乡村环境治理村民参与动力构建的困境及其克服

吴 坚

（1.湖州师范学院 经济管理学院，浙江 湖州 313000；2.湖州师范学院 “两山”理念研究院，浙江 湖州 313000）

一、问题提出

美丽乡村是美丽中国的重要基础，农村人居环境改善关乎广大人民群众的切身利益，是乡村振兴战略的重要内容之一，也是“绿水青山就是金山银山”理念的具体体现。党和政府出台了一系列乡村环境保护和整治的政策，如中央连续多年发布“中央一号”文件，持续高位推进农村环境治理[1]32。中央压力和群众需求双向推动下，乡村环境治理力度不断加大，治理模式也从“一元治理”向“多元治理”转型，由政府主导治理转向政府、市场、社会等多元主体协同共治，逐步建立和完善了“党委领导、政府主导、 社区负责、社会组织协同、社区居民参与”的多元共治格局，多元共治已成为乡村环境治理的共识，乡村环境治理公众参与已上升为国家意志[2]41。村民参与有利于明确社区公共物品的需求偏好，有利于解决农村公共物品的供给效率问题[3]38，有利于公共财政转移支付、农民的需求表达机制和政府对需求表达的识别机制进行瞄准和对接。然而，由于环境治理是一个典型的公地问题，具有整体的难以排他性和环境容量的可分割性，可以视为监督较难、惩罚不易的公共池塘资源[4]，容易出现集体行动困局。乡村环境治理实践中，村民主体性缺失，缺乏改善乡村公共环境的内在动力，多数处于“事不关己，高高挂起”的状态，全国各地在积极推进美丽乡村建设中，以政府推动为主，民众参与有限[5]，普遍存在着“政策动而民不动”的公众参与失灵现象[2]42。因此，激发村民环境治理参与积极性，构建、优化乡村环境治理村民参与动力是一个重要而亟待解决的问题。

二、理论解释和分析框架

1.乡村环境治理村民参与的理论解释

（1）生态价值理论。社区居民自身的环保素养是村民参与的基本影响因素，环境保护团体成员的行动动力主要来自一种价值上的认同而不是一种利益上的计算[6]，他们具有高度相似性价值，对所信仰的价值高度认同而实施行为，他们明知道自己所追求的公共物品为所有人共享，却仍然愿意为价值的实现而承担时间和货币成本。环境治理积极分子所得到的物质与机会方面的利益也是微不足道的，他们积极参与活动更主要的是出于社会和心理的因素[7]85，因责任感而自愿采取行动。同时，社区居民的参与意识是社区规范与文化传统长期影响的结果，参与意识的改变是一个长期的过程[3]38。

（2）社区动员理论。首先，党员干部、社区骨干、妇女代表借助自身的号召力、影响力与引领示范作用，带动村民参与；其次，利用以乡贤为代表的“中间人”、传统文化、伦理道德、人情面子等社区民间传统资源[8]，基于寻求联系和互动的需要[9]19推动村民参与，利用村民现代治理意识，推动村民自组织，建立社区社会组织组织村民参与；再次，村民社区情感[9]19，[10]102、归属感[9]19、荣誉感[2]45是参与社区公共事务意愿的重要影响因素，爱乡、奉献、共荣等地方价值内嵌为集体行动规则[11]，形成共同的行为规范和互惠的处事模式，形成社会资本，实现集体行动。社区对公众环境利益诉求有效回应、环境公共物品的良好供给可以推动社区居民培育出广泛密切的关系和强烈的社区认同，形成良好的正反馈循环。

（3）公共选择理论。基于理性人假设，村民对参与成本-收益的计算是村民生态参与的重要决定因素，利益关联的紧密度是行动的依据，是制约参与意愿的基本因素[10]102，获益不多、时间精力有限是现如今村民参与普遍不足的主要原因[9]16。经济激励是垃圾分类行为产生的重要激励因素，单位定价可以是一种有效的激励工具，可以促进村民的环境治理行为[12]，通过财政的转移支付降低村民参与的成本收益率，是促进村民参与最有效的方式[3]38。对于村民来说，生态利益实现与利益受损都可能激发参与，涉及实现或受损的利益越大，参与动力越强，两者中间是生态利益无感区间，无感区间的大小与村民个人的年龄、学历等个性因素相关。

