档案信息化规划编制要点与框架

崔浩男 漆家森 戴柏清

摘要：档案信息化规划是档案事业发展规划的重要组成部分。该文提出应编制档案信息化专项规划，明确规划编制的要点是秉持“指导思想—战略方向—总体目标”的逻辑主线和“核心业务—保障条件—系统架构”的业务主线，并构建规划编制的框架，即紧扣准备、分析、计划、评估、修订五个阶段，为档案信息化规划的编制工作提供参考。

关键词：档案信息化 规划编制 工作要点 整体框架

作为信息社会正常运转的重要支撑，档案信息化已成为势不可挡的必然趋势。《“十四五”全国档案事业发展规划》中指出我国档案信息化建设再上新台阶，将加快推进档案信息化建设作为“十四五”时期的主要任务之一，并实施档案信息化强基工程。新修订的《中华人民共和国档案法》也专门增加“档案信息化建设”一章，并在第三十五条明确“各级人民政府应当将档案信息化纳入信息化发展规划”，这表明了档案信息化规划的重要性。本文认为，现阶段有必要通过“规划”的手段将一定时期内的档案信息化工作进行统筹安排，以保证相关工作的先进性、稳定性和持续性。

在档案事业“十五”至“十四五”发展规划中都有单独的章节专门关注和指导档案信息化工作，从中可以看出以下趋势。

（一）档案信息化規划工作逐步得到重视

历次五年规划中均有涉及档案信息化工作的内容，且相关内容不断充实，体现了档案主管部门对该项工作的重视。首先，档案主管部门高度重视相关标准规范的制定。在“十三五”期间，共有约16项关于档案信息化的国家标准和行业标准得到批准并实施，涵盖收集归档、智能管理、数据存储、服务利用等业务环节。其次，档案主管部门领导重视相关技术的应用，指出要积极运用好新一代信息技术，加快实现档案信息化战略转型。最后，档案主管部门不断加强相关专业知识的培训。例如，国家档案局曾举办区块链技术视频专题讲座，探索区块链技术在档案管理中的运用。

（二）档案信息化规划内容逐渐走向纵深

通过对档案事业“十五”至“十四五”发展规划中关于“档案信息化”的具体文本表述进行词频统计，发现“电子文件”“电子档案”“归档”“数字档案馆”“服务”“信息资源”“数字化”“数据”“系统”“标准”等成为高频词，体现出档案信息化的重点是推进电子文件归档和电子档案管理、加快数字档案馆建设、促进信息资源共享、建设档案管理系统、制定档案信息化标准等。从广度上看，技术能力扩张导致档案业务活动从载体到空间都发生巨大的变化，信息化规划涉及的业务活动也不断拓展至收、管、存、用等各个环节；从深度上看，技术赋能使得资源加工深度从数字化、数据化再到语义化不断加深，利用环节的技术更新迭代加快，业务精细度不断提升。

（三）档案信息化专项规划编制仍需强化

随着档案事业发展规划走向常态化，有必要制定档案信息化方面的专项规划。目前，档案信息化内容基本分散于档案事业规划之中，与相关业务要求组合在一起，以“嵌入表达”为主。同时，档案信息化规划内容存在游移，在国家和主要省级档案部门的规划序列中时有时无。随着数字转型进入“深水区”，档案信息化工作已成为基础设施一样的存在，但不能因此忽视档案信息化规划的相对独立性，应在特定条件下予以专门编制。这样做，一方面有利于进一步增强档案信息化的专业性、战略性地位，开展针对性的问题研究，确立档案信息化工作的层级；另一方面有助于科学界定档案信息化规划与其他规划的关系，充分厘清与事业发展规划、具体业务规划之间的不同定位。

规划作为一种设计整套行动方案的特殊文种，是对未来整体性、长期性、基本性问题的考量，具有综合性、系统性、时效性、强制性等鲜明的特点。档案信息化规划编制的要点是把握逻辑主线和业务主线。两条主线虚实结合、相互呼应，可以充分发挥档案信息化规划的先导性、科学性和创新性作用。

（一）逻辑主线：指导思想—战略方向—总体目标

1.指导思想。档案信息化规划的指导思想应突出以人民为中心的发展理念，将档案信息化视做档案事业系统性变革的内生力量，支撑引领档案现代化发展，推动档案管理理念更新、模式变革、体系重构。[1]规划应以档案信息化赋能的增值度、档案数字转型的丰富度、档案管理与信息技术的融合度等作为衡量档案信息化发展的具体指标。

