中国共产党党内监督制度的变迁逻辑与优化路径

王立峰 孙文飞

摘   要：中国共产党党内监督制度是实现全面从严治党的重要途径，也是推进党的建设伟大工程的基础性制度保障。建党百年来，党内监督制度变迁经历了初步确立、曲折发展、稳步健全和成熟定型四个阶段。历史制度主义聚焦制度的变迁逻辑议题，借助这一理论视角有助于探索百年来党内监督制度变迁的制度环境、动力机制以及路径依赖，全面呈现党内监督制度的变迁逻辑。坚持党中央的集中统一领导、增强党内监督法规的执行保障机制、完善党内监督的方式和理念、健全以党内监督为主导的党和国家监督制度体系应当成为今后党内监督制度效能优化的路径选择。

关键词：中国共产党;党内监督制度;变迁逻辑;历史制度主义

中图分类号：D262.6                 文献标识码：A                文章编号：1674-9170（2022）02-0017-09

一、问题的提出

党内监督是现代政党解决自身发展问题的重要方式，其制度化程度成为衡量现代政党政治的重要指标。中国共产党自成立之初就将党内监督作为党的建设的重要内容，以保持自身的先进性与纯洁性。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将完善党内监督制度体系作为推进全面从严治党战略的重要手段，“党和国家监督体系是党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障”[1]。从历史发展的角度来看，任何制度的发展都不是一蹴而就的，它的演化变迁是制度不断完善的重要组成部分。在中国共产党百年的奋斗历程中，党内监督制度的发展演化与党的建设布局密切相关，党内监督的方式与内容同中国共产党所面临的时代任务呈现高度的一致性。党内监督制度在不同阶段的发展并非孤立的、断裂的，它们之间存在继承与发展的关系。建党百年来党内监督制度取得了重大成就，如何从理论上阐释党内监督制度变迁的内在逻辑和发展趋势是学术界必须回应的重大问题。

在百年的发展历程中，党内监督已经覆盖至党内治理的方方面面。从制度层面来看，党的十八大以来，党内监督制度的体系化特征明显加强，形成了“包括集体领导、重要情况通报和报告、述职述廉、组织生活、党内谈话、基层工作、党员权利保障、党内巡视、党内问责、纪律检查等制度”[2]在内的制度形态。国内学术界关于党内监督制度的理解一般都采用上述党内监督制度形态意义上的概念范畴，因此本文阐释党内监督制度的变迁时也会将相关制度形态纳入其中。从既有文献来看，学者们关于党内监督的观点主要体现为以下几个方面：一是在阐释党内监督制度化建设对全面从严治党的时代价值方面，齐卫平认为，2016年10月27日审议通过的《中国共产党党内监督条例》（以下简称《条例》）标志着党内监督制度化建设进入新阶段，这既体现了坚持以问题导向的改革路径，也为优化党内权力运行环境、净化政治生态提供了制度基础，有助于提升全面从严治党战略的实施效果。[3]二是在党内监督与党外监督的关系方面，李景治认为，党内监督与党外监督并非二元对立，中国共产党的领导党地位和执政党地位决定了，任何党组织与党员都必须接受党内监督与党外监督。党内监督应积极与国家权力机关、行政与司法机关、民主党派与政协以及社会的监督相结合。[4]三是在完善党内监督制度的路径方面，许耀桐认为，应当遵守党务公开原则、党内民主原则、党内平等原则、党员权利原则和依规治党原则。[5]还有学者指出，党的十九大对党内监督，尤其是权力制约与监督方面做出了一个系统的顶层设计，即组织监督、民主监督与同级监督并重的监督格局，这为进一步完善党内监督制度提供了方向指引。[6]四是在新技术对党内监督的影响方面，邬思源指出，科学技术的发展加速了党内监督制度的创新步伐，使得党内监督更加透明化、党与政府的回应机制更加高效、纪检监察机关获取举报信息更加便利。[7]以上梳理可以得知，既有研究成果对党内监督问题进行了相关讨论，尤其是对新时代以来党和国家监督体系系统性改革进行了理论阐释与路径优化总结。然而，学术界对建党百年来党内监督制度演化的变迁逻辑缺乏深层次的剖析，尤其缺乏相关理论视角的切入。

