缅甸：2021年回顾与2022年展望

祝湘辉 王文佳 孟泽洋

摘要：2021年，缅甸军队以大选存在舞弊现象为由接管政权，全国民主联盟支持者发起了“Z世代”和“公民不服从运动”的抗议，呼吁国际社会介入，并组建了“民族团结政府”和“人民防卫军”。军方与反军方力量矛盾不断升级，流血冲突不断。缅甸军队改组政府，制定经济发展计划，大力应对COVID-19疫情，外交上以周边地区国家为重心。以美国为代表的西方势力对缅甸军方重启制裁，中国和东盟呼吁双方协商和平解决缅甸问题。展望2022年，尽管缅甸军方与反军方力量斗争仍然持续，但军方作为实力最强大的集团，将牢牢掌控局势。政治精英之间互不妥协和个体利益至上是缅甸长治久安的最大障碍。

关键词：缅甸军方;接管政权;昂山素季;敏昂莱

[中图分类号] D733.7            [文献标识码]  A                [文章编号] 1003-2479（2022）01-081-11

Myanmar： Review of 2021 and Prospects of 2022

ZHU Xianghui， WANG Wenjia， MENG Zeyang

Abstract： In 2021， Myanmar's army took over power on the ground of election fraud. As a result， supporters of the National League for Democracy（NLD） launched  the protests of "Gen Z" and the "Civil Disobedience  Movement" （CDM）， calling on the intervention from the international community， and establishing the "Government of National Unity" （NUG） and  the  "People's  Defense  Army"（PDA）. The  contradiction  between the  military and the  anti-military  forces  was escalating， and bloody conflicts continued. Myanmar's military reorganized the government， formulated economic development plans， vigorously responded to the COVID-19 epidemic， and focused on neighboring countries in diplomacy. Western forces represented by the United States have restarted sanctions against the Myanmar military. China and ASEAN called on both sides to negotiate a peaceful solution to the Myanmar issue. In 2022， the struggle between Myanmar's military and anti-military forces will still continue， but the military， as the most powerful group， will keep a firm grip on the situation. Intransigence among political elites and the supremacy of individual interests are the biggest obstacles to the long-term stability of Myanmar.

Key Words： Myanmar's Military; Takeover; Aung San Suu Kyi; Min Aung Hlaing

2021年2月以來，缅甸局势陷入动荡之中。7月，缅甸又暴发第3波COVID-19疫情。在政局变动和疫情的双重影响下，缅甸经济遭受重创，在国际社会上则受到以美国为代表的西方势力的谴责和制裁。中国和东盟呼吁缅甸冲突双方协商和平解决问题。在政局变动和COVID-19疫情的双重冲击下，缅甸局势面临诸多不确定性挑战。

一、政治

（一）缅甸政局剧变

1. 缅甸军方接管政权

2020年11月8日，缅甸举行了政治转型以来的第3次大选，全国民主联盟（以下简称“民盟”）获得了82%的选票，占有压倒性优势。但军方和联邦巩固与发展党（以下简称“巩发党”）等在野党质疑大选结果，声称选举过程存在大规模舞弊，并就大选舞弊现象向选举委员会投诉。选举委员会驳回了重新核查选举过程的诉求。民盟对军方和其他政党态度强硬，招致军方强烈不满。2021年1月11日，巩发党和少数派政党的203名议员提议在2021年2月1日前举行一次联邦议会特别会议，就大选出现的舞弊争议进行协商，但被联邦议会议长吴迪昆妙（U T Khun Myat）拒绝。在2021年1月26日举行的军方新闻发布会上，军队真实信息宣传组左敏吞少将声称，军方发现860多万张选票有可能存在舞弊情况，如果不解释清楚，军方并不否认将接管政权。1月27日，国防军总司令敏昂莱在国防大学发表立场声明，表示如果不遵守、不尊重国家宪法，就需要废除现有的宪法，就算是治国的母法也需要废除。1月28日，军方与民盟政府进行决裂前的最后谈判，要求重组选举委员会，对2020年大选重新计票，推迟召集新一届议会，但昂山素季拒绝了军方的所有要求。1月31日，军方再次发表声明，力促国际社会了解此次大选存在大规模的舞弊，反对国外势力干预缅甸内政。2021年2月1日凌晨，缅甸军方扣押总统温敏和国务资政昂山素季等民盟领导人，由副总统敏瑞暂代总统，举行国防与安全委员会会议，宣布接管国家权力（以下简称“2·1事件”）。

