收费公路PPP项目社会资本招标评标因素的分析

摘要 收费公路PPP项目社会资本招标的评标因素具有多样性，编制招标文件及评标办法时设定的评标因素包括社会资本方资本金（税后）收益率、收费年限、交通量或收费单价、第三方收费收入、可行性缺口补贴额度、建安费下浮率等商务、技术和报价指标，文章着重对收费公路PPP项目适用招投标法时如何设定评标因素进行分析，通过研究可对后续同类项目评标办法的设定起到指导作用。

关键词 公路工程;PPP项目;招标;评标办法

中图分类号 U415.13 文献标识码 A 文章编号 2096-8949（2022）11-0175-03

引言

PPP项目实施过程中实施机构应根据项目招标范围和实际需求及各自特点选择适当的招标方式和评标办法，考虑到收费公路PPP项目为涉及公共利益及公共安全的基础设施，招标过程中的各边界清晰，适用公开招投标的情形;同时公开招投标所适用的综合评估，不仅可考虑投标人对项目提出的商务报价，也可侧重考虑技术能力、履约能力等综合实力，利于政府方“好中选优”，选择最合适的中标社会资本。

1 招标方式的介绍

根据《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招投标法》《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》《收费公路政府和社会资本合作操作指南》及相关政策制度规定，PPP项目社会资本招标采购方式包含公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购等方式。结合收费公路PPP项目的招标范围属性，包括对社会资本的投融资需求，同时为了吸引社会资本参与项目，作为配套机制，也会将项目的施工图勘察设计任务和施工总承包任务一并发包给具备资格的中标社会资本，所以为了引入充分的市场竞争机制，同类收费公路PPP项目采用公开招标方式，对社会资本的资格审查方式须采用资格预审方式，申请人在资格预审阶段需向资格预审委员会提交自身的资质资格证明材料、投资能力证明、融资能力证明、履约信誉等方面的证明材料，由于PPP项目社会资本招标与常规的施工、设计或政府采购中的货物和服务存在较大区别，故在资格设定时应紧密结合PPP项目的特点和实际需求，在不得排斥、限制潜在申请人的情况下设定合理的资格条件，既要做到不违反招投标政策规定，也要考虑PPP项目需求通过择优的方式确定中标人。

合理且符合项目实际需求的招标方式，可有利于PPP项目的高质量推进，如项目招标范围只涵盖社会资本，要求项目公司成立后再通过招标方式另行选定施工、设计等承包单位，PPP社会资本招标阶段还可以采用竞争性谈判或竞争性磋商等方式，具体方式的选定均会在PPP项目实施方案中的招标采购章节中进行设定，在获得本级政府对方案审批后可按相关规定按程序开展招标工作。

2 评标办法的介绍

根据《收费公路政府和社会资本合作操作指南》（交办财审〔2017〕173号）[1]文件，“收费公路PPP项目社会资本方招标的评标办法可以采用综合评估法或者法律、行政法规允许的其他评标办法。采用综合评估法的，应当在招标文件中载明对竞价因素、管理经验、专业能力、投资能力、融资实力以及信用状况等评价内容的评分权重和评分方法，根据综合得分由高到低推荐中标候选人”。

现行政策体制下，社会资本招标采购时对社会资本资格审查须采用资格预审方式，评审办法采用合格制;招标文件中的评标办法采用综合评分法，评分因素包括：竞价因素、投融资能力、资金筹措方案、投融资、建设、运营管理经验、项目公司组建方案、项目建设方案、项目运营、移交方案等，以上评审因素分值总计为100分，招标文件及评标办法可参照中国招投标协会印发的《政府和社会资本合作（PPP）项目选择社会资本方招标资格预审文件示范文本（公路项目）》《政府和社会资本合作（PPP）项目选择社会资本方招标文件示范文本（公路项目）》[2]等文本编制。

3 竞价指标的介绍

参考目前国内落地的公路行业PPP模式社会资本招标情况，评标办法中常见的竞价因素主要包括社会资本方资本金（税后）收益率、收费年限、交通量或收费单价、第三方收费收入、可行性缺口补贴额度、建安费下浮率等指标进行竞争，评分原则采用“低价高分”原则来引导社会资本方在合理区间内降低报价，下面对常用的各竞价指标进行分析。