制度变迁是新制度主义理论的核心议题，其中历史制度主义理论更加关注制度生成与发展过程中重大历史事件的影响，以及制度变迁的动力机制等问题。也就是说，历史制度主义注重宏观环境结构和微观行动者之间的互动作用，并且强调中观层面上制度的运行机制、权力结构等因素的影响。随着历史制度主义理论的发展，这一理论对制度变迁逻辑的阐释形成以下三个基本进路：一是制度环境，即将宏观的制度环境视为影响制度形成与发展的背景性因素。二是动力机制分析，即通过关注行动者、权力结构、观念等内外部因素，分析制度变迁的内在动力和外在动力。三是路径依赖，即某种制度确立之后，这种制度模式可能会通过学习效应、协同效应、适应性预期和退出成本的增大等方式，使沿着这种制度模式发展下去的可能性增大[8]。历史制度主义理论视角与党内监督制度变迁的耦合性在于：其一，党内监督制度的生成与发展深受政治、经济、法律制度环境的影响。其二，党内监督制度变迁的动力既来自马克思主义先锋队政党的内生性，又来自国家现代化建设所产生的外生性推力。其三，百年来中国共产党的建设过程具有很強的路径依赖效应，这也体现在党内监督制度领域。本文借助历史制度主义理论视角，从“制度环境—动力机制—路径依赖”的分析思路出发，分析党内监督制度的变迁逻辑，总结重要的发展经验，从而更好地把握党内监督制度未来的优化路径。

二、党内监督制度的发展历程

作为马克思主义政党，中国共产党为了保持党的先进性和纯洁性，从建党之日起就高度重视党内监督。建党百年来，根据党内监督的运作形式、监督内容、制度形态等特征的变化，党内监督制度的变迁历程可以划分为：初步确立（1921—1948年）、曲折发展（1949—1977年）、稳步健全（1978—2012年）和成熟定型（2013年至今）四个阶段。09CF64C2-C98A-419A-90E1-A7FB40A4C6DA

（一）新民主主义革命时期的初步确立（1921—1948年）

1921年，党的一大通过的《中国共产党第一个纲领》对地方执行委员会与中央执行委员会的监督权进行了相应规定。党的二大通过的《中国共产党章程》虽然并未对党内监督问题作专门论述，但将“纪律问题”列为单独一章，体现了严肃党内纪律、治党必严的党建特征。1927年，党的五大将成立党的专门监督机构提上日程，《中国共产党第三次修正章程议决案》对在中央、省设立党的监察委员会进行了具体规定，主要表现在应当正确处理好中央及省级委员会同中央及省监察委员会之间的权责关系，并且首次提出二者之间意见不一致时应当召开联席会议。[9]此时，中国共产党处于社会动乱、革命形势严峻的环境之中，党的监察委员会的机构设置、运行机制等未得到明确的规定，党内监督制度也无法得到系统性建设与推广。1945年6月，国内形势发生巨大变化，全民族的抗日统一战线即将取得历史性胜利，中国共产党的党员人数和党组织系统获得重大发展。在这种背景下，党的七大通过的新党章重新将党内监督置于重要位置，以党章的形式明确规定了党的各级监察委员会的工作原则之一是接受同级党委领导，各级监察机关的主要职责是对党员进行处分和接受党员的控诉。