（4）国家动员理论。国家动员下的群众参与是我国国家治理的一种基本形式，是我国基层社会参与激励的有效和特色治理工具，动员过程运用了丰富的动员技术，动员通过利益刺激、资源垄断、仪式、强制等机制获得成功[7]84，有参与式动员、运动式动员、组织化动员等丰富多样的动员模式[7]83，政策动员成为促进居民参与的一种基本方式[13]。利用基于民间社会的本土性资源对正式权力进行非正式行使[7]84，环境政策执行总体上呈现“调适性社会动员”的特征，政策执行中党的权威、层级控制与社会动员相互嵌入日趋紧密[14]。

（5）制度分析主义。在制度主义者看来，不是美国人在抛弃政治参与，而是美国人被政治参与抛弃[15]，参与具有双向性：一方面，公民具有主动参与公共事务的兴趣与能力；另一方面，制度背景影响什么人参与以及如何参与。制度供给不足已经成为制约居民社区参与的主要因素，这种制度供给不足表现在居委会的行政化、业主委员会的职能单一和社区自治组织缺乏等几个方面[9]1。就环境治理参与来说，公众参与过程模糊以及公众参与机制缺失等治理困境是参与不足的重要原因，法律法规对于环境治理公众参与权的规定过于抽象，对于公众参与的环境治理具体事项的规定过于含糊，不具有现实操作性，形式化色彩浓厚[2]43，环境治理的公众参与渠道狭窄、方式不灵活。

2.乡村环境治理村民参与动力构建的分析框架

动机是研究决定思想和行为的因素，对行为的发动、维持、制止以及选择做出解释。乡村环境治理村民参与的多学科理论解释，可以从动机类型、激励方式、激励物和动力构建路径角度综合归纳为乡村环境治理村民参与动力类型及构建路径，见表1。

表1 乡村环境治理村民参与动力类型及构建路径

具体来说，生态价值型动力是文化-价值逻辑进路，参与是价值观、良心道德、责任感使然；情感认同型动力是情感-关系逻辑进路，参与是社区之情、面子荣誉、关系网络使然；物质利益型动力是理性-利益逻辑进路，参与是为了减少付出、降低成本、有利可图；权威指导型动力是权威-号召逻辑进路，参与是因为政党使命、权威号召、政策导向和资源分配的影响；制度保障型动力是渠道-保障逻辑进路，参与是因为法律制度的要求和保障。村民个体的生态参与行为不会无缘无故产生，从政治冷漠的完全不参与到群体性事件的爆炸性参与，是一个生态自发到生态自觉的发展过程，是五种动力共同作用的结果，激励物、激励方式的组合不同，动力强度就不同，与动力相对应的五条基本构建路径分别是生态文明理念内化、乡村社会建设、乡村生态市场建设、生态治理能力建设和生态制度法律完善。

本文以此五种动力及其基本构建路径为乡村环境治理村民参与动力构建的分析框架，从整体上探讨参与动力及其关系构建问题，既关注动力如何构建，更关注动力间激励相容性如何达成，试图回答如何在超级复杂、存在极大差异的中国乡村构建这些动力和这种相容性。

三、当前我国乡村环境治理村民参与动力构建的困境

乡村环境治理村民参与动力构建与乡村环境治理“多元共治”模式相耦合，是一个标准的由政府、社会、市场等多元主体构成的网络治理体系。中国乡村环境治理是一个政府、社会、市场、法律和个体的生态意识、生态能力从无到有，从不重视到重视，从不成熟到成熟，从各自运行到协同运作的建设过程。当前阶段，我国乡村环境治理村民参与动力构建存在以下困境。