关于军队接管政权的原因，首先是2020年大选过程并非无懈可击，如选举委员会缺乏中立立场，偏袒民盟，剥夺少数民族的选举权，以冲突地区为由取消大量少数民族选区投票，被广泛批评和质疑。但更重要的是，敏昂莱政治前途未获得保证。敏昂莱在2016年7月已年满60岁，但无意退休离开政坛，而是延长5年任期至2021年年中期满。2020年大选结果揭晓后，昂山素季不愿意支持他继续延期。“2·1事件”发生后，缅甸国防部立即取消了敏昂莱和副总司令梭温的65岁退休年龄限制。其次是军政权力的失衡。独立以来，缅甸军队始终保持着在缅甸政治权力中的核心地位。民盟则一直试图推动修宪，降低军人议员比例，以削减军队在政治中的影响。因此，在下一个任期内，民盟势必会利用在议会中的多数地位继续推动修宪，这对缅甸军方的核心利益构成了重大威胁，引发缅甸军方对自身利益的担忧，最终导致了独立以来缅甸军方第4次接管政权。

2. 反军方力量的行动

缅甸军方接管政权后，缅甸各地爆发了大规模的游行示威活动，要求释放民盟领导人，承认2020年大选结果和恢复民主。游行示威群体与军警发生冲突， 双方互有人员受伤。最初抗议以敲击锅碗瓢盆、 抵制购买军企产品、 红丝带及社交媒体上的话题标签等为主要表现形式。抗议浪潮中最引人注目的是“Z世代”、“奶茶联盟”和“公民不服从运动”。作为对“Z世代”“线上”呼吁的回应，2021年2月22日，缅甸全国各地上百万民众参与“22222”示威游行①。当日， 缅甸全国各地的医务工作者和公务员发起了“公民不服从运动” （Civil Disobedience Movement， CDM），设立了“社会惩罚表”， 以裹挟尚未参与者参与运动。缅甸14个省/邦的政府公务员和部分警察缺勤，并从脸书（Facebook）等社交媒体网站筹集捐助。起源于泰国抗议运动的 “奶茶联盟” 也加入其中， 并捏造谣言。

“2·1事件”发生后，民盟议员和少数民族代表等反军方力量于2021年2月5日成立“联邦议会代表委员会”（Committee Representing Pyidaungsu

Hluttaw，CRPH），于4月16日成立“民族团结政府”（National Unity Government， NUG），总统为温敏，国务资政为昂山素季，杜瓦拉希拉（Duwa Lashi La）任副总统并代行临时总统职责，曼温凯丹（Mahn Win Khaing Than）任总理。缅甸国内出现“平行政府”。5月5日，“民族团结政府”组建“人民防卫军”（People Defense Force，PDF），各地“人民防卫军”也相继成立，开始袭击缅甸国防军、地方行政人员和基础公共设施。9月7日，杜瓦拉希拉在社交媒体发表声明，呼吁发动“人民防御战争”，命令“人民防卫军”和各族群“立即袭击”军方人员，控制所在地区公众资产。自5月起，针对学校、军警和政府办公场所的恐怖袭击事件愈演愈烈，各地爆炸、抢劫、纵火和枪杀等恶性事件层出不穷。“人民防卫军”袭击小股国防军和警察，炸毁勃固、马圭和曼德勒等地的电信塔。11月，“人民防卫军”联合少数民族地方武装（以下简称“民地武”）在实皆省、克耶邦和克钦邦攻击国防军，造成大量房屋被毁，民众流离失所。

（二）军政府的施政措施

缅甸军方接管政权后，在各领域采取一系列措施，以稳定国内局势。

1. 改组政府

2021年2月1日， 缅甸军方宣布成立以敏

昂莱为主席的国家管理委员会（The State AdministrationCouncil，SAC），为缅甸最高权力机构，该委员会共由19人组成，并相继成立了省/邦、镇区、村组各级管理委员会（详见表1）。

国家管理委员会对政府进行大规模改组，替换旧官员、任命新官员，于2月22日撤销国务资政府部，将总统府部更名为国家管理委员会部，将计划、财政和工业部拆分为计划与财政部及工业部（详见表2）。8月1日，缅甸军方将管理委员会改组为看守政府，敏昂莱任看守政府总理，梭温为副总理。

軍政府重组联邦选举委员会，由登梭任选举委员会主席。2021年2月26日，新一届选举委员会举行首次政党协调会，共有53个政党的代表参加。5月21日，选举委员会举行第2次政党协调会，深入讨论了将选举制度由简单多数制改革为比例代表制的问题。7月26日，联邦选举委员会称已对2020年大选的选票进行了审查，发现多种不合法、不公正的情况，宣布废除此次选举结果。

2. 制定国家发展计划

缅甸军方接管政权后，提出国家发展政策目标。2021年2月23日，军政府公布了国家发展的九大目标和五点路线图。九大目标包括：实施真正且纪律严明的多党民主制度以建设民主联邦制国家，改善国内投资环境，实行投资优惠政策以引进外资，确保人才市场信息流通，尊重所有少数民族传统习俗以保护文化遗产与国民性等。五点路线图为：一是重组联邦选举委员会，开展包括审核选票在内的工作;二是采取有效措施，加强疫情防控工作;三是帮助恢复受到疫情冲击的企业，复苏经济;四是根据《全国范围停火协议》达成全国永久和平;五是在紧急状态结束后举行多党制民主大选，将国家政权移交给符合民主标准的获胜政党。

