“非正规城市绿地”概念辨析及规划策略研究

周聪惠

非正规城市绿地(informal urban green space)主要指用地性质非“绿地”，但却具备绿地表征并实际承担绿地部分职能的城市土地，其概念产生源于对城市模糊性、边缘性绿化空间的关注[1-3]。非正规城市绿地体量小、环境适应性强，能在高密度环境下将绿地服务延展到正规城市绿地无法企及的区域，有效提升绿地服务可达性和公平性[4]。加之它通常形式灵活且建设管护成本较低，使其在高密度城市中具有较高发展潜力[2]。

非正规城市绿地的产生源于欧美城市人口密度上升，高密度地段正规城市绿地服务体系逐渐难以满足高度集中的居民游憩需求。由于此类地段要获取大型独立用地地块来增补正规城市绿地，实施难度较高，规划师开始关注城市既有废弃空间、遗留空间、间隙空间等小型化、破碎化空间的转换和利用潜力，并在持续更新实践中发展出了口袋公园(pocket park)[5]、间隙景观(urban interstices)[6]、偶然游园(accidental playground)[7]等非正规城市绿地的形式。

随着中国城市更新实践的不断深入，2017年国家住房和城乡建设部颁布的《住房城乡建设部关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》中建议通过“拆迁建绿、破硬复绿、见缝插绿等，拓展绿色空间”，以口袋公园、袖珍绿地、间隙绿地等形式出现的小尺度、非正规城市绿地也已成为我国城市高密度地段户外游憩空间拓展的重要工具[8-9]。

虽然早期非正规城市绿地源于建成环境中的边际空间或弱管控空间，其概念原型具有明显的偶然性和随机性特点，但这并不等同于在规划中放任它朝着随机、失序或无管控方向发展。如何高效利用高密度地段的用地资源，将非正规城市绿地纳入城市绿地服务体系中进行整体统筹，实现绿地系统整体绩效最大化，成为规划实践亟须解决的关键问题。

但由于非正规城市绿地空间和功能属性与正规城市绿地有明显差异，很难直接在其规划中直接照搬套用常规城市绿地规划范式，导致目前规划实践要对其展开有效调控仍存在诸多困难。为此，本文基于国内外相关研究，对非正规城市绿地概念内涵及其基本属性展开辨析，并结合我国现实条件从用地保障和调控支持两方面探讨针对性规划策略，以期为相关研究和实践提供有益参考。

1 概念辨析

1.1 概念内涵

正规城市绿地通常拥有专门独立的绿化用地，并由政府统筹规划、投资建设和维护管理，对应于我国《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137—2011)中的“G绿地与广场用地”[10]。而“非正规城市绿地”概念的“非正规性”认定主要涵盖用地性质的“非绿地化”、实际职能“绿地化”及管理维护“松散化”3个层面[1]。其中，用地性质“非绿地化”指它在规划中的预设用地性质并非“绿地”；实际职能“绿地化”指它在实质上发挥着城市绿地相关职能；管理维护“松散化”指它用地上的活动和各类要素管护相对正规城市绿地宽松，且不受到用地权利人过多的限制[1，11-12]。

在该基本共识下，不同学者对“非正规城市绿地”的概念范畴界定仍有差异，最显著的分歧存在于对管护“松散化”程度、公共性及空间范畴的认定上。其中，Rupprech等[1，12]将“非正规城市绿地”定义为一种“准公共绿地”，并将非正规城市绿地空间范畴锁定在有“人工强烈干预”的建成环境范畴下，同时将具有“无管护自生植被”作为判定“非正规城市绿地”的核心标准之一。该界定对“非正规城市绿地”条件认定较严苛，可视为狭义的界定模式。

而Sikorska等[13-14]则认为“非正规城市绿地”既包含“公共性”开放绿地也包含私人庭园及住区绿化等“非公共性”封闭绿地，而要素空间范畴可拓展至自然环境中的农田、保护地等区域，并认为管理维护“松散化”仅存在于使用管理上，即不强调“无管护自生植被”这一特质。该界定对“非正规城市绿地”条件认定相对宽松，可视为广义的界定模式。

