信访治理对基层政府履职尽责的双重约束责任制

孔凡义

2020年初面对突如其来的新冠肺炎疫情，中央强调要“守土有责、守土担责、守土尽责”。2020年1月30日，中央指导组对一问三不知的黄冈市卫生健康委员会主任唐志红火线问责，产生了杀一儆百和以儆效尤的围观效应。据统计，仅仅两个半月时间全国共有约3000 多名领导干部受到了不同形式的问责。在强大的问责压力下，新冠肺炎疫情在我国迅速被控制，经济得以迅速重启。通过“层层传导压力、层层压实责任”来让基层政府履职尽责也广泛应用于汶川地震、抗洪抗旱、抗击非典、扶贫攻坚、信访治理等重大任务中，是我国独特的政府责任制形式。

我国地方政府责任制与联邦制有着根本的不同。在联邦制下，联邦政府与各州政府之间不是行政隶属关系，而是平等分立关系。它们之间的关系通过以法院、宪法和诉讼为中心的司法化方式来协调，而我国地方政府责任制则是通过行政调节的。从历史上看，传统中国皇帝的专断性权力与官僚的常规权力间存在张力关系。地方政府只能在中央剩余控制权下通过正式或非正式的方式进行博弈。在这种博弈关系下，上级政府督责地方政府和地方政府避责推责都带有一定的策略主义色彩。

近几年，学术界对地方政府避责策略和行为给予了较多的关注。盛智明发现，基层政府通过市场化机制（利益交换、目标替代）、社会化机制（沟通协商、救火扫雷）和科层化机制（程序控制、消极怠工）等方式来规避责任风险。倪星等综合时间序列和传导方向把基层政府避责具体策略分为事前纵向策略、事前横向策略、事后纵向策略、事后横向策略。艾云通过对计划生育考核检查的观察发现，基层政府可以通过“游说”、“收买”、建立非正式关系弱化正式关系、“信息造假”、越级救助等来摆平上级推卸责任。谷志军、陈科霖发现，下级政府通过拉长委托代理链条、宣传舆论转移注意力和法律政策程序进行合法性阐释来规避责任。

虽然地方政府存在着一定程度的避责策略和行为，但是实际上我国政府又是世界上最负责的政府之一。尤其是，我国政府责任制在应对新冠肺炎公共卫生事件中表现优异。那么，我们应该如何理解和解释这一现象？这其中是否存在一定的矛盾性？其实不然，我国基层政府履责避责是个动态博弈的过程。即使基层政府存在避责行为，上级政府会采取针对性的制度创制和策略调整，仍然可以弱化甚至消弭这些避责行为带来的不利影响。所以，政府责任制的研究除了要分析地方政府的避责策略和行为，更要把眼光放在上级政府是如何创制制度和调整策略来促使下级政府履职尽责的。

一、政府责任制的多线程运作：文献梳理与研究框架

在主流政治学理论中，责任政府是民主治理的重要标志。弗朗西斯·福山认为，“良好的政治秩序”的三个基本要素就是“强大的国家”“法治”“负责制政府”。但是，如何让政府履职尽责是一个世界性的难题。有学者认为，选举制度和预算制度是解决这一难题最好的制度。选举制度通过周期性选举来确保人民选举产生向人民负责的代表，并激励和约束代表向人民负责。但是，选举制度无法解决任期内代表不负责问题。为了对任期内代表的行为进行约束，西方又设计了预算制，议会通过控制钱袋权来确保政府负责。选举责任制通过体制外部公民选票来激励和约束代表，预算责任制通过体制内机构钱袋权来激励和约束代表。然而，这些年来越来越多的研究开始质疑这两种政府责任制的有效性。尤其是当世界各国在处理新冠肺炎疫情世界性公共卫生危机事件时，许多选举制和预算制已经非常完善的政府并不是负责的。