3. 强化网络和媒体管控

2021年2月15日，缅甸交通和通讯部实施8小时中断移动网络服务，限制脸书等社交媒体服务平台;3月15日，实施网络信号管控，保留光纤通信网络，无限期关闭移动网络，未覆盖光纤网络的地区仅保留通话和短信功能。直到4月27日，交通和通讯部才结束中断网络服务8小时政策。据缅甸媒体2022年1月报道，军政府拟通过《网络安全法案》，缅甸电信部门将有权全面控制数据访问、在线内容和服务，缅甸公民使用虚拟专用网络（VPN）访问境外网络的行为将面临1～3年刑期或500万缅币的罚款。

3月8日，缅甸宣传部撤销“今日缅甸”（Myanmar Now）、“新时代”（Khit Thit）、“缅甸民主之声”（DVB）、“密祖玛”（Mizzima）和“七日新闻”（7 Days）等5家民营媒体的发行许可。4月29日，宣传部又撤销3个地方媒体的发行许可。从缅甸军方接管政权开始，大批记者遭逮捕或起诉，缅甸新闻媒体行业遭遇重创。

4. 镇压反军方力量

针对反军方力量抗议活动的升级，军政府采取宵禁及网络新媒体管控措施。军政府于2021年2月8日开始对内比都、仰光和曼德勒等城市陆续实施宵禁，禁止户外举行聚集、演讲、游行和示威等活动。安全部队对参与示威和罢工的群众采取逮捕、 起诉或判刑等措施。军政府还将“公民不服从运动”定义为“破坏国家运动”（Country Destroy Movement），安全部队大量抓捕参与其中的公务员，政府各部门对参与者一律开除。

3月21日，军政府宣布“联邦议会代表委员会”（CRPH）及其下属组织为非法组织。4月20日，军政府宣布“民族团结政府”为非法组织，对主要成员签发了通缉令。5月8日，缅甸中央反恐委员会进一步将“人民防卫军”及其附属地方组织、“民族团结政府”和“联邦议会代表委员会”认定为恐怖组织。

军政府还审判民盟各级官员。缅甸前总统温敏和国务资政昂山素季面临多项罪名指控。经过数月延期，军方于12月6日以违反《自然灾害管理法》第25条和《损害人民利益法》第505条第2款两项罪名判处两人各4年监禁，随即宣布减刑2年。2022年1月10日，缅甸军方以昂山素季未经批准使用非法进口对讲机、在疫情期间违反防疫规定举行拉票活动和违反《电信法》罪名判处4年有期徒刑。内比都委员会前主席吴妙昂等其他4名官员因涉嫌腐败被指控。马圭省行政长官昂莫纽因煽动罪被判处2年监禁，除了钦邦行政长官，其余省邦13位行政长官都被缅甸军方扣押。民盟元老、中央执行委员温腾也被指控损坏国家形象而遭扣押。

5. 疫情防控

2021年6—7月，缅甸暴发了第3波COVID-19疫情，到7月中旬，确诊率一度超过40%。在仰光和曼德勒等主要城市，确诊病例激增所造成的压力已突破医疗系统的承受能力，7月中旬，军政府宣布全国基础教育学校停课，公务员轮班，并将疫情严重地区划为居家隔离区，要求居民遵守相关防疫规定，减少非必要的人员流动。军政府制定医疗物资和疫苗的采买、生产和分配计划，推动全民疫苗接种，加强氧气生产供给，允许私人企业不受限制进口，安排军机及缅甸国家航空公司航班实现对偏远地区的物资运送。缅甸商务部牵头协调相关部门促进海运、航空和边境口岸进口药物通道畅通，采取3个月内免除防疫药品及液氧等物资进口许可证、简化相关手续等措施，加速机场、港口及边境贸易站清关工作。截至2021年12月上旬，缅甸全国已有超过1700万人接种疫苗，其中，超过1200万人完成了第2针疫苗接种。缅甸承诺在2021年年底为超过50%的目标人群接种至少一剂疫苗的既定目标基本实现。

6. 族群冲突

军政府表示将继续走民族和解道路。2021年2月2日，缅甸军方撤销民族和解与和平中心，重新组建和平委员会推进和平进程工作。2月8日，敏昂莱表示将尊重《全国范围停火协议》的安排，建设民主联邦。3月11日，反恐中央委员会宣布将若开民族联盟（ULA）和若开军（AA）从恐怖组织中移除。6月9日，军政府释放此前逮捕的若开军总司令吞妙奈（Tun Myat Naing）的10名親属。