在我国规划体系中，非正规城市绿地由于不具备独立的绿地地块，应属于城市绿地分类体系中的“XG附属绿地”。而在大多数城市中，附属绿地通常占比过半且数量众多，也为非正规城市绿地提供了巨大发展机会。结合既有非正规城市绿地界定模式及我国基本国情，我国规划体系中“非正规城市绿地”概念界定应重点锁定具有规划调控价值的那部分要素，即建成环境下具备公共开放性(在全时段或特定时段能对社会公众开放使用)或开放潜力的附属绿地。例如，2016年版上海市《15分钟社区生活圈规划导则(试行)》就“鼓励商业、办公、文化设施、学校、居住区等用地的附属绿地广场对外开放，大型文体设施公共空间及大专院校操场、球场等户外公共空间建议对外开放”，并提出“系统化布局社区级及以下公共绿地打造社区公共空间网络”的规划构想[15]。

该范畴界定较接近Rupprech版狭义的概念界定模式，即强调要素建成环境属性和公共开放属性。但我国高密度城市建成区开发饱和度较高，废弃地、空地等无管护用地占比相对较低，如坚持“植被自生无管护”属性要求将大大缩减可调控要素的范畴。为在规划调控中整合各类潜在资源，完善城市绿地服务体系，可参照Sikorska版界定模式，放宽对于管护“松散化”程度认定的要求(表1)。

表1 非正规城市绿地相关概念界定模式及其特征

1.2 基本属性

1.2.1 空间属性

非正规城市绿地大多体量小且位于边际或中介地段(图1)。与较大体量正规城市绿地相比，非正规城市绿地服务状态呈现出较强不确定性和动态变化性，即“阈限性”(liminality)特征。此类空间通常也被称为“阈限空间”(liminal space)[16]。

图1 非正规城市绿地典型位置示意图

“阈限性”概念在地理学领域应用较多，主要指的是一种“介乎性”“中间性”或“存在的模糊性”[17]。“阈限空间”是一种边际空间，它通常与外界连接并具有较好包容度，并展现出涌现性、变化性、流动性和延展性特征[16]。因此，阈限空间的形式通常丰富多样，近年研究中出现的矛盾景观(ambivalent landscapes)、副功能空间(parafunctional space)、边际场地(marginal sites)、被忽视景观(landscapes of contempt)、中介空间(in-between space)、二手空间(second hand spaces)等概念均属于阈限空间范畴。它们也是非正规城市绿地发展的主要空间载体和来源[3]。

1.2.2 功能属性

高密度环境下户外游憩空间短缺是非正规城市绿地产生和发展的最大驱动力，因而游憩服务功能可被视为其主导功能，也是文中讨论的焦点功能。随着近年相关研究的深入，非正规城市绿地在维持生物多样性、调节局地气候、管控雨洪等方面功能也逐渐受到关注，这些功能可被视为其延展功能，因此不在文中详细讨论。

非正规城市绿地小体量的特征能让其在高密度环境下接近服务对象，提供邻近便利的日常游憩服务。而使用上的无限制或弱限制特质，让它能充分包容各类人群不同行为活动。此外，作为典型的阈限空间，非正规城市绿地空间的流动性和延展性能让它与周边环境产生较为频繁的互动，既为周边环境注入活力，也使其能成为城市局部更新的触媒[4]；阈限空间的涌现性和变化性能让绿地内部培育出丰富而有创造性的行为活动，为其带来特有吸引力[1]；而阈限空间模糊性及不确定性则能让绿地产生较强的神秘感和探索性，使其成为儿童探索自然、培养想象力和行动力的重要场所[18]。

2 用地保障策略

与正规城市绿地依托增量用地发展不同，非正规城市绿地发展需依托建成环境中的存量用地，因此它的发展首先需解决的就是“地从何来”问题。根据国内外相关经验，可采取的策略主要有开发“预置化”、用地“长储化”及运营“开放化”3种模式(图2)。

