城市数字化转型的挑战与优化路径研究——以上海市为例

顾丽梅，李欢欢，张 扬

复旦大学 国际关系与公共事务学院，上海 200433

党的十九大报告提出建设网络强国、数字中国和智慧社会，这是党中央根据我国发展新阶段、面向新时代描绘的发展蓝图。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》对“加快数字化发展，建设数字中国”明确了发展方向，即“加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”。数字化转型已经成为推动经济社会发展的核心驱动力，成为推动城市治理体系和治理能力现代化的关键力量。

城市数字化转型符合国内外发展环境的判断与发展阶段的需求。国际方面，世界正经历百年未有之大变局，经济全球化不可逆转，合作共赢是时代潮流；国内方面，中国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，城市数字化转型服务于国家发展战略，有利于提升城市治理能力和公共服务供给水平，有利于促进全球要素资源的加速配置。当前，数字化转型已深入人们生产生活服务的方方面面，尤其是新冠肺炎疫情的影响进一步加速了城市生产、服务和治理的数字化进程，倒逼城市数字化转型。

但是，在城市数字化转型过程中，新技术、新工具和新平台的运用和搭建也存在问题和挑战，亟需破解一系列理论和实践问题：何为城市数字化转型？为何进行城市数字化转型？如何实践城市数字化转型？需要理论界和实践者共同思考和解决。为此，面对城市数字化转型的机遇，本文以上海市的城市数字化转型为例，努力回应上述问题。

一、城市数字化转型的界定与研究框架

（一）城市数字化转型的含义

城市数字化转型与数字政府建设、数字治理相关。数字政府指的是利用多重数字技术手段提升政府运行效能，推动社会和政治领域的创新变革[1]。由数字政府建设延伸至经济、社会领域数字化变革，数据驱动城市经济高质量发展、治理模式优化和生活品质提高[2]。

数字治理则是在数据融通基础上建构基于城市大脑的数字界面，加强物理空间和虚拟空间的匹配[3]，各地区、各层级和各部门协同合作，打造数据开放共享平台，促进数据整合，构建数据融合框架，实现数字治理[4]。同时，科层制政府治理的数字化转型不仅需要技术工具的运用，而且需要思维方式创新和组织结构的变革，构建由平台驱动的政府、公民、私营部门和社会组织的良好合作[5]。

城市数字化转型不仅包括数字政府建设、数字治理的内容，而且涵盖城市生产、生活、生态的方方面面[6]，转型领域包括经济数字化转型、数字政府建设和数字化服务。经济数字化转型强调数字是重要的生产要素，通过数字技术创造新产品、新服务和新业态，重构产业的商业模式[7]。政府数字化转型以数据获取、数据共享和数据分析为基础，促使数字技术嵌入政府科层制，推进治理结构创新、业务流程再造和服务方式变革[8]，以及政务组织架构和功能模块等的数字化重塑[9]。数字化服务是围绕公民需求创建整体性服务流程和服务组织，并以“服务共创”增强数字化服务应用[10]，通过数字化、网络化和智能化推动公共服务创新[11]。

综上，本文所分析的城市数字化转型指的是基于数字技术运用的城市发展模式的实体状态转变的过程，包括经济、生活、治理等方面的数字化转型。城市数字化转型并非一蹴而就或无中生有，是在智能城市、智慧城市发展基础上的迭代更新和渐进发展，“转型”强调城市原有形态的转变，是过程而非结果，需要技术、制度、理念和功能等方面的系统转变[12]。

（二）研究框架

从已有研究可以看出，城市数字化转型的重要性和价值意义已经受到广泛关注。城市数字化转型是城市建设的迭代升级，是政府治理、经济发展和生活服务等各领域的综合性数字化变革，作为一项整体工程，数字化转型涉及多方面的数字化转变。然而，现有研究的不足体现在，难以形成系统性的研究框架和指导建议。

本文从是什么、为什么、谁来做、怎么做的角度尝试构建一个多位一体的城市数字化转型的分析框架，如图1所示。

图1 城市数字化转型的分析框架

首先，何为城市数字化转型？城市数字化转型是在数字技术应用的基础上，实现数字经济高质量发展、数字治理融合创新和数字服务基本覆盖的全面转型，具有泛在化、敏捷化、数治化和共建共治共享的特征。泛在化强调万物互联，敏捷化强调服务响应的敏捷性和灵敏性，数治化强调数字治理，共建共治共享强调“人民城市人民建，人民城市为人民”。