1.乡村环境治理村民参与的内生动力成长困境

从乡村环境治理村民参与实践看，基于对乡村社会的充分理解和了解，对乡村本土资源进行创新性发掘和利用，构建符合情景的村民参与动力机制，将各方力量整合动员到政策过程中，将村民纳入政策执行的链条[16]是成功的主因，乡村社会机制与生态人格机制、乡村生态市场机制一起构成村民参与的内生动力。但当前村民生态利益实现不畅，“绿水青山就是金山银山”转化机制亟须强化。个体生态投入不能或不易转化为相应的生态利益、生态效益，或者效益不大，且随乡村生态不断改进，优良生态的稀缺性正在不断下降，而绿色发展、生态经济不可缺失性的制度未能普及，自然、环境和气候资源产权制度改革还在进行中，环境信息稀缺和不对称影响生态的市场价值，影响村民的生态行为；再者，乡村可资利用的传统文化资源不断流失，中国乡村社会正在解体，社会失序，文化失调[17]，乡村社会组织力量缺位[18]28，乡村社会组织不多，氛围不浓，信息缺失，机制缺失。

2.乡村环境治理村民参与外生动力可持续难题

乡村环境自主治理的低效或无效以及民间生态政治运动导致国家推动“生态下乡”，同时也直接推动了政府生态治理能力的提升[19]。乡村环境治理机构不断升格，2018 年农村环境保护职能由农业部划归至生态环境部；乡村环境治理政策体系不断健全，包括国家级“元政策”、部委“基本政策”、地方“具体政策”，各政策单元间相互协同、互促成长[1]33；生态治理责任横纵配置体系不断完善，环境目标责任制与干部考核直接挂钩、环保一票否决等制度，形成了有效动员、快速实践的政治基础。但当前政府动员的人力、物力花费较多，体制成本居高不下，在生态治理领域还存在体制摇摆、“多龙治水”、条块分割、单一决策等问题，使得政府部门之间的协调成本随着公共事务治理复杂性的不断提高而显著增长[20]23，如政府政策重点、政府注意力的转移，生态运动式执法的可能，民众应付性执行、选择性执行提高了政策执行成本。同时，作为政策执行组织者、资源链接整合者的村“两委”存在行政化倾向，治理能力不足，村委与村民之间、村民之间缺乏沟通联系，感情疏远、互不信任，甚至存在对立。

3.乡村环境治理村民参与动力激励相容困境

国家、市场与社会良性匹配是乡村环境善治的基础，通过三种治理模式的完美结合，产生某种程度的协同治理的手段，一起实现被对公共部门的绩效负有责任的公共管理者视为最佳的结果[21]，着力解决网络治理中涌现的激励相容问题成为迫切任务。然而当前乡村环境治理绩效存在显著差异，主要源自系统性差异，源自国家、市场和社会系统的匹配度差异[22]。公共理性与个体理性的一致利益取向并不能保障两者的融合转换相互支持，很可能是村民个体行为并不契合公共利益、公共精神，国家动员导致村民行为难以持续、难以自觉。国家权力强势介入与乡村社会建设间也有协调融合问题，政府支持型乡村环保组织自身造血能力、服务能力和链接能力在实践中表现不尽如人意；还有，传统文化的情感关系认同与市场机制的理性利益认同可能存在认同冲突，传统文化的伦理道德、熟人面子等动力并不必然导致生态参与，更不会导致现代型生态人格的形成，它能推动村民的生态参与，也能阻碍村民的生态参与，只是一种可资利用的推动村民生态参与的现实力量。而且乡土社会是靠亲密和长期的共同生活来配合各个人的相互行为，社会的联系是长成的，熟习的[23]，情感和文化养育需较长时间的逐渐积累和教化，需要相对的稳定性。然而，包括乡村在内的中国社会总体处于快速转型变迁之中，不确定性较强，政策关注问题变化快。