（二）社会主义革命和社会主义建设时期的曲折发展（1949—1977年）

新中国成立之后，中国共产党成为执政党，全国党组织和党员数量迅速增长，如何进行党内治理与承担起引领国家现代化建设的任务成为中国共产党面临的重要课题。“治国必先治党”，1949年11月，中共中央通过了《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，除了要求在全国范围内建立党内监督制度，还规定中央及各级党的纪律检查委员会的任务和职权包括三个方面：一是检查违纪行为;二是受理、审查和决定违纪处理的结果;三是加强党内纪律教育。[10]这是中国共产党成为执政党之后，首个加强党内监督建设的规范文件，可以发现，党内监督机关的职权维度已经开始延伸至纪律教育方面，体现了中国共产党“思想建党”的政党品质。随着国家政权机构的架构和运转，中国共产党通过人员配置、组织嵌入等方式进入国家政权机构，很多权力行使主体同时是国家公务人员和中共党员。为了解决公权力腐败中的重复監督、监督不到位等问题，1955年中共中央审议通过的《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》要求用“党的中央和地方各级监察委员会”来替代“党的中央和地方各级党的纪律检查委员会”[11]，这不仅仅只是名称的变化，该文件还强调了监察委员会的运作方式是同相应的国家检察机关和政府的监察机关紧密配合。1956年，党的八大通过的党章将党的各级监察委员会置于相应各级党委的领导之下，有力提升了其工作效率。之后，中国共产党对党和国家监督机制进行了积极探索，取得了良好的监督效果。由于“文化大革命”的爆发，党内“左”的错误思想盛行，党内监督建设的民主基础、运行机构和制度保障都受到了冲击，党内监督建设进入曲折阶段。

（三）改革开放和社会主义现代化建设时期的稳步健全（1978—2012年）

党的十一届三中全会以来，党内各种民主政治活动得以恢复，党内监督实践与制度建设也得到逐步完善。1980年中共中央发布的《关于党内政治生活的若干准则》，重新强调坚持民主集中制、严格遵守党的纪律、接受党和群众的监督对党的自身建设和执政兴国的重要作用。之后党的十二大通过的新党章对党内监督的专门机构——纪律检查委员会的工作机制进行了明确规定，这一时期党内监督制度呈现如下新特点：一是中央和地方各级党的纪律检查机关重新成为党的监督机关，并一直延续至今。二是确立党的地方各级纪律检查委员会的“双重领导”原则，即接受同级党的委员会和上级纪律检查委员会的领导。三是监督制度类型多样化，如派驻监督制度、巡视监督制度等陆续建立。也就是说，党的纪律检查委员会的地位得到强化，它不再仅仅是负责检查党的方针政策的执行情况，而且是监督党员违纪违法行为、加强廉政教育的重要机构。党的十三大之后，党内监督制度建设的体系化特征凸显，从党内法规的层面上规定了党的纪律检查委员会不得处置国家监察部负责的案件，在机构设置方面逐步取消了在国家各部门设立的国家监察组，保证了国家监察部处理案件的独立性。随着中国特色社会主义市场经济的快速转型，一些新兴行业领域由于缺乏完善的制度监督体系，尤其是党内监督机构和国家监督机构之间存在职权上的重复和交叉，使得监督资源配给和制度机制衔接亟待优化。在这种背景下，党的十四大通过的党章适当扩大了党的纪律检查委员会的职权范围和监督领域，并且随后正式推行中央纪委和国家监察部合署办公。中央纪委和国家监察部合署办公的实践探索整合了反腐败资源力量，有效遏制了腐败行为的发生，为新时代纪检监察合署办公提供了实践基础。之后，中国共产党适时提出了“依法治国”战略，法治成为中国共产党治国理政的重要方式。在这种背景下，党内监督制度进入规范化、制度化的快速发展阶段。在党内法规层面，除了党章对党内监督制度的相关规定，党中央还颁布了《中国共产党党员权利保障条例》《中国共产党党内监督条例（试行）》《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》等党内法规。在监督实践方面，不断健全完善派驻监督、巡视监督、合署办公等形式，充分发挥了不同形式的优势。