图2 非正规城市绿地用地保障策略

2.1 开发“预置化”

开发“预置化”策略常见于城市开发过程中，通过直接规定或间接引导让各类用地在开发时能预置一定空间支持非正规城市绿地发展。其中，直接规定方式指通过自上而下的强制性规定对地块开发过程中的预置附属绿地规模或比例提出直接要求。由于国外没有明确的附属绿地概念，相关措施主要针对地块内部公共空间，即私有公共开放空间(Privately Owned Public Open Spaces)展开。由于大部分私有公共开放空间均可被归为附属绿地，因此对我国非正规城市绿地的发展调控具有较好的借鉴价值。例如，美国旧金山在1985年制定的《中心城区规划》中规定每50平方英尺(约4.6m2)新办公空间必须有1平方英尺(约0.093m2)可接近的公共空间[19]。

间接引导方式主要通过建筑面积、容积率等补偿措施鼓励开发商在地块开发建设中来预置一定规模或比例的公共空间。相关尝试最早出现于20世纪60年代美国纽约市的区划和开发管理中[20]，当时在高密度地段开发商每提供1个单位地面临街公共空间就能在高处获取10个单位建筑面积补偿，到1970年仅曼哈顿中心地段就依此增加约4.45hm2公共空间[19]。纽约市的成功也让该策略在世界各国相继推广。

开发“预置化”策略在我国城市发展中也有一定探索。北京早在2001年颁布的《加快北京商务中心区建设暂行办法》中明确提出通过实施容积率奖励办法来鼓励商务区增加公共空间。随着实践深入，除了保障绿地发展空间外，近年我国部分城市开始在公共空间专项规划或控制性详细规划中对预置附属绿地位置和面积展开调控。例如，深圳等城市要求在非独立占地的公共空间街区，各地块内部(总面积大于8 000m2)应共同退让，形成一个规模不小于400m2、具备公共开放性的附属绿地[21]。

2.2 用地“长储化”

非正规城市绿地不是独立“绿地”，其管理和维护一般由用地主体机构或私人团体负责。管护主体多样性将导致非正规城市绿地品质参差不齐，甚至部分具备发展潜力的低效场地、废弃地或荒地还会存在潜在污染暴露、使用风险等安全隐患。该类场地管护主体均大多缺乏足够的能力和意愿独立对用地环境和空间品质进行大幅提升。在此情况下，可行的做法是由政府或第三方机构介入，通过与土地权属方合作或接管回收等方式对此类用地进行治理改造和再开放。

在美国就发展出了“公共土地信托”(The Trust for Public Land，TPL)等专门以城市绿地发展用地保护、购买和收储为己任的非营利组织[22]。此类组织对绿地潜在发展用地进行购买和储备，等政府具备收储能力时再将已购用地出售给政府，完成对绿地潜在发展用地的预留保护、储备和发展转换。纽约市2007年统计显示，仅曼哈顿地区具有非正规城市绿地发展潜力用地就包含私有空地994处、公有空地312处、社区花园138处、低效开放空间120处、私有公共开放空间499处，总面积超过100hm2，这些土地也成为纽约市更新过程中绿地增长的主要来源[23]。

在潜力用地收储和治理后，若未改变土地的原本用地性质，如仍为附属绿地，则该绿地在收储和改造治理后仍属于非正规城市绿地范畴。而对于部分用地性质经过“正规化”转换的绿地而言，虽不属于非正规城市绿地，但同样可维持原先“松散化”的管理模式，从而实现“非正规性”与“服务品质”上的平衡。因此，长效稳定的收储机制建立不仅能维持非正规城市绿地的规模和品质，也能保障正规城市绿地的持续稳定增长。对我国城市而言，绿地发展潜力用地收储和治理将涉及土地使用权流转(含购买、转让、补偿、置换等环节)，既需要建立针对性的操作机制，也需要公共财政和社会资金的支持。

2.3 运营“开放化”

运营“开放化”政策主要通过多方协调和精细化管理将现有封闭或半封闭附属绿地(如单位大院等)向公众开放，实现非正规城市绿地增补。根据用地主体类型差异，可将管理“开放化”对象分为公共类(如商业、办公、教育科研等)用地附属绿地及非公共类(如居住)用地附属绿地。