其次，为何进行城市数字化转型？从面临的国际形势来看，数字化转型浪潮席卷全球，国际环境错综复杂，新冠肺炎疫情影响广泛深远。从面临的国内形势来看，城市发展需要贯彻新发展理念，满足人民日益增长的美好生活需要。在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中，谋划和推动城市数字化转型，有利于提升城市治理能级，更好应对危机和风险，实现城市治理体系和治理能力现代化。党的十九大以来，我国高度关注数字化建设。党的十九大报告提出，推动“互联网+”深入发展，促进数字经济加速成长。2019 年出台的《国家数字经济创新发展试验区实施方案》提出，大力推进国家数字经济创新发展试验区建设。2020年《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，加快培育数据要素市场，大力培育数字经济新业态。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出要加快数字化发展。

再次，谁来推进城市数字化转型？城市数字化转型需要政府的发展规划和顶层设计，既离不开企业的技术支持和专业优势，更离不开公众的建言献策和广泛参与。政府通过制度建设和出台政策保障数字化转型有章可循，并引导市场和社会主体，鼓励参与数字化实践。互联网企业、信息公司则具有系统研发、数据分析和利用的专业优势，发挥专业技能。公众是数字化生产、数字化服务和数字化生活的获益者。数字化转型以人为中心，促进各方主体参与，激发城市生命体中每一个细胞的活力。

最后，如何实现城市数字化转型？数字化转型是各个领域的数字化协调推进和融合创新。基于上述内涵分析和参与主体分析，根据实践中的基本做法，本文认为，城市数字化转型的路径包含技术基础、制度政策、体制机制等建设和完善的多重层面，提出以理念创新优化顶层设计，技术与制度双轮驱动，加强数据开放共享、治理与应用，促进多主体参与和多领域转型的优化路径。

二、上海的城市数字化转型实践

（一）研究方法和资料来源

本文采用案例研究方法，以上海城市数字化转型为考察对象，有两方面原因：一是上海市委、市政府于2020年底发布的《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》（以下简称《意见》）提出和推进城市数字化转型，截至目前已近三年，因此本文所选案例具有代表性；二是课题组参与了有关上海城市数字化转型的课题，于2021年5—8月调研了上海市、Z镇和H街道城运中心等地，获得了丰富的一手资料。

（二）上海城市数字化转型的具体分析

1.上海城市数字化转型的界定

《意见》提出，上海城市数字化转型是城市整体性转变，推动“经济、生活、治理”全面数字化转型；坚持全方位赋能，构建数据驱动的数字城市基本框架；坚持革命性重塑，引导全社会共建共治共享数字城市；创新工作推进机制，科学有序全面推进城市数字化转型①关于全面推进上海城市数字化转型的意见公布[EB/OL].（2021-01-08）[2021-06-07].http://www.cac.gov.cn/2021-01/08/c_1611676479346 954.htm.。在经济数字化转型、生活数字化转型、治理数字化转型三者的关系中，经济数字化转型提供经济基础，生活数字化转型是落脚点，而治理数字化转型提供良好的数字服务，三者相辅相成、相互促进。

2.上海城市数字化转型的原因

作为一个超大城市，上海人口众多且流动性大，生活生产需求旺盛，城市建设、发展、运行和治理等方方面面面临严峻挑战，教育、医疗、养老等公共服务供给和保障水平亟需升级，为更有能力应对上述挑战，需要探索更为有效的超大城市治理模式。同时，作为国内大循环战略节点和国内国际双循环的战略链接，上海需要充分发挥人才集聚、科技发达、营商环境和市场潜力等优势，在国内区域协调发展和国际国内双循环中更加主动地服务全国发展。基于此，上海具有推进城市数字化转型的内在动力和外在压力。

3.上海城市数字化转型的主体

“政府引导、市场主导、全社会共同参与”是上海城市数字化转型的工作格局。为此，在健全政府组织架构方面，上海成立城市数字化转型工作领导小组，统筹推进和考核评估数字化转型工作。在促进市场参与方面，政府积极与互联网企业合作，例如，上海市P区H街道与上海市测绘院、上海脉策数据科技有限公司合作，推进数字孪生城市建设项目。在激发公众参与方面，随申办市民云手机应用和随申办微信小程序以及各区研发的服务平台等，为公众表达诉求、建言献策和监督问责提供了畅通的渠道。

4.上海城市数字化转型的举措

在转型理念与顶层设计方面，上海市政府践行“人民城市人民建、人民城市为人民”的重要理念，围绕社会需求，开发场景应用（见表1），打造有温度、富生态的数字城市。为明确顶层设计，城市数字化转型工作领导小组发布上海城市数字化转型重点工作安排，提出构建数字城市基本架构，制定“1+3+X”的政策文件，建立健全数字规则体系，完善数字工作顶层设计。