（四）中国特色社会主义新时代的成熟定型（2013年至今）

党的十八大以来，“全面从严治党”被提升到关系党和国家命运的战略高度，成为中国共产党进行党的建设伟大工程的重要抓手。习近平总书记提出的一系列新的监督理念，不断完善党内监督体制机制，促进党内监督体系朝着制度化、科学化、法治化的方向稳步迈进。具体而言，在监督理念方面，党内监督应当秉承“把纪律和规矩挺在前面”的原则，让党内法规而不是国家法律成为管党治党的第一道门槛，真正实现纪严于法、纪法分开。在监督体制方面，党的十八届三中全会要求，“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导”[12]。同时，派驻监督与巡视监督的运行机制也进行了相应的改革，推进派驻监督与巡视监督的“全覆盖”。在监督对象方面，党内监督制度体系要求实现监督全覆盖与盯紧“关键少数”并重。近年来，党内监督“四个全覆盖”新格局已经形成，重点监督党员干部“关键少数”的同时，也不断将各级党组织和广大党员纳入日常监督之中。在监督职责方面，党中央逐渐明晰不同监督主体的监督责任，促使权责相统一。新时代，党内监督制度不仅在方式上注重思想建党与制度治党相结合，而且其制度体系形态也获得重大发展，这主要体现在：一是2016年新修订的《条例》按照监督主体进行整体布局，将各种具体监督制度融合至其中。二是党内巡视制度、党内谈话制度、领导干部述责述廉制度、派驻监督制度等得到进一步规范和完善。2019年党的十九届四中全会审议的报告明确提出“健全党和国家监督制度”，进一步优化权力制约与监督机制，党和国家监督制度体系一体推进成为新的鲜明特征。09CF64C2-C98A-419A-90E1-A7FB40A4C6DA

三、党内监督制度的变迁逻辑

建党百年来，党内监督制度的生成、维系和变迁是一个完整的发展过程，它在净化党内政治生态、塑造领导干部和党员理想信念、惩治腐败等方面发挥了重要作用。历史制度主义通过制度环境、关键节点、路径依赖、学习效应等概念，将制度的生成、维系和变迁看成一个整体的演化过程。[13]借助历史制度主义的分析视角，我们能够深入探究党内监督制度变迁的逻辑。

（一）党内监督制度变迁的制度环境分析

制度环境是制度变迁发生的宏观社会结构背景的统称，对制度的选择、生成与发展变迁具有重要的影响。在党的百年伟大奋斗历程中，党内监督制度变迁的制度环境主要体现为政治制度环境、经济制度环境和法律制度环境的影响。

1.政治制度环境。政治制度环境是整个制度环境中对政党政治影响最直接的因素，它不仅规定了政党的合法性地位，而且还规定了政党与国家政权的关系。作为革命党和执政党，中国共产党的党内监督制度变迁深受政治制度环境的变化。1927年党的五大首次提出建立专门的党内监督机构，并在会后成立了“中央监察委员会”。为了加强党的纪律建设，解决党内出现党员的理想信念动摇、叛变等问题，党内监督制度开始生成，主要体现为：一是首次提出“政治纪律”概念，并且高度重视全党的纪律建设，尤其是政治纪律。二是党的五大通过的党章首次以党章的形式规定党的指导原则为民主集中制。新中国成立之后，中国特色社会主义政治制度建立以来，通过加强和完善党内监督制度以促民主政治的发展成为党和国家发展的共识，党内监督制度与社会主义政治文明建设之间逐渐形成了良好的互动关系。具体而言，在加强和保障公民政治权利的制度环境下，党内民主制度建设取得重大进展，尤其是党员权利保障开始以制度化的形式给予肯定与规定。例如，2004年9月《中国共产党党员权利保障条例》的出台促进了党内民主活动的制度化，其中总则第五条规定：“对侵犯党员权利行为的认定和处理，应当以事实为依据，以党章和其他党内法规为准绳。”以制度的形式保障党员的权利有利于真正发挥党员监督的作用，体现了党内監督制度开始注重自下而上的监督形式，凸显了“以人民为中心”的中国特色社会主义政治制度的影响。