然而，缅甸国内民族冲突愈演愈烈。2021年上半年，克钦独立军、克伦民族解放军与国防军激烈交火，若开军与国防军关系相对缓和，未爆发大规模武装冲突。2021年下半年，民地武与国防军之间冲突主要集中在实皆省、马圭省、钦邦、掸邦、克耶邦和克伦邦。9月，“人民防卫军”联合民地武对国防军发动袭击，此后若开军与国防军也爆发了2021年的首次冲突。与此同时，各民地武之间的利益之争也在加剧，南掸邦军与北掸邦军之间，南掸邦军与德昂民族解放军、佤邦联合军之间因控制范围争议爆发了激烈冲突。

二、经济

（一）宏观和产业经济形势

2021年，在政局变动和疫情加剧的双重影响下，缅甸整体经济形势持续低迷。根据东盟与中日韩宏观经济研究办公室的分析，在截至2021年9月30日的财年中，缅甸经济同比萎缩18.7%。联合国开发计划署在2021年12月发布的报告称，到2022年年初，缅甸将有2500万人陷入贫困。自2021年2月以来，由于政局动荡导致的挤兑风潮，大批缅甸民众从银行将存款取出，减少了市场上流通的货币，使得缅甸陷入严重银根紧缩状态。

1. 外国投资方面

2020—2021财年，缅甸当局共批准49家外资企业的投资申请，总投资额为38.9亿美元，比2019—2020财年的56.9亿美元减少了18亿美元。2020—2021财年，缅甸吸引外国投资最多的领域是电力能源行业，其次是制造业、运输业、电信业和房地产业。电力能源行业的投资额约为31.2亿美元，占总投资额的80%。其他领域的投资额分别为：制造领域2.6亿美元;交通与通讯领域1.3亿美元;酒店与旅游领域8100万美元;其他服务领域1亿美元;工业领域2800万美元;养殖与水产领域1900万美元;农业领域1000万美元;房地产领域800万美元。2020—2021财年，在缅甸投资最多的国家分别是英国、日本和中国，3国投资金额分别为25.06亿美元、5.18亿美元和1.75亿美元。军政府预计，随着国内政局稳定和经济恢复，2021—2022财年，国内投资总额将同比增长50%。

2. 进出口贸易方面

据缅甸商务部数据显示，缅甸2020—2021财年进出口贸易额约为296亿美元，同比下降19.5%。其中，出口额为149亿美元，同比下降15.6%;进口额约为146.6亿美元，同比下降23%。中缅边境的木姐口岸边贸额减少13亿美元;缅泰边境大其力边贸额下降2800多万美元，妙瓦底边贸额则增长6.4亿美元。此外，缅甸出口市场两大支柱——来料加工业（包括服装、 箱包、 鞋帽业）和农产品受疫情与国内政治影响，也产生了较大波动。来料加工业出口额约为78.5亿美元，比上一财年的99.9亿美元下降21.4%;农产品出口额约为46亿美元，比上一财年的37亿美元增长24%。2020—2021财年，中国是缅甸的第一大出口目的地，出口额为49.05亿美元。泰国和日本分别位列第2和第3， 出口额分别为31.7亿美元和9.4亿美元。

3. 制造业和电力能源方面

2021年，缅甸国内民营企业投资总额约为22.5万亿缅元，其中制造业领域投资金额最多，达5万亿缅币，占投资总额的22%。受疫情和政局变动双重因素影响，缅甸制造业面临着劳动力短缺、国外订单取消、银行业务困境、原材料难以获取及出口途径受阻等各种问题，大批工厂因入不敷出选择关停。3月，缅甸制造业采购经理人指数降至27.5%，创历史新低。据缅甸服装制造商协会数据，2021年，缅甸服装业有超过20万人失业。10月26日，欧盟委员会呼吁撤销对缅甸普惠制待遇。一旦缅甸制造业失去欧盟普惠制待遇，将陷入更大困境。缅甸电力供应一直处于短缺状态，只有不到一半的民众能用上电。6月8日，缅甸电力能源部发表声明，计划在2021年度使缅甸全国55%以上的民众用上电。由于政局动荡的影响，2021年，缅甸电力行业损失达2万亿～2.5万亿缅币，约占政府全部财政收入的10%。

4. 金融业方面

2021年，缅甸通货膨胀率最高达到6.2%，为东南亚国家中通货膨胀率最高的国家。1月底至7月中旬，缅币兑美元汇率贬值近23%，与此同时，缅甸在美国联邦储备银行的10亿美元被冻结。缅甸中央银行采取一系列措施稳定缅币汇率，分批次向市场投放约3亿美元，并通过出售外汇、促进出口、让出口收入及时入账及限制持有出口收入的时间等方式解决缅币汇率下跌问题。面对市场纸币短缺问题，缅甸中央银行推动数字支付发展，鼓励民众通过电子商业（e-Commerce）采购商品。12月14日，缅甸中央银行宣布允许在缅中两国边贸中直接使用人民币和缅币进行结算。中缅边贸跨境人民币结算业务实现了人民币在缅甸的真正落地，有利于中缅双方边贸企业规避汇率风险，减少汇兑损失。