在我国，政府责任制的运行呈现出不同的景象。地方政府承担着多重责任，中央对地方政府不同的责任提供各自相应的责任制。对于那些可以测度的任务指标，中央采用晋升锦标赛制，通过晋升强激励调动地方政府的经济发展责任，解决中央政府到地方政府及基层政府监督激励依次递减和信息不对称问题。晋升锦标赛以竞争机制代替监督机制，激活地方政府履行经济发展责任的内驱力。经济绩效竞赛胜出的运动员不仅可以得到经济政策的特权，而且得到政治荣誉和晋升。

晋升锦标赛通过正向激励来鞭策地方政府，仅对于那些可以量化的经济发展责任和那些具有晋升冲动的地方官员是有效的，对于那些难以量化的政府责任如环保、信访等是无效的，对一些没有晋升希望和动力的地方官员也是无效的。对这些政府责任和官员，中央政府则采取强制承包责任制来驱使他们履职尽责。强制承包责任制通过高级权威强制进行责任分配，把所有地方政府和官员纳入淘汰体制之内，并以责任追究机制加以配套。在强制承包责任制下，中央掌握了不受约束的正式权力和剩余控制权，同时又赋予地方政府自由裁量权和实际控制权。承包制解决了中央集权与地方授权的矛盾，在二者之间形成了均衡。例如，河长制通过责任的定义与划分、派发与绑定、认知与解读、协调与联动、检查与考核等建立权威与责任的强制关联来动员地方政府保护环境。在基层信访治理中，包保责任制通过刚性约束、压力传递和利益连带等赋予包保责任人的明晰责任。

强制承包责任制有效确保了中央集权与地方授权的均衡，实现了“大权独揽，小权分散”，地方政府权力自主性服膺中央下达的任务责任。在横向包干制下，行政包干制一方面可以实现党的政治意志，另一方面又可以发挥部门专业特长、突出重点、消除繁文缛节，提高治理效率。与粗放的承包制不同，目标管理责任制以目标体系和考评方法为核心，以精细化的分项责任指标明晰地方政府的“权力—责任（利益）”关系，兼具政治控制和科学管理的双重特征。目标管理责任制在上下级之间建立了事前契约关系，把“权力—责任（利益）”公开化、制度化、清晰化，对下级政府行为具有导向和激励作用。但是在实际运作中，目标管理责任制作为一种技术手段，在转译过程中存在着信息隐瞒、责任转移的较大空间，成为基层政府的免责单。

政府责任制的运作具有科层化运作和超科层化运作两种形态。其中，科层化运作是通过压力型体制和行政逐级发包制进行的。压力型体制把上级交付的任务进行数量化任务分解和物质化的评价并强制要求下级政府完成。行政逐级发包制通过发包、转包和承包，把责任逐级传递、层层加码。超科层化运作是通过包保责任制和督查督办制进行的。包保责任制通过包保专班与包保责任人并设、镇村一体化、专项包保和时段包保并存、部门包保与个人包保并举，在发包人与承包人之间建立清晰的权责契约关系。包保责任制对承包人的资源整合权进行了默许、交换和默许授权，打破了基层政府的横向专业化分工。督查督办制向下越级监督，突破了基层政府的纵向等级化分工。督查机制作为结合科层与运动的重要渠道，部分缓解了多重委托代理人的集体行动困境、政治承包责任制的契约缺位、压力型体制的弱惩罚问题和央地之间的信息不对称问题。

我国政府责任制的运作是个多线程的共振。政府履职尽责需要人民的政治认同、激励机制、科学管理，需要处理中央集权与地方授权之间关系，也需要解决科层制的信息不对称问题。选举责任制研究为政府责任制的合法性提供了解释。锦标赛体制的提出阐释了上级政府如何激励地方政府履职尽责。目标管理制的研究文献描述了上级政府如何通过科学绩效管理把基层政府责任清晰化、具体化和精细化。行政发包制的研究解释了上级政府如何通过发包、转包和承包来处理上级集权与下级授权的矛盾。督查督办制的研究阐释了上级政府如何通过越级督查督办来解决责任治理的央地信息不对称问题。上述研究为我国政府责任制多线程中的单一线程提供了理论解读，它们综合起来勾勒出我国政府责任制的基本形态。