2.经济制度环境。经济制度环境作为一种宏观外部结构，对党内监督制度变迁的影响机制主要体现在：改革开放以来，经济体制的快速转型和发展引起了腐败发生的成本、形式等变化，“腐败大体经历了由贪污挪用为主要形式到以行贿受贿为主要形式，再到以形式更为隐蔽的利益冲突为主的演进”[14]。针对这些现象，党内监督制度“被动地”做出了相应的调整，体现这一时期党内监督制度变迁发生机制的回应性特征。1992年党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制，经济发展成为党治国理政的重心任务。社会主义市场经济快速发展的同时，部分党员领导干部出现贪污腐化的现象，反腐倡廉成为党内监督的重中之重。在具有中国特色的党政体制下，很多党的领导干部同时也是国家公权力的公职人员，如何促进党内监督与行政监察之间的衔接协调，整合各种监督资源，成为党内监督制度变迁的发展方向。之后，中国共产党正式推行党的纪检机关和国家监察机关合署办公的监督模式。1993年中央纪委、监察部新闻发言人曾指出：“中央纪委、监察部合署办公有利于集中力量，加强党风和廉政建设，发挥党政监督机关的整体效能，保证经济建设的顺利进行。”[15]也就是说，此次合署办公是解决党的十四大之后社会主义市场经济发展出现的腐败问题，为以后在市场经济背景下推进党内监督制度改革提供了重要依据。

3.法律制度环境。历史制度主义学者斯科特认为，制度包括规范性、规制性和文化-认知性三大基本要素。[16]具体到国家法律制度，这三大基本要素可以理解为：宪法和法律制度形式的规范性、处罚的强制性、法治思维与制度文化。法律制度环境正是从这三个方面影响党内监督制度的变迁。在宪法和法律制度形式的规范性要素方面，从党的十五大提出依法治国战略到党的十八大以来全面依法治国战略的实施，国家法律体系逐渐完备，宪法的权威性得到普遍认可。与法律制度规范性要素对应的是党内法规体系的逐渐完备和党章在党内法规体系中处于最高效力级别，这使得党内监督工作有了明确的制度规范形式依据。在处罚的强制性要素方面，党内监督制度和国家法律一样对权力腐败问题的处罚也具有强制性，尤其是随着《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党组织处理规定（试行）》等党内法规的出台，党内监督制度的运行有了明确的程序规定，对党内出现的权力腐败、纪律松弛、理想信念弱化等问题的处罚处分具有强制性。在法治思维与制度文化要素方面，国家法律制度体系在监督公权力腐败的过程中强调法治思维和制度文化的培养与运用，这对于加强党内监督制度文化建设，促进党内监督工作的制度化、法治化具有积极的推进作用。

（二）党内监督制度变迁的动力机制分析

在历史制度主义看来，制度变迁的动力不仅是外来的，而且是内生的。全面理解制度变迁的动力机制，需要将外因和内因结合起来分析。

1.党内监督制度变迁的内生动力：马克思主义政党的先锋队特质。尽管许多国家的执政党都强调通过设置专门的监督机构来加强内部监督，但是很多执政党深陷“党派政治”的漩涡之中，为了当选执政而与利益集团进行妥协和利益交换的现象时有发生，自我监督的目标难以实现。作为马克思主义先锋队政党，中国共产党立党为公，执政为民，没有自己的私利，加强党内监督是中国共产党在一党长期执政背景下保持党的先进性和纯洁性的重要途径。中国共产党积极主动推动党内监督制度变迁以适应时代发展要求的动力还与中国共产党“人民至上”的人民观密不可分。“全心全意为人民服务”的立党宗旨决定了中国共产党必须通过不断自我革命的方式来达到人民的期盼。与其他国家政党的内部监督仅强调权力制约和反腐倡廉不同，中国共产党创立并积极引导的党内监督制度除了注重权力腐败的问责处理，还特别强调政治纪律的监督和监督意识的教育，因而党内监督制度是中国共产党实现自我革命的重要制度之一。在新中国成立之前，毛泽东就曾指出，“中国共产党是为民族、为人民谋利益的政党，它本身绝无私利可图。它应该受人民的监督，而决不应该违背人民的意旨”[17]809，“向人民负责和向党的领导机关负责的一致性”[17]1095。这表明中国共产党很早就认识到党内监督需要和人民监督结合起来，向人民负责的初心与使命成为中国共产党党内监督制度变迁的动力来源。09CF64C2-C98A-419A-90E1-A7FB40A4C6DA