表1 案例基本情况

上海城市数字化转型倡导“技术+制度”双轮驱动。在技术建设方面，上海网络基础设施建设、数据中心和计算平台规模国内领先，注重政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”的数字平台建设。在制度方面，在《意见》指引下，有关政府部门发布《推进上海经济数字化转型 赋能高质量发展行动方案（2021—2023 年）》《推进上海生活数字化转型 构建高品质数字生活行动方案（2021—2023 年）》《推进治理数字化转型 实现高效能治理行动方案》，以及出台《上海市全面推进城市数字化转型“十四五”规划》《上海市促进城市数字化转型的若干政策举措》，这些意见、行动方案从阶段性、长远性、规范化、指引性的角度提出建设指导。

在数据治理方面，加快标准建设，制定和完善数据标准。2022 年1 月1 日开始施行的《上海市数据条例》，制定了数据要素市场政策，在数据权益保障、公共数据、数据要素市场、数据资源开发和应用、长三角区域数据合作、数据安全、法律责任等方面做出了详细规定，促进数据要素的规范、依法、有序流动。

为调动多主体参与积极性，政府推动企业参与数字化转型。一方面，调动企业自身数字化转型的积极性，如鼓励商飞、宝武、江南造船、上汽、光明等企业进行数字化转型，在经济领域中发挥引领带动作用①共建共治共享数字城市市政协召开外资企业座谈会[EB/OL].（2021-04-15）[2021-12-01].https://www.shanghai.gov.cn/nw4411/20210415/67125 8753dc64350b0e95c73bf9c2878.html.；另一方面，政府与企业合作，围绕公众需求，打造便民场景应用，如上海市经济和信息化委员会、市交通委员会与久事集团等合作推进公共交通便民服务，市交通委员会与上汽集团打造“申程出行”平台。

场景应用是上海城市数字化转型的突出特点，如在经济数字化方面，打造大数据普惠金融应用2.0；在生活数字化方面，推出“一部手机走医院”便捷就医服务、“一键叫车”数字交通服务；在治理数字化方面，政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”成效显著。这些场景应用折射出三个共性：一是以人民为中心，从公众急难需求角度找准数字化开发场景；二是政企合作，反映了企业是数字化转型的重要参与力量；三是数据融合，致力于推动政府间、政企间、政民间的数据共享，提高政府管理和运行效率。

三、城市数字化转型的机制分析

在城市数字化转型过程中，上述转型举措蕴含着技术驱动、平台治理和数据价值驱动的内在机理，如图2所示。

图2 城市数字化转型的机制分析

（一）技术驱动机制

技术驱动机制侧重于数字技术的运用对于城市数字化转型的促进和推动作用。城市数字化转型以数字技术为支撑，包括上万个感知设备实时动态获取物联数据的物联网技术，为城市运行提供高效稳定可靠的云运行环境的云计算技术，实现TB 级数据及时响应、汇聚、治理融合及展示的大数据技术等。正是物联网、云计算、大数据等数字技术的运用，才使得城市数字化转型成为可能。

1.物联网实现泛在感知

物联网建设是以互联网、电信网、5G 等网络技术为载体，实现网络与物、物与物的广泛联结，在网络设施建设、地理环境、物理建筑、治理行业等各个领域建立起泛在、感知、智能的网络化综合体。例如，数字交通、数字社区、数字校园中物联网的运用，能够实现人、物、事静态和动态管理的有机结合。《上海市推进新型基础设施建设行动方案（2020—2022年）》明确提出，“5G、人工智能、工业互联网、物联网、数字孪生等新技术全面融入城市生产生活，新型基础设施成为上海经济高质量发展和城市高效治理的重要支撑”，政府通过物联网能够感知物理状态、事件动态和社会运行，从而实现数字化的感知、定位、管理和跟踪等。上海市城运中心旗下建成了市域物联网运营中心，汇聚各方数据资源，研究城市运行生命体征指标体系，通过物联数联智联更好地提升对城市运行管理和政务服务的感知、认识和行动支撑。

2.云计算增强数据运行

数字化转型的“数字化”主要体现为对海量数据的深度分析、处理和应用，以及数据运行的开放性、易用性和高效性。城市运行需要具备对数据进行处理的能力和数据运行的平台、软件。构建城市数字化管理服务平台，需要涵盖城市经济产业、社会管理以及地理环境等的感知数据，需要运用数据挖掘和数据运行方法。而对海量数据的收集挖掘、智能处理等需要强大的数据存储能力和数据计算能力，云计算技术通过IaaS、PaaS和SaaS等，既可以为数字城市建设提供基础设施，也是数字应用的发生器[13]。