（二）军政府的经济政策

1. 出台过渡期经济计划法

2021年9月30日，缅甸军政府颁布《2021—2022财年过渡期国家经济计划法》。该法将缅甸财年起始日期由10月1日调整到4月1日。首先，该法对国家过渡期间的各项经济发展目标做出规定，主要包括：国民生产总值增长3.8%;农业生产增长2.3%;畜牧水产增长3 %;林业生产降低12.8%;能源降低2.9%;矿产品增长9.5%;工业增长5.2%;电力生产增长9.8%;建筑业增长1.9%;运输业增长5.8%;通讯业增长7.4%;金融业增长12.5%;社会福利及管理增长0.3%;其他服务行业增长4.2%;贸易方面增长4.9%。其次，该法对各省邦的期望国民生产值增长率做出展望。此外，该法还规划了下一财年的投资和外贸。

2. 制定经济复苏计划

面对国民经济下行压力，军政府制定了国家经济复苏计划。2021年9月1日，缅甸投资和对外经济关系部与缅甸工商联举行视频会议，就经济复苏计划内容进行磋商。随后，经济复苏计划文件被分发给缅甸联邦工商联合会内部传阅。12月17日，缅甸投资和对外经济关系部与缅甸宣传部发表联合声明，表示将正式推行《缅甸经济复苏计划》（Myanmar Economic Recovery Plan，MERP）。该计划包含30个项目、165项成果和430项行动计划，在2021—2022财年至2023—2024财年期间执行，旨在重振国内受疫情等因素影响的企业，吸引国内外投资，通过精简商业法规、改善商业环境、政府服务数字化和减税等措施来复苏国内经济，主要包括：稳定银行业，加强中央银行汇率干预机制以增加外汇储备;推行数字经济，鼓励使用移动支付;扩大国家的经济作用，提高国有企业效率与竞争力;支持农业、畜牧业及渔业发展，增加银行的农村与常规农作物贷款;振兴旅游业;对税收领域实施改革，等等。

三、外交

缅甸军方接管政权后，与西方国家的关系跌落谷底，因此，军政府外交以周边地区国家为重心。2021年2月6日，缅甸外交部发表声明，缅甸政府将奉行独立自主、积极主动、不结盟的外交政策，致力于世界和平，坚持和平共处五项原则，继续在相互尊重和平等的基础上与世界各国尤其是周边国家发展友好关系。

（一）与中国的关系

1. 政治关系

2021年，缅甸政局发生重大变动。作为缅甸最重要的邻国，中国认为，和平稳定的政治环境是处理分歧的前提，应避免因不适当干涉缅甸内政而造成局势复杂化。2月1日，中国外交部发言人表示，中缅两国是友好邻邦，中国希望缅甸各方在宪法和法律框架下妥善处理分歧，维护政治和社会稳定。2月15日，中国驻缅甸大使陈海指出，中国不希望缅甸出现不稳定甚至陷入混乱的局面，中国希望缅甸各方通过对话和协商妥善处理当前问题，使国家政治尽快重回正常轨道。陈海对昂山素季等民盟人士的情况表达关切，驳斥了一些关于中国在缅甸问题上的谣言。2月19日，中国国务委员兼外交部部长王毅表示，“缅军方和政党都对国家稳定和发展负有重要责任，希望缅各方从国家民族的根本和长远利益出发，在宪法和法律框架下以和平方式解决出现的问题，继续有序推进国内民主转型进程”。4月2日，王毅提出“三个支持”和“三个避免”，为妥善解决缅甸政治动荡提供“中国方案”，强调了中国对缅甸伤亡扩大、局势失控和外部势力借机不当介入的担忧。

中国支持东盟的自主性和“中心地位”，在解决缅甸问题中发挥积极作用。2021年2月19日，王毅與东盟轮值主席国文莱外交事务主管部长艾瑞万、印度尼西亚外交部部长蕾特诺通电话时均表示，“中方支持东盟秉持不干涉内政和协商一致原则，以‘东盟方式’发挥应有的作用，并希望东盟尽快与缅甸接触和加强沟通。中国支持东盟召开非正式特别外长会议，协助缅甸渡过难关”。6月7日，王毅在主持纪念中国—东盟建立对话关系30周年外交部部长特别会议时阐述了中国关于当前缅甸局势的原则立场，表示缅甸是东盟大家庭中的一员，中国支持东盟为妥善处理缅甸国内问题发挥建设性作用，支持在东盟框架下逐步落实“五点共识”，中国愿继续以自己的方式发挥建设性作用。