2.党内监督制度变迁的外在动力：国家治理现代化建设的客观要求。新中国成立以来，作为执政党和领导党的中国共产党加强自身制度建设与推进国家治理现代化的建设具有内在统一性。历史制度主义一般将“关键节点”理解为历史发展中的重大转折、制度设计和关键决策的特殊时期，是对制度变迁轨迹产生重大影响的路径依赖的起点。[18]从党内监督制度的百年变迁历程来看，1978年党的十一届三中全会和2012年党的十八大是两个至关重要的“关键节点”，而这两个关键时期正是国家治理现代化转型和升级的关键时期。尤其是党的十八大以后，制度与治理效能的问题成为党和国家关注的核心议题，二者之间是一种辩证关系，制度的优化既是治理效能的前提，也是治理效能提升的客观要求。作为中国特色社会主义制度的重要组成部分，党内监督制度的发展完善也是提升国家治理效能的必然要求。从更深层次结構来说，在中国共产党长期执政条件下，国家治理现代化建设既需要依法治国，又需要依规治党，这就需要不断进行党内法规制度“供给侧改革”，提高党内法规制度体系的制度效能，国家治理现代化建设成为促进党内法规制度体系完善的外在动力。作为党内法规制度体系的重要组成部分，党内监督制度变迁也深受国家治理现代化建设外部拉力的影响。

（三）党内监督制度延续的路径依赖分析

随着时间的推移，历史制度主义学者对“制度变迁”的理解发生了变化，如斯塔克认为“制度变迁”不是新制度完全替代现有制度，而是制度构成要素的重新组合，所以即使制度发生变化也不会与既有制度完全断绝联系，而会显现出既有制度要素依然存续的模式。[19]基于这种意义，路径依赖被广义地认为是“过去的事物制约和影响现在及未来事物发展趋势”[20]。结合上文，党内监督制度百年的变迁历程中体现了强烈的路径依赖现象。

在长期的革命和建设实践中，党的第一代领导集体积极探索和总结出一套行之有效的党内监督制度体系，对以后党内监督制度的变迁产生了重大影响。在制度设计方面，毛泽东时期形成的“党委集体领导制度、党员干部民主生活会制度、请示报告制度、群众来信来访制度”[21]等，一直延续到当下，并且通过时代创新继续发挥着加强党内监督的重要作用。例如，党的请示报告制度最初设计是为了加强党中央的领导权威和推进革命事业的顺利开展，新中国建立之后，它成为党的上级领导监督下级领导和广大党员的重要方式，2019 年中共中央发布的《中国共产党重大事项请示报告条例》提升了请示报告制度工作方式、监督方式等的制度化、规范化、科学化水平。除了正式制度设计，党在革命和建设时期形成的思想与制度并重的党内监督制度工作方法传统也一直延续至今。党的十八大以来，习近平总书记对其进行了重新概述，提出全面从严治党应当坚持思想建党与制度治党相结合的科学论断，成为开展党内监督工作的重要方法。从广义上理解“路径依赖”的含义，我们可以得知，党内监督制度体系深受中国传统制度文化的影响。如中国历史上的巡视制度等有益做法被吸纳进党内监督制度体系之中，并发挥着积极作用。“巡视监督是中国原创性的监督形式，是支撑中国治理腐败的核心体系之一，也是联通中国过去与现在的制度。”[22]党内监督制度变迁的路径依赖现象有助于我们理解当下党内监督制度的体系设计和运行机制，也是我们未来完善党内监督制度的重要依据。

四、党内监督制度进一步优化的路径选择

党内监督制度在清除党内腐败、巩固党的长期执政地位、保障党的人民性等方面发挥了重要作用。在中国共产党百年来管党治党取得重大成就的背景下，借助历史制度主义视角分析党内监督制度变迁的历程与逻辑，有助于揭示党内监督制度的发展规律，促进党内监督效能的提升。