2.战略方向。一是构建良好的档案信息化基础环境。根据档案事业发展需要，规划应明确合理配置和建设信息化基础设施，保障信息化环境能有效支撑档案管理的基本需要。二是开展档案信息化技术的试点应用。伴随着多样的技术手段和工具相继涌现，规划应明确支持分级、分类开展技术应用试点，以点带面推动新兴技术在整体档案事业中推广。三是完善档案信息化治理的标准体系。规划中应鼓励建设档案信息化标准和规范，建立统一的档案数据治理体系和统一的档案数据安全体系。四是全面提升档案信息化人员的专业素养。规划中应鼓励积极开展档案从业人员信息技术培训计划，追求档案的全面信息化管理、档案馆的常态化技术应用、档案人员的信息素养与技术能力同步提升。[2]

3.总体目标。档案信息化有其自身必然的发展规律，为了更好地保障档案信息化的有序推进，规划应以全面系统提升档案信息化能力为目标：一方面，档案信息化发展目标应设定于档案事业发展的整体框架之内，为达成发展愿景服务。以“大智云移物”为代表的新技术，将成为引领档案工作创新和驱动数字转型的先导力量，我们应抓住机遇乘势而上，引领档案事业高质量、内涵化发展。另一方面，基于当前内外部环境分析，可将档案信息化规划总体目标分解为具有操作性的若干子目标和行动策略。总体目标的再度解构既可以依据档案信息化建设的时间阶段划分，也可根据不同部门的职能特性、不同地区的发展情况进行分解。

（二）业务主线：核心业务—保障条件—系统架构

1.核心业务。规划编制过程中核心业务建设应聚焦于基础设施、应用系统、信息资源等要素。其中，基础设施建设应以“纳入机制”为战略来获得发展机遇，把档案信息化纳入单位或区域整体的信息化建设规划，统一部署、同步实施，确保档案部门实现对电子文件生成和归档的全程监督指导；应用系统建设应注重从文件形成单位到档案馆的前后衔接，打造档案信息管理系统、信息服务系统、办公系统的全方位、多样化的档案信息系统“生态”；信息资源建设应建立从全宗到元数据的总体架构，实现细颗粒度管理，以促进“数字化”与“数据化”相互融合为具体实现路径。

2.保障条件。保障条件建设应聚焦于标准规范、安全管理、人才储备等要素。其中，标准规范建设应延续“十三五”期间的思路，提高档案信息化相关标准在行业标准中所占的比重，加强相关标准规范的贯彻执行和落地；安全管理建设除了重视基本安全服务外，还应基于总体国家安全观的视角，树立档案安全是总体国家安全组成部分的认识，依托档案信息系统安全保障档案信息安全；人才储备建设应延续职业资格认证、专业培训、继续教育等举措，鼓励高校加强专业相关的信息技术课程建设。

3.系统架构。规划编制应从宏观上指导档案信息系统体系架构的形成，基于业务需求导向来理解、分析、构建、集成、运行和拓展信息系统，设计趋于体系性、普遍性的通用解决方案。从业务融合的发展趋势看，机构内部数字转型和融入外部智慧生态的迫切要求已经影响档案信息系统自身功能与构成。从目录数据采集的初级阶段发展到支撑单轨运行和知识服务的高级阶段，单体软件或简单软件组合的方式难以为继，需要一定规模的软件生态才能维系可持续发展。

信息化规划在企业管理领域有较为成熟的实践，其中应用较为广泛的方法有企业系统规划法（BSP）、关键成功因素法（CSF）、战略栅格法（SG）等[3]，体现了管理与技术并重的思想[4]。在吸收相关研究与实践经验的基础上，本文综合考虑相关方法在档案信息化规划中的适用性，借鉴企业架构TOGAF（The Open Group Architecture Framework）标准和开发方法[5]，从准备（Prepare）、分析（Analyze）、计划（Plan）、评估（Evaluate）及修订（Revise）五个阶段进行多元透视，设计档案信息化规划编制的框架（见图1）。

（一）准备阶段应立足融合视域

在规划编制的准备阶段，档案主管部门应成立规划编制小组，建立规划编制工作机制，统筹协调档案事业发展规划和国家相关政策导向，拓展规划编制的视野，明确档案信息化规划是涉及战略、管理、业务、技术、资源等诸多要素的系统再造的论证过程。档案信息化规划不是孤立的，而是要与其他规划、政策、战略相融合。一方面，档案信息化规划应融入规划序列。作为经济社会发展规划的有机组成部分，档案信息化规划应服务国家整体信息化建设和发展战略。另一方面，档案信息化规划应融入数字中国战略建设。由于档案数据是数字基础设施的重要组成部分，档案信息化规划应促进档案部门与数据管理部门的协同，制定与档案资源有关的数据优化与数据开放政策，主动融入数字经济、数字社会、数字政府建设，推动档案信息化全面纳入国家大数据战略。