四、乡村环境治理村民参与动力构建策略

1.以村民生态利益自觉为关键目标，推进村民参与内生动力成长

（1）拓宽“绿水青山就是金山银山”转化通道。让善行得到善报，让乡村环境治理行动者、绿水青山拥有者实现生态利益是推进村民生态参与的最基本、最关键的动力。其中，企业是“绿水青山就是金山银山”转化的主力军，承担着转化创新、推广和普及的重要任务，要积极引进高层次、高质量外来资本、产业、技术和人才等市场要素，充分发挥“绿水青山”的生产力作用，推动经济结构优化和产业转型升级，推进生态经济化和经济生态化，形成以乡村绿色农业、绿色服务业等为主的生态经济体系，结合乡村特色和优势，进行生态品牌化建设，提升“农文旅体养”融合，大力发展“互联网+生态”新兴经济，开展生态产品会展、文艺演出、体育竞赛等活动和项目，并进行活动和项目的品牌化建设，多方促进转化。

（2）培育契合现代生态利益的村民人格。一方面，通过生态环境和经济发展相互促进、相互影响的实践活动以及对实践的反思和总结，逐渐发展出村民自己的朴素生态利益意识，养成相应的生态情感和生态态度，改进生态行为，促进乡村治理中村民参与的主动性和自觉性；另一方面，有意识地开展乡村生态活动，如开展“小手拉大手”的活动，专业社工进村开展生态教育等活动营造乡村生态文化氛围，引导村民进行生态环境保护，建立绿色生产和绿色消费的意识、习惯，进而内化为人格。

（3）建设基于生态利益的美好乡村社会。“绿水青山就是金山银山”就是要谋求长远的、可持续的发展，达到人与自然的和谐。人与自然的和谐首先要求人与人之间的和谐，人与人之间对生态具有共同感知、共同认识和共同情感，在这些共同中形成共鸣，通过相互依赖、趋于协作的个体和群体之间形成共生关系，形成生态共同体、生态社会组织。生态共同体、生态社会组织有助生态行动者个体目标的实现，减少个体的行动成本。而共同体的发展有赖于个体的推动，需要个体社会资本、知识和能力的融入，才能促进共同体发展。因此，生态共同体、生态社会组织建设可以是美好乡村社会建设的主要抓手，促进对接同气连枝、互帮互助的传统文化和具有韧性活力的社会资源。

2.以环境治理能力建设为关键手段，增强村民参与外生动力可持续性

（1）强化政府生态治理能力建设。政府改革是中国改革开放的核心内容，中国改革的基本逻辑即以政府改革撬动其他各领域的改革[20]8。继续打造横向的无缝隙政府、纵向的敏捷政府，构建“整体智治”型政府。对基层、对乡村环境治理需求敏感，从重视乡村生态政策执行转向再现乡村生态社会、生态市场建设，尽可能解决信息不完全和不对称问题，完善信息披露机制；强化组合互补性制度建设，推进生态补偿制度与环境损害赔偿制度的耦合；制定出台生态经济技术创新的政策体系，以市场需求为导向，鼓励循环经济技术研发；创新乡村环境治理投融资方式、渠道，如“两山银行”、“绿色金融”等。

（2）多策共举提高乡村治理能力。乡村治理能力是指将能促进乡村公共事务治理动员的一切资源合理嵌入乡村治理的体系、过程和制度，包括将乡村能够链接到的各种政府、市场和社会资源整合进乡村治理组织、制度与机制的能力[24]。一方面，坚持“能人治村”的成功模式，但“能人”的视野要从单纯的经济能人、市场能人向全面性、综合性、制度企业家式的政治能人拓展，以符合乡村“五位一体”全方位的建设行动，从体系、制度和能力的角度提升乡村治理环境治理能力。另一方面，发展村际组团化、一体化发展策略，开拓德治、自治、法治资源、红色资源、政治资源、党员资源和数字资源等各种资源对周边村落共享、使用开发，一体化发展有利于降低治理成本，防止“三不管”地段出现，提高资源使用效率。