（一）坚持党中央的集中统一领导，凸显党内监督的政治功能

作为党内监督制度的主干法规，《中国共产党党内监督条例》第一条便提出：“坚持党的领导”“保持党的先进性和纯洁性”[23]，这表明党内监督更加聚焦政治监督，突出政治功能。从历史上来看，党内监督制度是遏制党内腐败现象的重要途径，但是党内监督的功能价值并未停留于此，它更加强调政治监督，保障党中央的集中统一领导。实际上，坚持党中央的集中统一领导是中国共产党在革命、建设和改革时期进行党的建设的重要原则，通过产生正向激励效应，呈现出强烈的路径依赖特征，这也要求党内监督制度的运行应当坚持党中央的集中统一领导原则。新时代以来，党内治理与国家治理的关系更加紧密，党建引领国家治理的效能机制更加完善。“办好中国的事情，关键在党”，党建引领治理发挥了党的全面领导的巨大政治势能，但是同时也客观要求健全和完善党内监督，防止出现党的权力滥用、弱化党中央集中统一领导等现实问题。中国共产党强调政治纪律是党的纪律中最根本、最重要、最关键的纪律，体现了党内监督制度突出政治监督的重要性。中国共产党的马克思主义先锋队政党特质决定了维护党中央权威和旗帜鲜明讲政治是我们党的政治优势，并且在党治国理政的过程中能够将这种政治优势转化为一种政治势能。党内监督制度是保障这种政治势能实现的重要制度安排，未来应当继续凸显党内监督的政治功能，发挥党的全面领导制度优势。

（二）增强党内监督法规的执行保障机制，促进党内监督法治化

制度重在执行，党内监督制度体系治理腐败的效能需要健全相应的执行保障机制，促进党内监督的法治化。监督的本质是对公权力进行制约与规制，中国共产党在国家权力结构中处于核心地位，权力监督的关键是对党的权力进行监督，也就是说党内监督在整个权力监督体系中最为关键。从权力监督理论来看，制度执行程序和保障机制的法治化是有效遏制权力腐败的根本保障。党的十八届四中全会是推进党内法治化建设的重要里程碑，党内法规成为中国特色社会主义法治体系的有机组成部分。之后，相应的党内监督法规制度陆续出台，以制度化、法治化的形式规定了党内监督的活动原则、运行机制等问题，推进了党的反腐倡廉建设。在党内监督制度百年的变迁历程中，中国共产党实现了从注重“制度建设”到注重“制度执行”的转变，制度执行力和制度实际效能成为实现全面从严治党的关键。在目前的党内法规制度体系中，党的监督保障法规制度承担着压轴压阵的重任，是促进党的组织法规制度、党的领导法规制度和党的自身建设法规制度提出的规范化要求得到落实的制度保障。[24]然而，既有的党内法规体系中关于监督保障法规制度实施的配套法规以及运行程序和机制的规定还存在一些不足。也就是说，我们不能仅仅从功能论的角度看到党的监督保障法规制度对整个党内法规制度生态的重要价值，还应当从本体论的角度健全党内监督法规自身的执行保障机制，增强制度的执行力和运行机制的程序化、规范化，为党内监督走上法治化轨道提供基础，从而实现党内监督制度长期有效遏制腐败现象的廉洁目标。09CF64C2-C98A-419A-90E1-A7FB40A4C6DA