云计算技术为城市数字化转型提供高效、稳定、可靠的数据运行环境。目前，政府云、企业云、社区云以及公共云等的建设，为建立数据实时共享渠道、搭建算法工厂，营造城市数字化管理态势提供了保障。正如上海市应急联动中心的领导所言：“（我们）有一个数据云，它有交通的数据，有治安的数据，还有行业的一些企业的数据，（数据）全部上传到云里面，我们大屏显示的所有的数据内容都是长期（保存）下来的。”

3.大数据赋能智敏高效

大数据是城市经济发展和社会管理的无形资产，是城市数字化转型的数据之源。城市运行中产生大数据，城市管理和城市服务运用大数据技术才能够获得创新发展。大数据技术为城市数字化转型赋予了能力，提供了实现转型的可能性。

在城市数字化转型的过程中，大数据技术支撑城市数字化运行。通过大数据技术采集城市运行数据，辅助城市感知数据、汇总数据和分析数据，从而对包括应急管理、公共安全、产业发展和社会民生等城市各种需求做出及时响应，实现数据和信息的最大化应用，实现城市决策和治理的高效化、精准化，赋能城市运行的智慧、敏捷高效管理。

（二）平台治理机制

国外学者提出“政府即平台”[14]的理念，“平台”意味着一种更加扁平化、网络化和协作化的运行环境[15]，平台治理则意味着政府能够提供一种运作环境或运作机制，使得公众参与创造公共价值。数字治理时代，数字技术的运用促进了平台治理的实现，政府构建统一化、整体性的运作治理平台，以提升政府治理能力和促进多主体参与的实现[16]。上海城市治理数字化转型中的城市运行“一网统管”是平台治理的典型，蕴含了网络融合、系统集成、流程再造的运行逻辑，体现出协同共治的价值目标。

1.网络融合

平台治理离不开数据资源的开放共享，在网络融合的支持下，城市管理和运行才能够实现数字化运转。网络融合将保障网络、信息和业务的在线化处理，汇聚不同区域、众多领域的海量信息，通过可视化方式在治理平台上得以呈现。

上海市城运中心推进“一网统管”建设，基本建成市、区、街镇三级平台和市、区、街镇、网格、社区（楼宇）五级应用架构，截至2022 年3 月，已融合气象、交通、公安、网信、住建、应急、生态、卫生健康、市场监管、信访等72 个部门网络，接入全市220个系统、1 200 多个应用①调研内部文件资料。。城运中心平台进行网络融合，构建数字平台，“整合各部门的数据系统和网络，汇聚治理数据，安全保障，承担存储算力等基本数据保障，推进实现开放性平台架构”②调研内部文件资料。。

2.系统集成

平台治理需要城市系统的多个子系统之间相互协作配合，以保障整个系统平台的正常运转和功能发挥。系统集成有利于系统的集约化建设，降低系统建设成本，提高系统运行效率。城运平台聚焦人、物、动、态，汇集分散在各处、碎片化、可共享数据的物联感知系统，包括监测、防御城市安全的预警系统，自然生态、气象、城市环境系统，能源、物资供应保障系统，城市车流、人流、物流等系统，增强对城市治理中实时动态数据的感知和应用。正如H 街道的工作人员所言：“在全要素地图的基础上，我们去归集和收纳各种信息系统，把有形的数据进行管理……打开菜单，可以看到四大系统，分别是管市民、管商办、管自己、管服务，通过四类的信息系统进行数据信息的收纳采集，对整体城市当中有形的要素进行数据管理。”

3.流程再造

业务流程再造是从问题出发，围绕公众需求和城市治理需求，推进业务流程的数字化重组和创新。流程再造包括内部管理流程再造和外部管理流程再造。内部管理流程再造是梳理政府内部工作流程，在协同处置的框架下做好内部事项处理的闭环，实现任务处置、结果反馈一系列内部流程的联动。外部管理流程再造则是以城市运行平台为依托，建立管理事项的处理流程，无缝衔接各个处置环节，实现部门、领域、层级的行动联动，优化政府外部管理。

“一网统管”的本质是实现业务流程再造，从发现问题到派单处理，以线上数据流动、信息流动带动线下业务流程优化。数字技术运用不是目的，目的是实现治理服务模式的创新。业务流程再造是提升政府治理能力和治理水平的重要手段，正如一网统管的实现路径是“以处置事件为中心，让技术围着业务转，让技术服务业务，理顺派单、协调、处置、监督的管理流程”①调研内部文件资料。。