（二）分析阶段应体现专业立场

规划编制的分析阶段应综合档案信息化的基础设施、应用系统、档案资源、标准规范、安全管理、人才培养等要素，明晰當前发展态势、阶段和成熟度。首先，着力突出调研支撑。规划应立足档案信息化各项工作发展实际，深入调查研究，评估各要素的成熟度，兼顾其他业务数字转型现状，确保规划编制落到实处。[6]其次，科学转变工作方法。规划应把握档案工作“单轨制”发展趋势，提出引导各地区、各单位分阶段数字转型的针对性方法，实现从“模拟态”“数字态”向“数据态”管理对象空间的平稳过渡。最后，客观理解技术赋能。伴随着5G、区块链、元宇宙等新技术的涌现，规划应在紧密贴合各项业务发展实际的基础上，评估新技术的适用性，与档案管理业务进行有效整合，形成丰富的应用场景，将新技术应用的效益落到实处。

（三）计划阶段应注重需求导向

计划阶段是规划编制的核心，应深入思考和总结涉及的发展思路、重点任务等关键问题，明确任务划分、时间节点、经费预算、责任单位等具体事项，呈现出翔实的行动方案。在前期分析的基础上，计划阶段应从愿景目标出发，探索适配的解决方案，指导实施治理的过程，推动档案信息化相关技术发展，进而实现档案信息化业务的提升，并反作用于新一轮的愿景目标设定。在该阶段的内部微循环中，应以需求管理为导向，从国家、企业、公众的实际需求出发，致力于实现档案信息化的阶段式、融合式发展。

（四）评估阶段应具备科学眼光

规划编制的评估阶段需要科学的眼界和顶层的站位，选择并实施合理的评估方案，进而确定评估结果。试点是评估档案信息化规划成效的基本路径之一，我们可以集中精力谋划一批有影响力的试点项目，以此为支撑推动档案管理和信息技术良性互动、协同共进。科学合理的档案信息化规划评估涉及大量的调研投入，包括信息化基础设施建设评估、技术应用绩效评估等，对于促进档案信息化可持续发展、发挥档案信息化的效益具有重要作用。

（五）修订阶段应贯彻变革理念

面对内外部环境的变化，需要在规划编制过程中设立修订阶段，以方便进行局部调整。从数字到数据、从可读到可信、从要素到空间是档案信息化纵深发展的趋势[7]，编制档案信息化规划应贯彻新的定位视角和变革理念，在修订阶段敢于扬弃，以协调各项发展要素。档案信息化规划编制是一个持续性、动态性的过程，通过修订阶段构建起循环性的规划方案编制框架，将有利于规划不断臻于完善。

作为一项重要的战略工作，档案事业发展规划制定的原则是“围绕中心、服务大局”[8]，制定的思路主要包括分析发展环境、明确主要任务、实施指标驱动、加强规划衔接等[9]。档案主管部门在此基础上进一步编制档案信息化规划时，应增强大局意识、创新意识和服务意识，做好规划编制的前期调研，明确规划编制的要点和框架，重点思考如何通过档案信息化工作更好地服务档案事业的长远发展，服务党和国家的中心工作，从而体现档案信息化的价值和贡献。

*本文系中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）项目“多模态档案数据融合编研模式研究”（项目编号：22XNH196）的研究成果之一。

注释及参考文献：

[1]秦丹，张立新，来钇汝.学校教育信息化发展规划系统框架及编制研究[J].现代教育技术，2019，29（8）：57-64.

[2]张云峰，张治.区域教育信息化规划编制的策略研究[J].中国信息化，2020（9）：77-80.

[3]Rockart J F. Chief Executives Define Their Own Data Needs[J]. Harvard Business Review， 1979， 57（2）： 81-93.

[4]卢正文，刘春林.信息化规划方法论：一个系统框架[J].情报杂志，2010，29（11）：10-14+5.

[5]Lankhorst M. Enterprise Architecture at Work[M]. Berlin： Springer， 2009.

[6]李珈.以“十四五”信息化规划引领经济社会高质量发展[J].当代党员，2020（20）：36-37.

[7]钱毅.电子文件管理纵深发展“三从三构”论[J].中国档案，2020（8）：80.

[8]蔡盈芳.数字经济环境下的企业档案工作——兼论企业档案工作“十四五”规划的重点内容[J].中国档案，2020（7）：64-65.

[9]马秋影.档案事业“十四五”发展规划思路研究——以北京市为例[J].北京档案，2020（11）：26-28.

作者单位：1.中国人民大学信息资源管理学院2.北京外国语大学国际商学院