3.1 社会资本方资本金（税后）收益率

根据《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35号）[3]规定，项目资本金必须为社会资本方的自有资金，不得存在“名股实债”等债务性资金等出资不实的情况，项目资本金的注入应按照项目建设资金年度投资比例分期到位。社会资本参与对外项目投资，对自有资金出资的项目资本金收益率指标最为关注，该指标也往往是社会资本方考核项目投资效益和投资决策的关键指标。

将资本金收益率作为竞价指标时，相关数据结论较为直观，社会资本不需再考虑项目的成本、收入等基础数据，但在项目实际操作过程中，该指标易引申出政府对社会资本方收益兜底的问题，也易形成政府隐性债务的风险，由于收益率指标是项目全生命周期内通过测算现金流数据后才能得出，实际操作过程中，逐年对此指标的计算时，由于无项目全生命周期内的实际年份各项运营成本、收费收入等基础数据，导致无法精确计算，操作过程中难度较大。

3.2 收费年限

将收费年限作为竞争指标，只有在收益情况良好的经营性公路社会资本招标时才适用，此类项目为使用者付费类，因为社会资本或项目公司通过收取公路的通行费就可以覆盖项目全部成本和自身的投資收益，对政府而言，此类项目社会资本收回投资后，能够越早结束运营并将项目移交回政府是对社会公众和政府有利的。

由于项目的社会使用需求较高，交通量情况较理想，社会资本如果对交通量或收费标准或收益率等进行竞争，在项目运营期内均可收回成本并收获较理想收益，此时，如果政府方提前收回项目，则更符合社会需求时，这种情况下，对收费期限进行竞争更合适。但此类竞价指标对项目自身的资金平衡能力要求较高，所以需要结合项目实际情况进行综合考量。

3.3 交通量或收费单价

将交通量或收费单价作为竞价指标时，需要政府方明确其中一个指标，只有明确其中一个指标后，对单一变量进行竞争，社会资本才能在投标阶段依据此指标测算出项目第三方收费收入，从而测算出项目资本金收益率情况。由于项目对工可报告中的交通量以及未来批复的收费单价均无法保证，所以在两个指标均属于变量的情况下，对交通量或收费单价进行竞争，无法测算收费收入，也无法测算资本金收益率。相反，如果政府承诺固定的交通量或收费单价，也会涉及政府兜底等风险。

3.4 第三方收费收入

将第三方收费收入作为竞争指标，主要是考虑在工可报告阶段已经结合项目情况对项目的交通量、收费标准进行了预测，交通量、收费标准未明确的情况下，参照工可报告中的收费收入指标，将此作为唯一变量，通行费收入数据来源可自行预估、易于获取。根据相关收费收入数据可在招标阶段测算出收益率情况，将此指标作为招标、项目运营期间的参考标准，对项目公司实际运营年度进行绩效考核，更加直观，更加便于操作，有利于发挥社会资本积极性，提升社会资本管理效率。但在项目实际操作过程中，该指标易引申出政府对社会资本方收益兜底、易形成政府隐性债务的风险。

3.5 可行性缺口补贴额度

PPP项目的回报机制包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费三种模式，结合各类项目特性以及行业特点，采用可行性缺口补助方式的较多。可行性缺口补助模式下政府方和社会资本方较为关注的是运营期各年提供的补贴额度，补贴的高低将直接影响项目公司的经营和财务现金流指标，同样补贴额度的高低也直接限制了政府方是否有能力承担财政支出责任，财政部相关政策均规定PPP项目合作期内政府各年度的支出责任均不得超出当年公共预算支出的10%，所以可行性缺口补助项目招标时，政府方往往会选择将可行性缺口补助额度或者下浮率作为关键的竞价因素，为规避政府兜底或固化支出责任风险，政府的可行性缺口补助额度需与绩效评价结果进行挂钩。