上述的已有文献基本上都是从制度主义的角度来素描我国政府责任制。从组织理论的角度来看，组织具有科层化、有限理性设计和与环境的资源交换等特点。组织的科层化强调按章办事，它会衍生出文牍主义，在履职尽责方面就表现为“程序性履责”“象征性履责”，也即我们常说的“门易进，脸好看，事难办”。组织运行的前提假设是有限理性设计。但是，事实上基层政府面对的责任事件是非常复杂的，其复杂性可能会远远超出人们有限理性设计能够囊括的范围。“上面千条线，下面一根针”，基层政府往往面临着多个上级部门的责任任务，这些责任任务有时是相互冲突的。随着环境发生变化，这些责任重要程度、紧迫程度也随之发生变化，基层政府需要及时对这些责任的轻重缓急进行评估，对履职尽责进行动态调整。

周雪光在研究基层政府行为时发现，虽然我国行政制度日益完善、公务员素质不断提高，政府管理越来越科学化和精细化，但是基层政府的共谋现象并没有得到明显改变。同样地，我国政府责任制的多线程运作也逐步形成，但是基层政府避责、推责现象仍然屡禁不止。制度主义让责任制的运作具有可持续性、可预期性，但是也存在科层僵化、有限理性的缺点。基层政府履职尽责除与政府责任制度相关，也与行政人格化有关。组织的运作是人格化和非人格化的共进。作为行政人格化的官员注意力分配可以越过文牍主义，整合不同机构和层级的政府资源，提高履职尽责的效能。它也可以突破组织有限理性设计的范围，根据责任事件的具体情况来解决问题。

本文从制度规范和注意力分配两个方面来分析我国基层政府责任制。制度规范是组织的正式关系，反映的是政府运行的非人格化层面。注意力分配是组织的非正式关系，反映的是政府运行的人格化层面。非人格化的制度规范和人格化的注意力分配共同约束着基层政府行为，这种双重约束让政府履职尽责既能够遵循程序和规则又能够打破常规，做到因地制宜和动态调整。制度规范和注意力分配两个维度可以建立本文的分析框架，我们可以发现信访责任的强压力属性如何推动形成了制度规范约束和注意力分配约束；以制度规范约束和注意力分配约束作为分析维度，基层政府的督责工具有哪些类型和特点；制度规范约束和注意力分配约束为何可以相辅相成共同促进基层政府履职尽责。

二、案例介绍：J县信访责任制创新

本文采用的案例来自J 县信访责任制创新，该县信访责任制改革是在全国信访改革的大背景下展开的。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《信访工作责任制实施办法》中规定，“要进一步落实各级党政机关及其领导干部、工作人员的信访工作责任”，将信访责任规范化、制度化、法制化。2016 年成为我国信访工作“责任建设”元年。随后，国家信访局发布了《2017 年信访工作要点及责任分工》，明确提出要求“严格落实信访工作责任制”，并从“增强信访人员责任意识”“加大信访责任落实力度”“全面实行信访工作目标管理制度”三个方面进行具体指导。

J县位于H省中南部，地处江汉平原腹地，常住人口33.81 万人，2018 年地区生产总值（GDP）93.77亿元，同比上年增长10.0%。经济高速增长的同时，J县也积累了大量的信访矛盾。2017年，J县开始推行信访责任制改革。信访责任制改革强化了基层政府履职尽责的效能。2018 年与2017 年同期相比，J县信访局受理群众来信来访批次、人次分别减少21%和49%。

在J县信访责任制改革期间以及随后的三年时间里，笔者曾多次前往J县进行现场调研，采集了关于信访责任制改革的一手资料。这些资料包括政府文件、政策法规、工作总结、简报、数据、工作台账、案例档案等。在调研期间，笔者与J 县信访局、司法局、退役军人事务局以及所辖乡镇、社区工作人员进行了8次座谈。座谈会先采取无结构化方式后采取结构化方式进行。通过无结构化访谈发现信访责任制改革的主要议题及其相互之间的逻辑关系，通过结构化访谈寻找信访责任制改革的具体细节，寻找该项改革的一般性规律。

