》（174 公约）的有关要求，并将我国“大政府”“强监管”特色在危险化学品法律法规中予以体现。