3.6 建安费下浮率

经营性公路采用PPP模式时，往往会设定适合的机制吸引社会资本方参与项目，例如“PPP+设计施工总承包（EPC）”“PPP+施工总承包”等方式，核心是政府方在实施方案运作模式设置时，在BOT的基础上深化了工程发包的模式，例如设计施工总承包（EPC）模式下，由具备法定资格的中标社会资本承担项目的施工图勘察设计和施工总承包任务，施工过程中，承担施工任务的社会资本方将赚取项目建设过程中的合理施工利润，从而提高对项目投资的整体收益。对于政府方而言，通过招投标竞争机制降低政府支出责任可有效减轻政府资金压力，所以也会对建安费的下浮进行竞价，建安费下浮竞价所带动的连锁效应往往是多方面的，例如降低了项目的建安费，直接导致项目的建设总成本降低，在项目调价机制、后期的总投资认定和绩效考核过程中均会导致政府付费的降低，同时通过合理的调价机制直接降低了政府资本金的出资和运营期可行性缺口补助额度，可见建安费下浮率作为竞价因素对项目的影响非常之大。

4 其他评审因素

4.1 投融资能力

投融资能力主要考核社会资本方针对招标的PPP项目自有资金出资能力和对项目的资金筹措能力。社会资本方对项目的投融资能力越高，则项目资金到位能力越强，不易造成资金断裂风险。投资能力最直观的考核方式是考评净资产数值的高低，融资能力是考评“银行授信额度”“银行贷款意向书”“其他融资方案”数值的高低，如为联合体形式的则以各成员单位总和确定。

4.2 投融资、建设、运营管理经验

投融资、建设、运营管理经验是考核社会资本方参与过类似项目经验的评价因素，例如投融资经验、项目建设施工经验、收费公路的运营经验，相关业绩可以反映出社会资本方对同类PPP项目的综合管理經验，类似经验较多可有效降低项目合作期内各重点环节风险，提高质量、安全、资金等方面的管理能力，社会资本可在项目全生命周期内有效地降低风险，实现风险和效益的平衡。评标考察材料为投资协议、特许权协议、运营批复以及全国公路信用信息系统截图等基础材料。

4.3 资金筹措方案

资金筹措方案对项目资本金和其他建设资金（银行贷款或其他融资渠道）筹措方案的合理性、可行性和可靠性进行对比评分，是对社会资本方对项目资金筹划、管理等方面的综合考量。

4.4 项目公司组建方案、项目建设方案、项目运营、移交方案

该指标主要是根据项目公司组建方案（包括组建计划、项目公司机构设置、主要人员组成），投标人提出的工程质量、进度、安全、投融资、环保方案及保障措施以及投标人提交的项目运营、移交方案及保障措施的合理性、可行性进行评分。是对社会资本方对项目建设、管理、运营、移交等全过程实施计划的考量。

需要注意的是PPP项目较传统施工、设计等招标而言具有较强的特殊性，作为政府方需要设定合理且符合项目实际需求的评标办法来择优确定中标人，但是结合目前招投标等政策以及国家对优化营商环境等方面的政策要求，招标文件中设定资格条件和评分因素时不得超出政策规定和项目实际需求，例如，设定投标人资格条件时，不应强制要求社会资本具备施工、资质和类似业绩等资格，PPP项目社会资本的招标核心是解决项目的投融资能力，投标人往往是具备财务投融资能力的单位，所以如果强制要求具备施工、设计等资格会产生排斥潜在投标人的违规情况，此机制在交通运输部的《收费公路政府和社会资本合作操作指南》中有所体现，另外，如果设定同类经验业绩考核指标时不宜设置过高或者特定行业或特定区域的类似业绩，不得排斥或限制潜在投标人。

5 结束语

收费公路PPP项目社会资本招标工作对PPP项目合作期内各阶段工作起到了关键的铺垫作用，实施方案设定的投融资模式、操作机制等均需要通过招标阶段向社会资本方进行传导，同时，合理符合实际的招标方案、评标办法也是项目落地顺利引进社会资本的重要支撑，合理的评标办法是政府方选择社会资本方的有力工具，在后续的PPP项目社会资本招标过程中，随着国家政策的不断完善，将促进招投标规范性发展，也将更进一步探索研究出新的评标因素供各界参考。

参考文献

[1]《交通运输部办公厅关于印发〈收费公路政府和社会资本合作操作指南〉的通知》（交办财审〔2017〕173号）.

[2]《政府和社会资本合作（PPP）项目选择社会资本方招标资格预审文件示范文本（公路项目）》、《政府和社会资本合作（PPP）项目选择社会资本方招标文件示范文本（公路项目）》.

[3]《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35号）.

收稿日期：2022-03-30

作者简介：兰立松（1988—），男，本科，工程师，研究方向：公路工程投融资及招投标。