J县信访责任制改革的全面展开以2017年J县“责任落实年”活动为标志，主要包括三个方面的改革：第一，健全责任体系，确保事有人管。压实各级领导责任，党政主要领导平时具有协调责任。信访工作分管领导负有主要责任。夯实部门主体责任，落实一线人员直接责任。第二，创新考核方式，强化履职担当。量化信访治理目标，采取目标管理制度，将信访工作分解为一系列量化了的数字指标。信访工作不力造成负面影响的乡镇、村社，根据事态严重程度进行情况通报、工作整改、负责人约谈、黄牌警告、“关笼子”以及一票否决，并作为干部选拔任用、晋升职级、奖励惩处、集体荣誉评比的重要证据。第三，推行“责任信访向基层延伸、向村组延伸”的信访工作模式，实现县、乡、村三级互通共享、联动调处，从源头上预防和减少信访问题发生。

在研究方法上，本文以个案质性研究来揭示双重约束制的产生、模式和运行逻辑。个案研究的优势在于能够发现社会发展中产生的新议题，能够通过详尽的经验事实来呈现事件发生的具体过程和发生机制，但缺点在于案例的代表性往往存在不足，即所谓“一案例一理论”、以偏概全问题。但是，中国的行政体系是自上而下设置的，不同城市的政府部门和运行机制具有较高的相似性。我国的改革是单个政策扩散的过程，一个地方成功的改革会成为其他地方学习和模仿的对象。再则，J 县信访责任制改革是在国家信访局统一部署下展开的，是全国信访责任制改革的一个组成部分，它不是一个孤立的案例。笔者曾去H省其他县市区实地调研，发现信访责任制改革大同小异。因此，对一个县市区信访责任制进行分析，虽然不能完全代表其他地方的情况，但是也能在较大程度上反映一些共性特征和逻辑。

三、双重约束责任制生成：责任“负资产”和督责困境

J县信访责任制改革是在国家信访责任制度改革的大背景下展开，同时J 县也存在深刻的内在需求。国家信访局之所以启动这项改革，与当时信访部门的治理顽疾有关。长期以来，信访履责都是各级政府的难点和痛点。2005 年新修订的《信访条例》把1995 年的《信访条例》的“分级负责，归口办理”改为“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”，信访责任涉及纵向的上下级政府间的责任、横向的信访部门、主管部门之间的责任。为了应对人口流动加速对以往户籍所在地来划分信访责任制度带来的新挑战，2014 年国家信访局出台了《国家信访局协调“三跨三分离”信访事项工作规范》。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅又颁布了《信访工作责任制实施办法》，对党政领导班子、工作部门、垂直管理部门、信访部门和信访工作人员责任进行了详细的规定。另一方面信访责任对于基层政府而言又是“负资产”，基层政府唯恐避之不及。其中自然有基层政府避责的因素，但是信访责任固有属性所发挥的作用也不可小觑。

第一，风险的不确定性与基层避责。风险社会充斥着组织化不负责任的行为，风险制造者为了保护自己的利益往往会以牺牲风险承担者为代价。因为风险是不确定的，责任也是不确定性的。人们对风险和不确定性都具有厌恶本能。丹尼尔·伯努利（Daniel Bernoulli）、肯尼斯·阿罗（Ken⁃neth Arrow）和约翰·普拉（John Pratt）建立了风险厌恶理论。

信访工作具有不确定性的风险。它与公共服务很不相同，公共服务的责任风险是程序性的、可控的，但是信访工作绩效不仅仅决定于信访工作者的态度和行为，也跟信访群众的需求和心理紧密相关，具有很强的非程序性、不可控性。“信访工作是个易碎品，虽然今年工作有成效，但是不知道什么时候就会出问题，没有什么可控性。”“信访工作做得好不一定会晋升，但是如果做得不好肯定会担责。”信访工作风险还具有放大可能性。信访风险容易经过大众传媒或者公众认知的社会争议而迅速放大，形成风险的涟漪效应。

