东京城市韧性的背后：基础设施和社会文化

张微明｜摘译

东京，旧称江户，起初是个微不足道的渔村，17世纪初成了德川家族驻地，随后便进入了100年的成长期，并迅速发展成为世界上人口最多的城市。从古至今，东京像一块厄运磁铁，几个世纪来频繁遭遇自然灾害，从洪水、火灾到干旱，随着城市规模的扩大，灾害后果也越来越严重。

其原因有多种：它靠近内陆山脉，暴雨径流能很快淹没城市低洼地带；地质断层线导致地震风险很高；地震反过来又容易导致传统木制建筑发生火灾。仅江户时代就发生了100多场大规模火灾，数十万人死亡。正是因为东京灾害频发，才促成了早期的城市韧性框架，并一直延续至今。

这个框架包括城市规划战略，它将部分街区地块空出来，阻止火灾迅速蔓延。当局还建立了世界上早期的消防队，17世纪开始就在这座城里设立了消防站。19世纪下半叶，启动了数个大规模土木工程，包括垃圾填埋场建设、河流改道、大型护城河以及城市内外运河网络工程，目的是防御洪水，为城市淡水供应提供保障。全球金融危机后,日本政府推出财政刺激计划，又赞助了一批基础设施建设，同样是为防止水太多或太少带来的威胁。

对防灾基础设施的长期投入，以及在设计和建造方面不断积累工程知识，让东京成为当今世界上抗灾能力最强的城市之一。然而，硬件基础设施只是部分原因，另一个原因是城市心理韧性——长期灾难产生的内在坚韧——以文化习俗和社会规范的形式继续塑造着社区。物质和文化的结合，才产生了今天的东京。

城市韧性：硬件基础设施

根据劳合社城市风险指数，东京在遭受自然灾害威胁方面排名全球第三，仅次于台北和马尼拉。

容易受灾，一是因为人口，首都圈约有3 700万居民，是亚洲最大的城市区。更重要的是日本的地质和地理条件，它位于环太平洋地震带，拥有世界上约10%的活火山，每年发生1 500多次地震，许多是里氏4.0到6.0级的地震。

此外，由于地下断层线离岸不到100公里，海岸线还一直面临着海啸风险。2011年3月东日本大地震产生了巨大波浪，给日本北部海岸的大部分地区造成了破坏。

东京虽然面临着多种威胁，建筑数量快速增长，但该市近年来还是成功躲过了很多灾难。例如在2011年的地震中，东京经历了严重的摇晃，但物质损失很小。2019年超级台风海贝思导致日本北部发生洪水，但首都圈基本没有受到破坏。

从基础设施的角度来看，东京对这一系列自然灾害的抵御能力是多个因素的产物：政府对基础设施建设的承诺是主要原因，对创新的关注、长期投资以及从过去事件中去学习的意愿是其他的关键因素。

监管框架

在日本，灾害管理由内阁府监督，内阁府会与其他政府机构和非政府组织合作。其中有个中央灾害管理委员会，由首相来领导，负责灾害管理政策的方方面面，包括制定和推动“国家基本灾害管理方案”。这项方案会预测各种类型灾害发生的可能性，以及识别政府应急所需的后勤服务。它要求当局在事件发生后迅速反应，它既监督应急救援，又为受灾人提供支持。该委员会还会帮助居民和官员在地方上做好准备，来管理洪水、地震、火山等灾害。

洪水

洪水对日本的威胁一直很高，它多由高强度暴雨导致，海啸和地震等一次性事件也能引发洪水。

日本大部分是山地，约75%的城市地区被挤压在10%的土地上，通常是沿着低洼的沿海地区或经常面临被淹没风险的洪泛区。此外，日本的山区离海岸相对较近，河道短而陡峭，这导致雨水径流很快，最大和最小水流量之间有巨大差异，受影响的社区几乎没有时间疏散。洪水风险也因土地的自然保水能力极低而被放大，特别是在山区。

在城市里，持续的城市化对建设连贯的排水基础设施造成了阻碍。部分原因是许多传统上作为天然雨水储存地的稻田和森林被清除了，还有一部分原因是历史和文化产生的副作用。尽管日本很早就出台了城市规划法，但城市发展经常受到众多私人土地所有者的阻挠，他们控制着城市边缘的稻田。因此，城市的扩张有些混乱，影响了整体排水网络。

过去30年里，日本和东京都对基础设施进行了大量投资。在上游，通过改善河道、建造多用途水坝（即用于防洪、干旱期间的蓄水和水力发电），以及引入宽达300米的“超级堤坝”等措施来控制水流。这些超级堤坝不仅可以抵御地震和重大风暴导致的灌水，还提供了新的土地，可以在城市再开发项目中投入公共使用。