中缅两国高层继续在双边或多边场合展开互动。2021年6月5日，中国驻缅甸大使陈海会见敏昂莱，并传达了中国愿为稳定缅甸局势继续发挥积极作用的意愿; 敏昂莱表示， 缅甸愿继续与中国加强沟通。6月7—8日，缅甸外交部部长温纳貌伦来中国出席纪念中国—东盟建立对话关系30周年外交部部长特别会议和澜沧江—湄公河合作外交部部长会议，会见了中国国务委员兼外交部部长王毅。温纳貌伦感谢中国为缅甸防控疫情提供的真诚帮助，缅甸将坚定不移深化缅中“胞波”情谊，愿继续与中国携手开展疫情防控，深化合作，推动缅中命运共同体落地生根。8月21—28日，中国外交部亚洲事务司特使孙国祥访问缅甸，会见缅甸军政府相关领导人，双方就疫情防控问题和缅甸局势交换了意见。

2. 经济、社会和人文关系

（1）经贸合作方面

2021年1月5日，中国援助缅甸的无息贷款采购列车车厢移交仪式在仰光迪洛瓦港口举行。1月10日，中缅合作开展缅甸曼德勒—皎漂铁路项目可行性研究谅解备忘录签署仪式在内比都举行。1月26日，由中国驻缅甸大使馆和湖北省有关单位共同主办的中国湖北—缅甸投资合作对接会以视频方式举行。8月10日，2021年澜沧江—湄公河合作专项基金缅甸项目合作协议签约仪式通过视频方式举行，中国驻缅甸大使陈海和缅甸外交部部长温纳貌伦分别致辞并签署项目协议。11月9日，陈海出席澜沧江—湄公河合作基金缅甸第4批农业项目启动仪式。12月14日，中国援助缅甸的国家体育馆维修改造项目移交仪式在仰光举行。12月30日，中国政府援助缅甸的减贫示范合作项目移交仪式在内比都举行，缅甸合作社与农村发展部部長腊莫出席并签署交接证书。缅甸暴发第三轮COVID-19疫情后，中缅边境口岸相继关闭，中缅边贸额大幅下滑。畹町、金三角和清水河等中缅边境贸易口岸逐步重开，采用以集装箱过货和司机轮替的方式执行通关。中缅两国推动防疫关口前移，向缅北地区定向捐赠疫苗，援建木姐COVID-19治疗中心，升级改造口岸机械化通关设施，探索以集装箱、吊运等非接触式运输方式开展货物跨境通关，为尽快恢复中缅边贸发挥了积极作用。

（2）人文交流方面

2021年1月25日，缅甸宗教和文化部首期政府公务员汉语培训班举行开班仪式，中国驻缅大使馆文化参赞潘峰通过视频连线出席开班仪式。10月9日，中国驻缅甸大使馆向缅甸优秀留华学生发放中缅友好奖学金。

（3）疫情防控援助方面

中国政府积极向缅甸援助各类防疫物资。2021年8月5日，中国云南省临沧市人民政府向缅甸捐赠的防疫物资运抵仰光并移交缅甸有关方面。8月24日，中国驻缅甸大使馆向缅甸卫生部援助140台制氧机。11月20—21日，中国政府援助缅甸300万剂科兴疫苗中的第2批和第3批共200万剂运抵缅甸，这批疫苗主要用于缅甸青少年学生接种，以提升缅甸学生人群疫苗接种覆盖率。

（二）与美国等西方国家的关系

1. 与美国的关系

缅甸军方接管政权后，美国谴责缅甸军方“政变”和暴力镇压行为，要求其恢复民选政府、释放被关押者。2021年2月2日，美国白宫发言人普萨基和国务卿布林肯先后发表声明，要求恢复民选政府。美国总统拜登谴责缅甸军方行为是对民主化和法治的攻击，要求军方交出权力、释放关押人员。2月11日，美国总统拜登授权对缅甸军方领导人及其直系亲属和其他有关官员实施制裁，并冻结缅甸政府在美国储备银行的10亿美元资金。3月初，缅甸军方聘用加拿大籍以色列说客，寻求改善与包括美国在内的西方国家关系。3月5日，美国对缅甸国防部、内政部和军方公司实施特殊物品贸易限制和军事物品出口管制。3月25日，美国财政部对缅甸军方企业——缅甸经济控股公司和缅甸经济公司进行制裁。3月29日，美国宣布暂停与缅甸2013年贸易投资框架协议谈判。4月21日，美国财政部制裁缅甸国有企业——缅甸木材公司和缅甸珍珠公司。5月17日，美国宣布对缅甸国家管理委员会及其下属的13名官员和3名官员子女实施制裁。7月2日，美国财政部宣布对缅甸军政府7名官员及部分缅甸军方高级官员配偶和成年子女实施制裁。9月22日，美国为缅甸境内外的罗兴亚难民提供1.8亿美元人道主义危机援助。10月27日，美国总统拜登在美国—东盟年度峰会上再次呼吁缅甸军方立即停止暴力、释放被不公正拘留的民众，恢复缅甸民主道路。