倪星等认为，基层行政人员在面对不确定性、不平等性和扩散性风险时会采取避责策略以减少因风险带来的直接责任和潜在责任。所以，基层政府把信访看作是“负资产”，唯恐避之不及。他们采取策略性应对的方式如责任推诿、责任转移、投机性履责、“摆平术”来规避风险。面对基层行政人员的避责行为，信访主管部门往往采取施压、责任清晰化来博弈。

“2018年有人信访反映一个废旧塑料颗粒加工厂严重污染居民生活用水的沟渠。乡镇说没有执法权，环保局他们只限于关停整改，不能拆除。针对这个疑难件，我们督办时先是要求环保局明确发函说搞不好，那到时候有了责任的时候就是要交给纪委。在施压情况下，乡镇和环保局协商，一个管关停一个管拆除，把这个信访案件解决了。”

第二，责任的模糊性与定责困境。信访责任往往是多方责任，包括上下级政府责任、信访工作机构责任、主管单位责任、领导责任和主体责任，这大大增加了信访定责的难度。尤其是当信访案件涉及“三跨”（跨地区、跨部门、跨行业）“三分离”（人事分离、人户分离、人事户分离）的时候，如何确定信访责任变得更加困难。比如J县这个案例：

张某是Z 镇人，1988 年H 镇建麻纺厂招工到H镇来。他后来在H 镇结婚把户籍迁到H 镇。但是到1999 年，麻纺厂改制后破产，他与妻子离婚就出去打工。他现在在H 镇没有住所也没有亲属。他本人目前在福州某地经营餐馆，结果被某基金会的人忽悠到北京旅游开会被骗了钱。他经常到上级政府，希望可以找回他被骗的钱，要求政府提供赔偿和救助。

在此案例中，张某信访案例涉及出生地、户籍地、常住地和事发地四个地方，涉及部门包括公安部门、民政部门、金融部门，如何对信访责任归责是个难题。为了解决责任模糊性问题，J 县发布了党委包案处理重点信访问题的通知，制定了责任明细表，明确了包案领导、责任单位和责任人的责任内容和要求。2017 年J 县还出台了《关于加强基层信访工作责任制落实的意见》，强调党委和政府在预防和处理本地区信访问题中负有主体责任，信访工作分管领导负有主要责任，一线信访工作人员负有直接责任。基层政府通过责任界定、打包、运作和强化四个方面来实现把模糊的责任清晰化。

第三，责任的动态性与责任调整。信访责任的变动性较强。信访责任变动的动因主要有四个：一是注意力分配。当领导注意力从某一领域转到另一领域时，信访责任会随之转移。二是焦点事件。一些重要社会政治事件的发生也会强化基层政府的信访责任。三是中心任务。对基层政府而言，信访工作也是服务于中心工作的，当中心工作发生变化，信访工作的重心也需要随之转移。四是民众诉求强度。民众诉求强度直接决定了信访对基层政府可能施加的压力。同时，它的强度也决定了诉求可能引发的社会效应以及由此可能带来的责任风险。信访责任的动态性要求基层政府要顺势而为，随时调整责任分配来应对。为此，基层政府需要在责任机制上保持一定的弹性和灵活性。

第四，责任的两面性和责任评估。基层政府的信访工作面临着向上负责和向下负责的难题。一方面，基层政府是整个金字塔科层体系下的“一根针”和“一颗钉”，他们与上级政府没有讨价还价的余地，只能“揣度上司意图，唯上司马首是瞻”，通过向上负责完成上级政府交付的任务。另一方面，基层政府是科层体系的终端，他们直接面对基层民众，需要回应民众诉求即向下负责。上级政府会通过巡视、督查督办、检查等方式来施压基层政府执行上级政策，同时他们也会通过群众路线来要求基层政府与民众打成一片保障民众利益。