在下游，重点是在各个河流集水区建设复杂的引水渠网络和蓄水基础设施。由于城市土地供应紧张，大多数设施都建在地下。

东京以这种方式建了很多韧性基础设施。官方数据显示，截至2020年，该市有28个调节水库，容量约为256万立方米。目前的计划是至少再建10个设施，将容量增加到800万立方米。

地方一级的基础设施同样重要，人们把重点放到了小规模社区项目上，如透水路面、渗透坑和个人住宅的沟渠、将街道上的径流引入城市运河的大容量U形水沟，以及作为紧急蓄滞洪区的多用途操场、运动场、公园和城市内的水田。同时，新住房的底层常常被抬高到高于街道的水平，防止进水。地铁线路还配备了可移动围堰，重要的道路被抬高，以便于紧急疏散。

这些工作的效果可从风暴后果的前后对比中看出：雨水和洪水造成的死亡与20世纪50年代和60年代相比急剧下降，财产损失也大大降低。例如，1991年9月的第18号台风期间，首都圈48小时的降雨量为186.5毫米，淹没了3.1万多处房屋。东京完成目前大部分洪水管理基础设施后，2017年10月，一场类似强度的超强台风兰恩，在相同地区和类似的时间内倾泻了189.7毫米的雨水，但只淹没了202户人家。

具体的基础设施包括利根川水系大坝、日本东京神田川环状7号线公路地下调节池、首都圈外围排水系统、鹤见川流域治水设施等。

虽然东京在储水和引水基础设施方面进行了大量投资，但它遭遇洪水的可能性无法消除。老化的上游堤坝越来越容易破裂；在下游，洪水风险也将上升，部分原因是台风和其他极端事件愈加频繁，还有一部分原因是该市大部分地区位于低于海平面的洪泛区。例如，流经该市东部的荒川，政府已经开展了各种大型洪水工程项目，但在风暴潮期间仍然经常达到危险水平。

2018年3月，东京都政府公布了基于最坏情况的洪水模拟结果，模拟大型台风同时造成大雨和潮汐洪水。该模型预测，东京23个区中约有三分之一将被淹没，有些地方的洪水将达到10米深。

干旱

除了洪水，日本也受周期性干旱的影响。根据官方数字，人均年降水量约为5 000立方米，不到全球平均水平的1/3，并且干旱还会因现代城市的热岛效应加剧。

近期的重大抗旱工程主要是为维持荒川的流量。经历了1997年3月的干旱之后，当局对河流的流速和预计用水量进行了详细分析。随后在1999年3月开放了浦山大坝，2011年3月开放了泷泽大坝，将荒川沿线水库的储存能力提高了约4.7倍，达到1.446亿立方米，减轻了整个流域的水短缺问题。

地震

由于两个主要构造板块几乎在首都圈正下方交汇，导致东京容易发生大地震。根据日本地震调查研究促进本部的数据，2050年之前，东京发生内陆大地震且震中位于东京都下方的可能性为70%。现实中，任何准备工作都无法充分缓解7.0级地震的后果。不过，假如说有哪个城市为地震做好了准备，那它一定是东京。

日本的《建筑基准法》是世界上最严格的立法之一，它规定了日本建筑及建筑部件在稳定性、强度和刚度上的最低要求。它提出，发生中等规模地震时，应该只有“很小的损害”，建筑物不应该在几百年一遇的大地震中倒塌。

根据东京大学的一项研究，经过前几次大地震，东京对建筑进行了广泛的改造，现在东京约有87%的建筑采用了现代抗震标准。

存在地震风险，就意味着东京的现代建筑往往比其他国家的建筑更低调。对60米以上高层建筑的要求也更严格，经过设计，这些建筑可以摇晃但不会倒塌。一般来说，东京的高层建筑会采用三种不同的技术来实现抗震能力：

一是最基本的技术是加固墙体和承重柱，具体可以用钢架来加固，或者通过安装吸收地震能量的弹性材料来防止结构失效。

二是安装不同类型的阻尼装置。这些装置可以抵消地震引起的建筑横向运动，对大风也很有效。现代的阻尼器通常由充油减震器组成，安装阻尼器并不是一项要求，但高级建筑通常都会使用。过去这十年中，粘性阻尼器越来越流行，因为它对各级地震的反应比其他阻尼器更好。阻尼器就像钟摆一样，通过向建筑物相反的方向摆动来吸收能量。

三是安装在建筑地基上的各种地震隔离装置，包括层状橡胶、滚珠轴承、弹簧或粘性阻尼器，以此吸收地面运动，实际上是将建筑与地面分开。这些装置是通过主动控制建筑本身的运动来隔离冲击波。

《建筑基准法》还为建筑施工提供了基本准则，规定了针对火灾、地震和其他自然灾害的最低工程安全要求；还规定了建筑的最大占地面积与土地的比率；区划规则还决定了现场可以建造什么，并规定了采光、道路尺寸、防火的规格。