4.协同共治

平台治理的目的是提供一个多方主体互动、信息交流沟通的平台，在平台治理机制下，政府、市场和社会都能参与到治理中来。平台治理机制下的协同共治，不仅体现在政府通过业务流程再造的方式实现政府层级间、部门间的协同共治，也体现在政府与市场、社会主体之间的协同互动。平台治理机制有助于重塑政府、市场和社会主体之间的关系，促进政府借助于数字平台更好地引导多主体参与。正如H街道的工作人员所言：“我们街道整体的处置力量有政府力量、市场力量和社会力量三部分……数字化不仅仅局限于我们政府在做，企业也在参与。”

（三）数据价值驱动机制

在经济领域的数字化转型中，数据是重要的生产要素，以数据价值驱动生产要素的流动和生产资源的配置。经济数字化转型的内容，从生产力和生产关系的角度来看，包括产业数字化、数字产业化，从要素变革的角度来看，更加强调数据价值化的实现[17]。

1.构建敏捷组织

市场主体数字化的核心是敏捷组织，意味着决策应变，能够实现感知变化、实时分析、自动决策、资源高效配置和聚焦价值活动[18]。所以，经济数字化转型的关键在于，利用数字技术优化工作流程，增强技术价值，进而通过技术价值提高市场组织的数据利用能力、响应能力，提高服务质量，最大程度创造经济价值。

上海市城市数字化转型领导小组办公室编制发布了“经济数字化转型三年行动方案”，以及《企业数字化转型评估指南》《企业业务场景识别与规划指南》等，提出在“AI+制造”方面，要深入推进人工智能在工业机器人、故障监测和敏捷反应等场景中的应用②提升实体经济能级，点燃高质量发展新引擎：上海市制造业数字化转型工作推进会近日召开[EB/OL].（2021-09-24）[2022-04-05].http://dt.sheitc.sh.gov.cn/sszb/832.jhtml.。为了推动企业数字化转型，黄浦区古今集团公司打造数字化供应链，构建敏捷化的零售布局③黄浦区古今集团公司打造数字化供应链[EB/OL].（2021-10-28）[2022-04-05].http://dt.sheitc.sh.gov.cn/gqdt/1081.jhtml.；上汽集团旗下延锋智能工厂推进数字化变革，在人工智能技术赋能下，依托“工厂大脑”实现数字化运作，敏捷应对市场需求和市场变化④把中国智慧向全球复制！实地探访上海这家汽车配件公司的“数字驱动力”，揭开它成为全球顶级企业的秘密[EB/OL].（2021-08-18）[2022-04-05].http://dt.sheitc.sh.gov.cn/jjszh/710.jhtml.；致景科技以平台化手段赋能纺织，打通纺织行业上下游产业链，推动纺织生产流程规范化、数字化，在市场竞争中实现低成本、高效率⑤当纺织产业遇上“人工智能”，数字织布能有多新潮？[EB/OL].（2021-11-10）[2022-04-05].http://dt.sheitc.sh.gov.cn/jjszh/1149.jhtml.。

2.优化数据要素市场

适应经济数字化转型，加快产业数字化、数字产业化发展，建设数字化生态，最大程度释放数据价值，需要优化数据要素市场。《推进上海经济数字化转型赋能高质量发展行动方案（2021—2023 年）》明确提出数据新要素专项行动，指出推进数据要素流通加速，推进公共数据开放提质，推进数据创新应用和推进国际数据港建设。《中共中央 国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》提出：“建设国际数据港和数据交易所，推进数据权属界定、开放共享、交易流通、监督管理等标准制定和系统建设。”

上海市按照国家要求，实施数据交易所和国际数据港，促进数据要素市场的规范化发展。2021年11月上海数据交易所揭牌成立，从数据交易中的确权、定价、计量和监管等方面打通各链路难题，发挥市场在数据要素配置中的重要作用。同时，上海打造浦东国际数据港，进一步促进和保障了数据的国际化交易和流动。

四、上海城市数字化转型面临的挑战

作为典型样本，上海城市数字化转型已初具成效，在经济发展、人民生活、城市治理等方面发挥巨大作用且显示出蓬勃潜能。然而，数字技术带来的城市转型并非一蹴而就，也难以规避其内生问题与衍生困境，尤其在新冠肺炎疫情下更加反映出其中的诸多问题。

（一）数字理念亟待强化

城市由不同的要素和主体组成，对于具备思维能力与行动能力的多元主体而言，理念变革和创新是推动城市数字化转型的前提。城市数字化转型需要政府、企事业单位、社会组织、市民等主体树立数字理念，强化转型意识，形成人人参与的浓厚社会氛围。但是，由于实施时间较短、传统管理思维辖制等原因，目前数字理念薄弱仍是上海面临的挑战之一。