（三）把握历史关键节点，完善党内监督的方式与理念

历史制度主义认为，制度的路径依赖形成之后，改变既有制度的路径模式需要等到下一个关键节点的出现。作为长期执政的马克思主义政党，中国共产党党内监督制度的变迁发展需要根据时代要求进行积极调整，尤其是应当在历史关键节点做出正确的选择，不断完善党内监督的方式和理念。改革开放之前，中国共产党党内监督制度的实际落实经常受到运动式反腐的影响，在这一模式下，党内监督制度虽然能够起到遏制党内腐败的作用，但党内监督的实效性可能会随着运动式反腐的结束而削弱。1978年党的十一届三中全会成为变更这种主要依靠运动式治理方式的历史关键节点，邓小平强调，制度建设问题“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，重视制度反腐，依靠制度实现党内监督成为中国共产党党内监督的主要方式。2012年11月召开的中国共产党第十八次全国代表大会成为党内监督制度变迁发展的又一重要历史关键节点，党内监督的方式更加丰富、更加有效，监督理念也发生重要转变。2016年新修订的《条例》对党内监督制度做了重大调整与创新，增强了党内监督制度的执行力和实效性，并且监督理念强调“思想建党和制度治党同向发力”，从制度文化和制度规范两个层面加强党内监督建设。中国共产党对两次历史关键节点的正确把握和部署，使得党内监督制度更加系统化、科学化和规范化。监督执纪“四种形态”的创新为党内监督工作常态化开展提供了可能，避免之前“重事后监督，轻事前、事中监督”的弊端。未来中国共产党应当继续把握历史关键节点，积极部署与创新监督方式和理念，促进党内监督制度更加完善，强化对监督机构的自身监督，保证党内监督机构的权威性和执行力。

（四）以党内监督为主导，提升党和国家监督制度体系的监督效能

在领导中国现代化建设的百年历程中，中国共产党加强自身建设的同时产生了巨大的“外溢效应”，从制度维度来说，这种效应来自“一党执政的国家体制要求执政党自身建设（自我革命）与国家政权建设一定要统筹推进、一体建设”[25]。党的监督制度建设也对遏制国家公职人员腐败产生了正向影响，由于党内监督和外部监督共同处于中国特色社会主义民主政治这一实践场域之中，因此只有整合不同的监督资源才能最大限度地发挥监督合力。在党内监督制度百年的变迁中，党内监督同政权机关监督、民主党派监督、群众监督相结合的做法在新中国成立之前就已经得到初步探索，并取得了良好的效果。例如，抗日战争时期中国共产党在陕甘宁边区推行的“三三制”政权的监督机制就是容纳了党内监督、参议会监督、党外人士监督、人民群众监督等为一体的权力监督创举。新时代以来，全面深化党和国家机构改革得到党中央的积极支持和有力推动，国家监察体制改革取得历史性进步，国家监察委员会的成立以及纪委与监委的合署办公模式使得党内监督资源和党外监督资源得到优化，提升了监督的效能。未来应当以党内监督为主，从体制机制和制度衔接协调的角度整合党内外监督资源，促进党内监督与民主党派监督、舆论监督、群众监督等的有机结合，提升党和国家监督制度体系的监督效能。

参考文献：

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Evolution Logic and Optimization Path of the Supervision System of the Communist Party of China： Based on the Analytical

Perspective of Historical Institutionalism

WANG Lifeng， SUN Wenfei （School of Public Administration， Jilin University， Changchun 130012， Jilin， China）

Abstract： Inner-Party supervision system is an important way to administer the Party comprehensively with strict disciplines and a basic institutional guarantee for promoting the great project of Party building. In the past 100 years since the founding of the Party， the inner-Party supervision system has undergone four stages： initial establishment， troubled development， steady growth and mature formalization. Historical institutionalism focuses on the logic of institutional evolution; it helps to explore the institutional environment， dynamic mechanism and path dependence of the inner-Party supervision system evolution in the past hundred years， comprehensively presenting the logic of inner-Party supervision system evolution. Adhering to the centralized and unified leadership of the Party Central Committee， strengthening the execution and safeguarding mechanisms of inner-Party supervision regulations， improving the methods and concepts of inner-Party supervision， and improving Party and state supervision systems led by internal Party supervision should become the effectiveness optimization of the Party supervision system in the future path selection.

Key words： Communist Party of China; inner-Party supervision system; evolution logic; historical institutionalism

收稿日期： 2021-11-16

基金項目： 广东省哲学社会科学规划2022年度党的十九届六中全会精神重大研究专项课题（GD22ZDZ01-06）

作者简介： 王立峰（1976— ），男，辽宁鞍山人，吉林大学行政学院教授，匡亚明学者英才教授，博士生导师;孙文飞（1992— ），男，河北邢台人，吉林大学行政学院博士研究生。09CF64C2-C98A-419A-90E1-A7FB40A4C6DA