2. 与欧盟的关系

2021年1月18日，欧盟向受疫情影响的缅甸失业工人捐助500万欧元用于改善民生。2月3日，七国集团外交部部长及欧盟高级代表发表声明谴责缅甸军方，呼吁军方立即结束紧急状态，恢复民主选举政府的权力，释放所有被不公正拘留的人士。2月16日，欧盟宣布出于对缅甸局势的考虑，暂停对缅甸警察部门的援助计划。2月21日，欧盟各国外交部部长一致同意对缅甸军方实施制裁，对象包括国防军总司令敏昂莱在内的国防军高层及部分与军方相关的企业。2月22日，欧盟宣布终止对缅甸政府改革项目的援助。2月23日，七国集团联合欧盟发表声明，强烈谴责缅军镇压和平示威的暴力行为。3月4日，欧盟委员会宣布暂停用于缅甸教育、选举和工业等领域的发展基金援助。3月22日，欧盟宣布对敏昂莱在内的11名缅甸军方领导人实施资产冻结和签证禁令。4月16日，欧盟向缅甸提供900万欧元，用于缅甸国内医疗卫生、食品安全和应急救援等人道主义需求。6月21日，欧盟宣布对缅甸实施第3轮经济制裁，主要涉及军方控制的宝石和木材业，以限制军政府利用自然资源获得资金的能力。7月，欧盟再向缅甸提供200万欧元的危机援助基金用于疫情防控。10月中旬，欧盟议会谴责缅甸政变，投票支持“民族团结政府”及议会委员会作为缅甸的合法代表，并呼吁缅甸军方立即无条件释放民盟领导人。

3. 与日本的关系

日本政府暂停对缅甸的发展援助计划，但拒绝对军方实施制裁，并避免在公开场合对缅甸发表谴责及激烈言论。2021年2月1日，日本政府表示坚决支持缅甸民主，呼吁释放昂山素季和其他被军方拘留者。受政局动荡影响，多家日本投资公司撤出缅甸，相关项目也处于停滞状态。2月5日，日本麒麟控股株式会社宣布撤出在缅甸的两家合资企业。3月3日，日本丰田汽车公司暂缓在缅甸的汽车厂开业。3月5日，日本停止向缅日合资的汉达瓦底国际机场项目提供贷款。5月下旬，缅甸军政府宣布强制召回参加“公民不服从运动”的驻日本大使馆两名外交官，撤销其外交官身份;日本政府则表示将保留两名外交官的资格。8月，缅甸军政府任命新的驻日本外交官，但日本政府并未接纳。11月，日本政府缅甸民族和解特使兼日本财团会长笹川阳平访问缅甸时会见了敏昂莱，双方就缅甸局势交换了意见。

（三）与俄罗斯的关系

2021年1月23日，俄罗斯国防部部长绍伊古访问缅甸，与敏昂莱讨论了军事技术合作和亚太地区局势，双方签订包括“铠甲-S1”弹炮合一防空系统、“海鹰-10E”无人机系统及雷达站在内的军售协议。2月12日，联合国人权理事会就缅甸事务举行特别会议，俄罗斯代表认为，“解决缅甸政治力量之间的分歧纯粹是主权国家的内政”，敦促国际社会不要批评缅甸军政权，而是“向缅甸新当局提供實际援助，以履行其义务，包括人权领域的义务”。3月27日，俄罗斯国防部副部长福明出席第76届缅甸建军节阅兵仪式，表示“缅甸是俄罗斯在东南亚和整个亚太地区的可靠盟友和战略伙伴”，两国将加强军事合作。6月20日，敏昂莱应俄罗斯国防部部长绍伊古邀请出席第9届莫斯科国际安全会议，与俄罗斯高级官员举行会议并参观俄罗斯国防出口公司，由缅甸海军司令莫昂率领的海军代表团参加在圣彼得堡举行的国际海事防务展。9月28日，缅甸与俄罗斯代表首次举行经贸对话会议，双方商讨了银行与保险、石油天然气与能源、食品生产和开矿等5个领域议题，达成缅甸向俄罗斯出口商品免关税的协议。10月29日，俄罗斯—缅甸友好合作协会与缅甸—俄罗斯经济发展协会在仰光举行缅俄经济贸易合作谅解备忘录签字仪式，双方将在农业、畜牧业、财政金融、矿产开采和旅游业等领域加强合作。12月1日，俄罗斯与东盟成员国海军首次在马六甲海峡举行联合军演，演习旨在确保海上商业活动和通航安全的协作互动，缅甸参与该演习。