一方面，数字化认知存在偏差。城市数字化转型并非简单地提升硬件设施条件或提高信息化水平，又或者应用纷繁复杂的前沿技术，而是以技术为翼，在理念革新之上更大范围地驱动城市全面发展。然而，一些基层政府单位容易陷入“数字化陷阱”，例如在“一网统管”的推进过程中，将基础设施建设、软件平台设计和使用作为数字化转型的唯一指标，导致包括公众在内的主体也把数字化转型简单地视为互联网技术的应用，或等同于线下服务转向线上服务，或者认为就是将大数据平台与业务运营平台相结合，这些认知都难以准确说明数字化转型的本质。

另一方面，数字化思维普及不全。城市数字化转型的技术驱动机制与平台治理机制都要求形成完善的数字化思维，并以此思维支撑智能决策、流程优化、组织变革等实现。课题组在调研中发现，政府层面有较强的数字化意识和数字化思维，但在技术更新迭代不断加快、公众需求不断升级的形势下，仍难以跟上发展需要。部分公众的数字化意识较为淡薄，共享、融合、创新等前瞻性思维缺乏，固守传统的生产、生活和工作方式，对区块链、数字孪生等新技术新事物的接受度低。

（二）顶层设计仍需完善

城市数字化转型整体工作方案和工作规划需要有全局关照的高度，抓住根本性、本质性问题，经济、生活、治理各个领域，以及市级、区级、街镇各个层级的数字化转型齐头并进。课题组在调研的过程中发现，目前顶层设计、协同机制仍需要进一步完善。

其一，上海城市数字化转型的体制机制尚需理顺。如治理数字化由市政府办公厅牵头，经济数字化由市经济和信息化委员会牵头，二者之间在运行过程中需要深入交流、统一思路，而在互不协商的情况下，容易出现数字化项目重复建设和交叉的情况，也存在部门竞争和多头管理的问题。其二，区级层面上，各区的数字化基础设施建设缺乏统一规划。以“一网统管”相关的治理领域为例，在缺乏顶层设计的情况下，各区、各街道的城运中心及其应用项目建设各自为政，虽然具有地域特色，但是也存在系统不兼容、标准不统一、数据难共享的问题隐患。其三，机构设置尚未实现合理化、完备化，缺乏在经济、生活和治理三大领域实战的能力。上海已经成立城市数字化转型工作领导小组，城市运行管理中心也承担着保障城市运行的重要作用，是城市数字化转型的中流砥柱，但是目前还未完全释放领导小组的功能，各部门、各区相应的领导小组工作机制有待建立。

（三）政策制度尚未健全

目前，上海城市数字化转型的制度建设和政策出台处于相对欠缺的状态。城市数字化转型是一个数字技术深入运用、数字信息深度挖掘的过程，不可避免面临着法治、规则和道德伦理等方面的挑战，需要适应数字时代发展要求重构社会管理规则。

第一，人才资金政策有待完善。数字化转型重大项目的预算管理机制和建设模式还不够优化，难以适应城市数字化转型的发展速度；人才政策开放程度与支持力度需要深化，作为数字化转型的标杆城市，上海需要更多地出台支持领军、中坚等层次人才培养、引进的政策；而在经济数字化转型中，也需要相应的行业数字化转型行动方案。第二，考核机制不够健全。无论是重大政策举措的统筹推进和考核评估，还是数字化转型的业务指标和数据标准都没有形成完善的制度，因而在推进转型中可能难以评估绩效与目标达成情况。

（四）数据治理有待推进

传统的城市管理从人、地、事、物、情、组织等方面关注静态的要素，但在数字城市的运行和管理过程中，要素状态并非静止的，而是活跃、交互、动态的，彼此关联又相互依存的要素产生了海量的数据资源。上海城市数字化转型的突出特征就在于将整座城市视为一个“可感、可观、可管”的“生命体”，数据是重要的生产要素，数字化转型必须重视数据的价值。

目前，上海城市数字化转型中的数据治理主要面临两个方面的挑战。一是数据被垄断或滥用的问题。数据要素市场中，政府、企业和个人都是数据平台的参与者，在互动中产生数据，但是有关数据的生产、采集、确权、流通、使用、交易、收益分配等还缺乏完备的指导规范和标准判定，公共平台中的数据容易被资本垄断，也存在数据泄露、数据滥用、隐私侵害等问题[19]。二是数据共享问题。课题组调研Z镇城运中心和H街道城运中心时发现，各类数据共享面临困境，城运中心要求同其他部门分享数据或要求接入其他部门的数据时，部门响应较为迟缓甚至无法实现数据的获取及共享。