其中，大部分公共类用地的附属绿地具有良好的公共性或开放潜力，协调难度相对较低。部分教育设施(如中、小学校园)内部院落或操场开放难度较大，但大多位于社区内部或邻近地段，其开放能更高效服务于社区居民，因而成为近年的关注热点。例如，20世纪末美国城市发展出的“校园公园”(Schoolyard park)项目就探索通过分时管理将中、小学校园内部操场或院落在课后时段向公众开放使用[22]。但校园附属绿地开放通常需增加大量管护费用，同时居民和学生对场地使用诉求差异也容易产生矛盾冲突。为应对该问题，美国部分城市成立专门非营利组织负责募集资金，并与校委会合作建立标准化作业流程，控制每个校园公园的发展成本，同时学校也可通过零售等途径获得公园日常管护的收支平衡[22]。相似的操作模式同样可应用于非公共类用地附属绿地的开放上，例如美国西雅图20世纪70年代开始探索将原本封闭的社区庭园向公众开放，并制订了名为“P-Patch”的社区园艺计划，同时拨款并成立专门机构负责其管理和运营[22，24]。

在我国城市中，规模庞大的附属绿地如能被有效利用将能极大缓解高密度地段户外游憩资源短缺的问题。目前，公共类用地附属绿地开放仍需建构完备的支持政策和精细管理制度(如分时、分区管理)。而非公共类用地附属绿地开放则需建立利益相关方的协调机制、开放激励机制及财政保障机制。欧美城市的相关探索和实践经验可为我国相关机制的建构提供有益借鉴。

3 调控支持策略

非正规城市绿地是其他独立用地的附属绿地，总体规划层面的用地规划很难直接对其空间布局展开直接控制。近年来，许多城市也尝试在各类专项规划(如公园绿地专项规划、口袋公园专项规划)中对非正规城市绿地发展和布局进行引导，但通常会存在规划成果难以落实、非正规城市绿地发展随机性过强而系统性较弱等问题。解决该问题的关键在于潜力用地甄别、体系化统筹、精细化引导三方面支持策略的制定及其在现有规划体系中的整合(图3)。

图3 非正规城市绿地调控支持策略及其落实路径

3.1 潜力用地甄别

在高密度环境下，要对非正规城市绿地展开有效调控，需对城市存量用地中具备绿地发展潜力的资源规模和条件进行甄别与评测。例如，旧金山规划与城市研究协会(San Francisco Planning + Urban Research Association)建立了私有公共开放空间详细数据库，作为城市绿地优化提升的重要依据[25]。

综合相关实践，非正规城市绿地潜力用地甄别评测主要围绕用地可行性、需求响应性及发展适宜性三方面展开(表2)。用地可行性主要评测用地发展转换为非正规城市绿地的综合难度，其中包含用地转换机会、沟通协调成本、实施建设成本等因素，如公共机构附属绿地用地可行性一般要高于私人团体附属绿地[26]；需求响应性主要衡量用地对居民日常需求的响应程度，根据可达性基本原理，通常离需求越近，周边需求强度越高的用地具有较高的需求响应性[27]；发展适宜性主要衡量用地自身面积、形态、地形地貌等物理条件，以甄别其作为绿地的适宜程度，如形态方正地块就比狭长地块具有更高的发展适宜性[28]。

表2 潜力用地评测主要项目及内容[26-28]

在当前我国城市更新背景下，潜力用地甄别的结果能为城市总体规划或城市绿地系统专项规划中各地块订立规划绿地率提供重要依据，进而推动传统按用地类型(如居住用地绿地率不低于30%)制定绿地率的“一刀切”调控模式转换为按不同地块潜力确定绿地率的“适配化”精准调控模式。同时，适配化的绿地率指标也为各地块非正规城市绿地发展潜能的激发提供了有力保障。