（3）推进乡村数字化建设。利用人工智能、生物识别、物联网、云计算和区块链等技术统计度量乡村环境治理的村民行为，实现对村民参与行为的量化、记录、证明等，精细合理地度量乡村环境治理村民参与行为，优化乡村环境治理模式，激励村民的“良行善行”，尤其是乡村环境治理中的“小善”。在建设中需确保公共价值在闭环中流转、终端用户自愿授权参与、各参与方数据严格隔离进行隐私保护，提升村民对数字治理的信任感，提高生态治理的效率和执行力，通过多方合作并给予村民切实利益的正向激励方式进行引导，实现环境治理成效。

3.以基层党组织元治理功能实现为关键途径，提升村民参与动力相容性

（1）积极探索乡村环境元治理未来模式。未来治理将不再依赖市场治理，或科层治理，或网络治理，而是所有三者[25]，促进三元协作治理[26]1，由政府或其他治理主体担任元治理者的角色，通过直接或间接干预影响机制，形成治理环境、框架和统一的目标，协调多元治理主体间的关系，促进协作配合，进而实现一致、有效、长期和稳定的治理[27]。从府际协同、国家-社会协同以及国家、市场与社会协同等不同的路径[18]28着手确立元价值、元规则，关注关系契约、内在管理和冲突解决，鼓励各个参与方都付出一定的资源和能力、承担一定的义务和责任，同时也获得相应的收获和权利，从而发挥各方的治理职能、资源优势、技术优势，实现激励相容，推动乡村环境治理村民参与新旧动能有序转化，多方共赢可持续构建。

（2）发挥基层党组织的领导核心作用，汇集各方资源和力量。党不仅是乡村环境治理的领导者、政策制定者，也是村民参与的引导者、动员者和知识普及者。党组织的领导地位决定了其居于基层治理体系中心，通过强化基层党建，建立党员志愿机制和榜样引领机制等方式，促成承担公共责任、进行政治与价值引领、构建治理平台与机制、统筹调度治理资源、动员与培育治理主体和对治理进行监督评价与激励等[28]六个方面的元治理功能，让基层党组织扮演元治理者角色，连接市场与乡村社会治理网络，保障多元治理主体达成利益共识，维持有序秩序。

（3）实行基于参与动力类型的乡村适应性治理，因地制宜建设动力机制。依据乡村动力类型、激励物及其激励方式的实际情况，区分行政主导型、行政引导型、多元共建型以及多元共治型四种乡村类型[29]，对不同类型乡村采取不同的模式推进村民参与：保底模式，注重乡村“两委”组织建设、环境政策执行；协商自治模式，注重发展环保类组织及专业人员；环境项目撬动型模式，注重行政力量与社会力量之间，社区、社会组织以及社会工作者之间的有效互动、联动；环境元治理模式，政府、市场和社会三元协作协同，将政府作为元治理者仅仅是基于当前市场与社会发育不成熟的背景，在后续治理过程中，可以根据形势需要适时切换治理模式，摆脱对某种“元治理者”的选择偏好[26]12，有效构建乡村环境治理村民参与的整体动力。

立足于中国国情，立足于日益开放、流动、多元化和复杂化的农村社会，基于乡村生态参与的解释理论和实践经验，以央地、国家、市场、社会较综合的视角，建立一个中国乡村环境治理村民参与动力构建的分析框架，为具有不同特点、不同治理资源的乡村环境治理参与动力构建提供了一个全方位、全景式地图，有利于为乡村环境治理动力构建和村民参与互促成长提供启示。本文虽然也对乡村环境治理村民参与和动力构建实际情况做了大量调研，并详尽地参考了既有文献中环境治理村民参与案例，但由于中国乡村的多样性，案例相对有限，研究不足难以避免，后期有必要进一步拓展乡村环境治理村民参与动力构建的困境及其克服相关研究的广度和深度。