（五）数字包容需要拓展

上海全面推进城市数字化转型，是践行“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念的关键之举。全民全体迈入数字化发展轨道任重道远，数字发展的不平衡性、不充分性是不可忽视的问题，在发展失衡、数字鸿沟、公平赤字等社会排斥问题的解决中，实现包容性的数字转型是重要的关注点。

影响社会排斥的因素主要包括城乡收入差距、个人文化素质、社会组织规模和产业结构等[20]。其中，数字化与老龄化交汇所引起的“数字鸿沟”是当下亟需解决的问题。《上海统计年鉴》数据显示，2019年上海户籍人口老龄化率达到35.2%，远超全国18.1%的平均水平，上海老龄化问题较为严峻。当“数字化”遇上“老龄化”，老年人成为数字弱势群体或者是成为“信息贫困者”，网购、叫车、外卖、挂号，甚至使用“随申码”等对于年轻人来说是数字红利，而对于老年人来说则是难以逾越的“数字鸿沟”。这也是上海城市数字化转型实现“城市，让生活更美好”理念面临的挑战之一。

五、中国城市数字化转型的优化路径

城市数字化转型蕴含着理念、技术、制度、数据等多层面优化的取向，最终目标在于实现以人民为中心的服务供给。为实现上述目标，解决面临的挑战，本文结合国外经验与国内实际情况提出如下优化路径。

（一）以理念创新优化顶层设计

城市数字化转型不是无中生有，也不能一蹴而就，“转型”强调城市发展形态的转变，是一种过程而非结果，需要与城市建设的发展目标有机融合，需要在认清城市数字化转型面貌的基础上强化数字理念。一是强化“服务”理念。城市数字化转型仍然是以为公众服务为宗旨，通过数字技术的运用，为公众提供便捷化、精准化、高效的服务。在此层面上，要强化相关工作人员的数字化服务意识，深化数字化服务。二是强化“赋能”理念。数字技术在对政府赋能、提高其治理和服务能力的同时，也对社会赋能，促进社会建设。强化数字技术赋能公众这一积极信号的社会效应，扩大数字应用的宣传，增强公众认知，提高公众的数字意识。三是强化“合作”理念。“人民城市人民建，人民城市为人民”是城市建设的基本遵循，城市数字化转型不仅是为了更好服务公众，也要求公众更好参与到城市建设中，共同营造共建共治共享的社会氛围。

在服务、赋能、合作理念的指导下，通过顶层设计，明确城市数字化转型的整体过程、基本架构和各环节内容。其中，顶层设计包括三个方面的内容。一是总体框架搭建。涉及城市数字化转型的制度机制、组织结构、数字基础、评估考核等的思路规划和设计，以及制定操作路径，包括中长期发展规划、任务分解，重点项目推进安排等。二是经济、治理和服务三个领域的发展规划。数字经济发展规划要做好数字产业化和产业数字化规划设计、总体推进方案。数字治理体系规划要完善城市数据管理体系、数据运维机制和运营保障等。数字服务发展规划要做好数字服务的内容、模式和管理创新等。三是支撑体系设计。支撑体系包括转型的标准指标设计、组织与管理机构设置。在标准指标设计方面，需要出台系统开发、平台建设、服务内容的标准清单，以供各层级、各部门政府在“规定动作”不走样的基础上有“自选动作”。在组织与管理机制设置方面，建立具有权威性的领导推进机构，理顺体制机制，协同推动各领域数字化转型齐头并进。

（二）“技术”与“制度”双轮驱动

推进城市数字化转型，基础建设与制度政策缺一不可。基础设施是城市数字化转型的底座，是“硬”标准；制度政策的出台则能够保障转型有法可依、有章可循，是“软”规则。

推进数字基础设施建设，首先体现在持续推进“新基建”，即包括5G 基站建设、特高压、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网七大领域在内的基础设施建设和智能升级。当前，各地方城市的“城市大脑”已遍地开花，在此基础上，构建云、网、端协调均衡发展的数字基础设施，将5G技术、物联网技术与虚拟城市相结合，巩固城市大脑能力，实现物联、数联和智联，提高城市及时感知、全面分析、精准研判和协同治理的能力。同时，推进数字基础设施建设，要注重均衡性和协调性。保障数字基础设施在城乡之间、区域之间的均衡分配，保障城市数字化转型的全面性、整体性。此外，数字基础设施建设要探索跨域合作，如沪苏浙皖三省一市协同推进数字化转型，建立统一标准、规划和协调机制，避免各自为政和重复建设，实现资源的互联互通和共享。