海啸

近海地下断层线容易引发海底地震，好在东京受到了东京湾的庇护，东京湾只有一个狭窄的口子向西南方向开放。经模拟发现，即使最坏的情况下，淹没应该能控制在4.8平方公里以内。此外，任何海浪都至少需要2小时20分钟才能到达，给当局留下了足够的时间来发出警报。

为防止海啸和潮汐涌动，东京湾配备了一个海堤和水闸网络。海堤建在低潮水位以上4.5米至8米之间。防洪闸可以保护运河和河口，能远程操作。这种抗海啸的基础设施还会持续维护和升级。

软性基础设施

硬件基础设施能避免灾难，但它也不是万能的。气候变化使极端天气事件愈加普遍,并且随着新基础设施的建设，当地居民面对风险容易产生自满。对此，当局越来越注重软性基础设施，教育公众了解即将发生的危险。

2007年，日本总务省消防厅耗资10亿美元推出了J-Alert预警系统，这是一个基于卫星的通信网络，几乎能即时地自动传输各种即将到来的威胁信息，从自然灾害到导弹攻击。

J-Alert预警系统的作用目前主要体现在地震上，日本在各地部署了4 000多台地震仪，组成的网络能计算震中位置。按照日本的地震等级，超过5级（约为里氏6.0级）的地震，手机、扩音器和传统媒体就会向受影响地区的人发出信息。J-Alert能在破坏性震动到来前2分钟向东京居民发出警报（2011年东日本大地震时为60秒）。

城市韧性：社会和习俗

东京在防灾基础设施方面的积极做法对城市韧性来说至关重要，但城市庞大的精密工程网络有时会掩盖另一个同样重要的因素：激励居民为共同利益而合作的社会文化框架。

日本长期以来形成了协力工作和思考的传统，这种传统在社区结构和社区组织中也能体现出来。虽然它在今天的展现形式不一样了，但还是同样重要。在现代东京，这种传统不仅能让人在面对自然灾害时保护社区，而且还在社区内形成了一定程度的共识，而西方往往缺乏这种共识，有了共识才能维持在城市安全上的巨大财政投资。

这种共识所驱动的心态起源于在古代孤立的村庄。日本出现资本主义之前就已经有这种孤立的村庄了，它由不同规模的农业单位组成。这些社会团体和与之相伴的町内会（日本的一种社区组织），一直在担任当地居民的守护者。

神道教作为日本的主导宗教，几个世纪以来，町内会每年都会组织相关节庆活动，从中也能看出来日本的这种社会文化习俗。这些被称为“祭祀”的节日起到了吸引社区民众的作用，让居民认识到目前所享受到的福利和发展。因此，节日不仅仅是庆祝活动，它还是一种手段，将宗教或当地寺庙置于社区的中心，让人接受以各种方式建立的分级制度，例如为社区贡献资金的等级。

每个社区都会在一年中庆祝多个祭祀活动，核心节日通常围绕农业活动开展，如收获和种植。祭祀活动还包括游行、娱乐和食品摊位，这些都是为了促进社区组织的发展，加强社区联系。从某种意义上说，祭祀就像感恩节或圣诞节一样，加强了家庭和社区的联系。

每个町内会都有明确的角色分工，由代表各种利益的委员会组成。例如，老年人团体负责庆祝活动，妇女团体为祭祀提供支持，青年团体通常负责可移动的神龛。而防灾团体则确保邻里之间的安全和防灾，不仅在节日期间，而是在任何时候都这样。

例如，在秋冬季节的晚间活动中，成员会走过社区，拍打着木棍，喊着“当心火灾”，提醒居民注意安全。这些社区志愿者也是火灾等紧急情况的第一响应人。

定期举行町内会会议可提高社区意识，加强成员对邻里的了解，还会教育居民，让其认识到自己成为社区的一部分是多么重要。在更传统的城镇里，当地警察会定期挨家挨户访问，因此也会了解到很多细节，如谁住哪里，每个家庭都有哪些成员。

日本著名的志愿消防队被称为“消防团”，它也是社区韧性的重要组成部分。每个城市都有消防团，全国有大约88万人，成员包括各种职业和年龄组。他们不仅负责灭火，而且还负责提升风险意识，并作为当地的领导者，全面预防灾害。

研究发现，町内会和消防团越是认真、这种制度越根深蒂固，他们社区就越有韧性。再进一步分析，町内会稳固和成功反过来又与当地祭祀活动的成功和居民热情有关。例如，京都大学在2010年发表的一份报告发现，岸和田市因地车祭而闻名，当地人的高度承诺和参与带来了更大的社会投资，还提升了防灾意识。该研究还发现，祭祀活动在当地居民间创造了异常强大的社会纽带，促进了这种互相信任和自力更生的关系。

当然除此之外，还有政府主导的活动，例如9月1日的全国防灾日，会进行公共演习和教育培训活动。在6月、8月、12月还有分别针对滑坡、水资源和雪崩的预防和宣传教育活动。安