（四）与东盟及其成员国的关系

东盟各国对缅甸危机的反应各不相同。泰国、老挝、柬埔寨、菲律宾和越南认为，缅甸国内政局变化“是一个内政问题”;新加坡、印度尼西亚和马来西亚敦促缅甸各方保持克制，通过对话寻找应对挑战的办法。但总体而言，东盟成员国愿意就解决缅甸问题进行积极斡旋。2021年2月16日，新加坡外交部部长维文表示不支持对缅甸实施“全面和不加区分的制裁”。 3月3日，东盟以视频方式就缅甸局势举行外交部部长特别会议，提出东盟愿以积极、和平和建设性的姿态协助缅甸。3月25日，新加坡外交部部长维文与印度尼西亚外交部部长蕾特诺会晤，认为东盟可为促进缅甸建设性对话及恢复稳定发挥重要作用。4月24日，敏昂莱与东盟成员国就缅甸问题举行特别峰会，达成解决缅甸问题的“五点共识”：缅甸各方应立即停止暴力活动，保持最大程度的克制;有关各方应启动建设性对话，寻求符合人民利益的和平解决办法;东盟轮值主席国特使应在东盟秘书长的协助下启动调解对话进程;东盟应通过东盟灾害管理人道主义救援协调中心向缅甸提供人道主义援助;东盟轮值主席国特使和代表团应访问缅甸，与缅甸有关各方举行会晤。8月4日，文莱外交事务主管部长艾瑞万担任东盟轮值主席缅甸问题特使，呼吁缅甸履行“五点共识”，但艾瑞万与昂山素季会面的要求被缅甸军政府拒绝，东盟调停缅甸问题的进程受阻。12月6—7日，缅甸外交部部长温纳貌伦访问柬埔寨，会见了柬埔寨首相洪森，双方就加强两国友好关系与合作等议题举行了会谈。12月15日，柬埔寨外交与国际合作部大臣布拉索昆出任新一轮东盟缅甸特使，其职责是推动缅甸各方落实“五点共识”。2022年1月7—8日，柬埔寨首相洪森访问缅甸，成为缅甸政局变动以来第一位访问缅甸的东盟成员国领导人。在会谈中，敏昂莱承诺为东盟缅甸特使与缅甸有关各方代表会晤创造便利条件，并宣布与所有民地武停火期限延长至2022年年底。洪森强调，没有各方的积极参与和协商一致，就不可能实现彻底的和平与民族和解。

（五）与联合国及其他国际组织的关系

缅甸军方接管政权后，联合国秘书长古特雷斯发表声明，强烈谴责缅甸军队扣留总统温敏和国务资政昂山素季的举动。此后，联合国安全理事会、人权理事会等机构和联合国秘书长多次针对缅甸问题发表声明，呼吁释放所有在押人员、停止对示威民众使用暴力，强调继续支持缅甸民主转型。2021年2月26日，缅甸常驻联合国代表觉莫吞在联合国发表讲话，谴责军方接管政权，并呼吁国际社会针对军政府立即采取行动，为缅甸人民提供安全保障。军政府罢免其常驻联合国代表职务，并任命缅甸驻联合国副代表丁貌奈为临时代办，从而在联合国出现了“一国两代表”的罕见情况。10月21日，联合国缅甸问题特使克里斯汀·伯格纳（Christine Burgener）声称国际社会绝不接受缅甸军政府。12月27日，新任联合国缅甸问题特使诺琳·海泽（Noeleen Heyzer）呼吁缅甸各方实现新年停火，并对克伦邦和其他地区暴力事件的增加深感关切。

四、2022年展望

2021年，缅甸政治转型中断，社会撕裂严重，经济萧条，民生凋敝，给缅甸带来的负面影响将是深刻且长期的。展望2022年，尽管缅甸军方与反军方力量的斗争仍然持续，但军方作为实力最强大的集团将牢牢掌控局势，并谋划布局，通过排除民盟参选和选举制度改革等方式，为代表缅甸军方利益的政党上台执政做好准备。军政府将努力恢复社会秩序，为2023年8月的大选创造条件。缅甸军方与反军方力量及民地武爆发激烈冲突，缅甸问题有外溢的风险。总体而言，政治精英之间互不妥协和个体利益至上是缅甸长治久安的最大障碍，当事各方只有回到对话渠道，才能为缅甸局势缓和提供有利环境。

资料来源：

1. 中国驻缅甸大使馆经济商务参赞处网站。

2. 中国《人民日报》新闻网站。

3. 中国新华网新闻网站。

4. 缅甸《全球新光报》新闻网站。

5. 缅甸《镜报》新闻网站。

6. 缅甸《伊洛瓦底》新闻网站。

（责任编辑： 张   磊）