信访责任的两面性让基层政府居于两难境地。上级政府的政策需要执行，基层民众的诉求也需要回应。当上级政府政策与乡土社会发生碰撞时，基层政府需要对政策进行“变通”“灵活执行”，呈现出诸多策略主义的行为方式。当基层民众的诉求超出了上级政策规定的范畴时，基层政府会采取“花钱买平安”“摆平术”等权宜主义的治理方式。无论是上级政策遭遇乡土社会的地方性知识困境时还是基层民众诉求超越政策规定的合理区间时，基层政府都需要对向上负责与向下负责可能带来的责任风险进行评估，理性计算二者的利益取舍。正如前所述，信访责任是动态的。基层政府需要在不同的时间节点、不同的领域和不同群体的信访案件中去评估二者的责任风险，以此为依据采取有利于基层政府的行为策略。

四、制度约束和注意力约束：双重约束责任制的治理工具

在我国的政府运作过程中，存在着两种运作方式。一是常规式的运作，上下级之间依据科层制的制度化程序或规则来实现政策的执行；二是非常规式的运作，上级政府直接跨过科层制的层级跨级推进政策或者直接跨越科层制的专业化分工来贯彻领导意志。常规式的运作与非常规式的运作形成了约束责任制的两种取向：领导注意力约束和制度约束。根据这两个标准，我们可以把地方政府责任传导工具分为四种类型：领导注意力和制度约束力都比较强的监督型、领导注意力强制度约束力弱的领导介入型、领导注意力弱而制度约束力强的考核型和领导注意力及制度约束力都较弱的教化型。

（一）介入型工具：领导接访与包案

“工作好不好，关键看领导”，官场流传的俗语形象地表明领导重视、领导参与对于解决地方问题的现实有效性。一个问题若是能够引起领导的重视，那意味着它已经解决了一半。J 县在信访难题的攻坚过程中，强调领导的注意力分配，压实各级领导责任。如，2018 年J 县信访工作领导小组依据领导职责分工和事项属性划分，以正式文件提请县“四大家”领导和责任单位包案化解。包案化解采取“五个一”的工作方法，县党政主要领导要率先垂范，对于中央、省、市的交办件5件全部由县委书记、县长包案化解。在乡镇一级，S区对领导包案的时间期限、责任明细做了更加详细的规定。

在信访工作中，分管领导主抓本单位信访事项的处理，并承担最主要责任。同时，从纵向上看，领导责任被上级部门确定为信访工作目标管理责任书的重点内容，年终落实考核。抓领导责任落实实际上形成了一种责任示范效应，有利于推动建立纵到底、横到边的信访工作责任体系。

图1 双重约束责任制的治理工具

（二）监督型工具：信访督查督办制度

J 县信访局成立督办科专人建立台账，及时跟进督办每月信访工作进展情况（如表1所示），对工作中存在的问题及时通报、见人见事，并报相关领导签发。

表1 J县群众信访接待服务中心督办台账

督办制度设立的目的在于克服信访工作中相关部门和人员懒惰、推诿、工作效率低下的情况。督办作为信访工作中的关键环节，是保证信访实效性的重要举措。官僚组织在责任落实过程中存在的“上下腾挪”“左右摇摆”“推躲拖压”现象一直被人们诟病，为了弥补这一弱点，督办制度应运而生。“关注民生，事要解决”，信访督办同时也是我国群众路线的体现。群众上访是对政府的信任体现，希望政府能尽快对其正当权益进行行政救济和补偿。而督办制度正体现了县级政府关心人民群众、体恤百姓疾苦的价值观念，有利于坚持“为人民服务”的宗旨。