除“技术”赋能外，营造新技术运用生态、新城市治理生态，还需要稳定有序的社会环境、清净安全的网络环境、宽松自由的政策环境和权威统一的标准规范。完善制度政策具体体现在三个方面。其一，完善总体指导规则和分阶段建设规划。城市数字化转型是一个长期的发展过程，总体指导规则指明发展目标和建设蓝图，分阶段建设规划将长期建设划分成阶段建设，有序推进。其二，完善数字经济的政策体系，包括为在线新经济企业量身定做的行业政策以及监管、税收方面的“组合拳”政策，从而探索审慎监管和敏捷治理的路径，保障新经济的成长和合法健康运行。其三，完善数字生活的政策体系，包括宏观层面的数据管理条例和微观层面的个人信息安全法的完善，推动互联网上生产生活场域中的数据确权、数据保护和管理的相关标准出台。

（三）数据开放共享、治理与应用

数据是数字城市治理的最小要素，数据的汇集、流通和应用是城市数字化转型的前提和基础。加强公共数据的开放与共享，一是要加强政府府际间的数据开放共享，包括不同层级间、不同部门间以及不同区域间的政府数据的共享；二是要加强政府与企业、社会组织的数据共享，推动企业数据、社会组织数据上云，围绕具体应用场景的开发需求，在互动平台上拓展数据归集面，构建多领域、多行业、多区域的城市数据资源体系。此外，城市数字化转型中的数据开放共享离不开相关政策保障，应当出台数据分级分类的相关政策，规定哪些数据可以开放，哪些数据可以依申请开放，哪些数据不可以开放，从而保障数据的可获得性和可共享性。

数据治理与应用依赖数据管理体系、数据保障体系的建构和一体化数据治理、服务平台的搭建。其中，数据管理体系需要明确数据业务标准，完善数据编码规则、分级分类规则、数据模型标准和数据安全性规则等。数据保障体系要求做好数据的质量监测和流通保障，促进更为开放、便捷的电子证照、数据信息互认共享，建立数据信任机制。一体化数据治理和服务平台要求具有数据收集、管理、服务等功能，确保数据的整合、归纳、分析与有效利用。同时，城市数字化转型内含开放城市建设，所以要关注数据跨域、跨境流动的治理，组建数据跨境流动的安全体系，保证精准管控、国际信赖度高的数据跨境流动。

（四）多主体参与和多领域转型

毫无疑问，政府是数字化转型的排头兵，除政府扮演推动者、建设者的角色之外，互联网企业是数字化转型不可或缺的主体，公众也是数字化转型的重要参与者。为此，一是要加强政府与大数据企业、互联网公司的合作。政府可以发挥互联网企业在信息搜集、数据处理和场景应用中的专业优势，利用他们的创新构想、技术与经验，合力开发和打造一批数字化转型的应用场景。如浙江省政府与数字浙江公司合作，数字浙江公司为浙江数字化改革提供平台建设、业务创新、运维保障等服务；广东省政府与数字广东公司合作，数字广东公司在推动广东数字化建设中发挥互联网企业的技术优势。二是促进公众参与数字化转型。人民群众的“声音”是城市治理的“引擎”。当前，随着数字应用场景的开发运营，政府需要鼓励公众参与数字化项目。同时需要关注老年群体和特殊群体的数字化需要，贯彻国务院办公厅印发的《关于切实解决老年人运用智能技术困难实施方案的通知》，推进数字化服务的适老化改造，坚持传统服务方式与智能化服务创新并行的举措，建立更具包容性的数字社会。

城市数字化转型，不仅要求数字政府建设，也要求数字经济发展和数字社会建设的多领域转型。新冠肺炎疫情发生以来，经济发展面临较大压力，2020 年5 月，国家发展和改革委员会联合各界提出“数字化转型伙伴行动倡议”，动员政府部门、行业龙头企业、平台企业及服务商、金融机构、高校、科研院所、行业协会等145 家单位积极参与，助力中小微企业数字化转型。经济数字化转型是经济发展的稳定剂，也是企业发展的推动器。因此，推动经济数字化转型，需要形成多方合力，形成普惠性服务，培育发展数字经济新业态。在社会发展方面，数字化转型要求医疗、教育、交通等领域发生数字化变革。疫情催生并加快发展的慕课在线学习平台、远程诊疗、数字景区等，都是数字生活的鲜活体现。加快社会数字化转型，需要进一步深入基层了解人民群众急难愁盼问题，针对生活生产各领域的需求，建设数字化应用场景，如打造数字医院、数字校园、数字交通等。