3.2 体系化统筹

由于单体容量限制，非正规城市绿地必须成规模、体系化发展才能有效缓解高密度环境下游憩资源供需矛盾。由于非正规城市绿地以日常就近服务为主，因而较适宜在社区层面对绿地组群展开综合调控(表3)。同时，多个差异化绿地的集中、连续分布能形成具有系统性和多样性的服务序列[29]。因此，非正规城市绿地体系化统筹应在充分结合绿地个体服务对象特质及自身条件的基础上，建立起协同互补的服务组群(图4)。而在现存正规城市绿地的社区，还应对正规与非正规城市绿地展开整合调控和差异化定位，以充分发挥非正规城市绿地在容量调节、功能补偿、空间衔接等方面的关键作用。

表3 非正规城市绿地组群一体调控项目及内容[15，19，28-29]

图4 南京市开放式传统社区非正规城市绿地组群营建指引研究

体系化统筹涉及多个地块的联动和衔接。在我国规划体系中，由于非正规城市绿地没有独立用地地块，因此体系化统筹策略(如组群划定、功能定位等)虽可在绿地专项规划中制订，但具体落实则需通过控制性详细规划中进行，例如通过地块分图则来明确各相关地块内部非正规城市绿地的功能、位置、绿地间连接线等内容。这些内容一旦在控制性详细规划中确立，则可在各地块开发或更新过程中作为强制性的开发条件和审批要求得以有效落实。

3.3 精细化指引

由于非正规城市绿地通常需依托较小空间来满足高强度游憩需求，因而需在规划中建立精细化指引体系，并对绿地空间、内部要素及周边环境衔接3个方面展开细化调控(表4)。其中，空间指引主要调控非正规城市绿地的范围、长宽比、空间结构等内容来保障其空间品质和容量，如中国香港为保障公共设施附属绿地的公共开放性、使用弹性及服务容量，对绿地临街宽度(不少于13.5m)、主空间占比(不少于75%)、面积(不少于500m2)等指标进行控制[28]；内部要素指引主要调控的是绿地内部设施、植被、铺装、构筑物等构成要素，如1985年版的旧金山《中心城区规划》(Downtown Plan)制定完整导则对公共设施附属绿地材质、座位、植被、水景、日照等进行细化指引[25]；周边环境衔接指引则主要通过调控绿地出入口、边界、停车设施等要素来协调其与周边环境关系，如克利夫兰、芝加哥等城市要求在设计获批前详细阐述公共设施附属绿地对周边地段活力的增进效果[19]。

表4 非正规城市绿地个体精细化指引项目及内容[19，25，28]

空间和内部要素指引主要是绿地形态和细部调控，需在控制性详细规划中列出详细的控制要求并在图则中标示，进而通过修建性详细规划来加以落实。而周边环境衔接涉及非正规城市绿地与其他地块和要素(如建筑、道路)的关联调控，一般通过城市设计导则来进行总体统筹，并通过控规图则来加以落实。

精细化指引的目的主要是基于非正规城市绿地的属性特征来引导其达到最佳服务效果。这其中就涉及对于非正规城市绿地的专门调控指标类型或指标值域的探索和应用。例如，根据非正规城市绿地阈限性特征，引入边界调控指标(如边界开敞比率)、空间结构调控指标(如主空间占比)等。又如在非正规城市绿地调控时用弹性更大的绿化覆盖比率(或绿量)调控取代绿化用地比率调控，使地面空间能多让渡给游憩活动使用[30]。

4 结语

综上可见，非正规城市绿地的规模小微性、空间阈限性、权属多样性等特质让其规划调控较之正规城市绿地更为复杂，对用地保障及规划调控提出更高要求，并需在发展保障制度、规划标准、协调机制及实施措施等方面展开全方位调适和优化。此外，与正规城市绿地相比，非正规城市绿地在个体及群体服务机制、周边环境互动机制等方面可借鉴的研究成果仍较匮乏，该短板需通过针对性研究来得以完善。

注：文中图片均由作者团队绘制。

致谢：感谢东南大学建筑学院严雨婷和崔梦洁在本文图纸绘制中的贡献！