（三）考核型工具：首访结案考核和信访工作考核

第一，“谁接访，谁负责”：信访工作的首访结案制度。县委办公室、县政府办公室发布的《关于建立J县信访工作首访结案制度（试行）的通知》中，要求各乡镇、管理区要加强信访工作责任，提高首访办结效率和质量。首访结案工作坚持“谁主管、谁负责”的原则，确定首访范围为信访人第一次提出信访诉求的活动，并且将首访责任贯穿到从接待登记到办结回复的全过程。首访结案工作程序包括矛盾纠纷排查、转送交办、办理回复等程序。以矛盾纠纷排查为例，县要求各乡镇、管理区每半月开展一次排查活动，并将排查化解情况分别于当月15日和最后一天报县信访工作领导小组办公室。同时要求矛盾纠纷排查准确率应达到70%以上，未及时上报情况的，矛盾纠纷排查准确率确定为零。县级政府要求下级单位进行问题排查，其实就是希望能将大多数的信访问题解决在萌芽状态、解决在最基层，以此来减少可能到县以及县以上政府上访的上访人数量。

从图2 信访工作考核办法中，我们可以看出每一个工作程序都对应着具体的考核分值和完成指标。信访责任被置换成了一系列容易衡量的、数字化的任务符号，大大压缩了信访任务的可操作性空间，进一步强化信访工作的“硬”属性。同时，结合加分和扣分、惩罚和激励、信访绩效排名等方式，让信访工作在实际运行中戴上“刚性约束、百分百完成责任目标”的紧箍。

图2 J县首访结案工作考核方法

第二，“硬政策”：绩效考核与责任追究。为了能够圆满完成上级任务，不管是县级政府还是乡镇级政府往往都会在结果上对下一级政府进行严格把关，以确保信访工作不掉链子。目标责任管理制度在实质上是一种结果导向的制度形式，在考核评估等方面实施强激励机制。以激励作用的方向为标准，可以划分为正向激励与负向激励；以激励标的物的性质为标准，则可以划分为政治激励和经济激励。本文拟选择前者为划分方式，对J 县信访工作的绩效考核和责任追究制度予以解释。

简言之，正向激励的核心就是对工作完成情况好的相关部门和人员进行奖励，包括政治上职位晋升和经济上的物质奖励。如B镇对“全年没有发生越级上访，主动作为的村（居、场）给予3000元工作经费奖励。优秀等次村由镇财政给予奖励全村干部一个月工资”。于是，我们发现正向激励主要就是将工作任务同经济利益以及政治前途相结合，激发下一级信访治理主体的工作积极性。

与正向激励相比，负向激励在信访工作的应用频率更高。负向激励具有警示、矫正和教育的作用，通过实质性的惩罚和压力效应，可以大幅度增加上级政府的控制能力。在信访工作结果问题不大的情况下，上一级政府主要通过情况通报、工作整改、负责人约谈、黄牌警告等方式为下级政府敲响警钟。以情况通报制度为例，它是上级政府为了加强对下级政府的督促和监控而培育的一种重要治理技术，具有树立典型、宣传正面形象和“杀鸡给猴看”的双重功能属性。如B镇每个月都会对全镇信访维稳工作情况进行通报。假若下级责任主体不作为、慢作为、乱作为并且导致了严重的责任事故，上级政府可能会采取更为严厉的惩罚措施，如下面《B镇综合维稳信访工作考核办法》中涉及的扣除转移支付以及“一票否决”等，其中“一票否决”的惩罚力度最为严重。凡是与“一票否决”挂钩的单位，意味着直接丧失年终评优的资格，并会呈报主管单位报备。更甚者，会对主要负责人的政治前途升迁也有重要影响。

（四）教化型工具：政策宣讲和技术培训

在信访责任制的建设过程中，政策宣传和技术培训也是重要的一环。它主要有两种方式：一是自上而下的，中央和省的信访机构领导人会经常到地方或基层宣讲中央政策；二是自下而上的，上级信访或相关政府部门会定期召开研讨班、培训会，把信访工作人员召集起来进行培训。

政策宣传：意志传递、思想教化和合法性渗透。政策宣传有专门的政策宣讲会议，也有非正式的调研活动。对于需要高度统一的政策，上级部门往往会召开专门的研讨班和培训会来统一信访工作思路，直接通告上级的重要指示精神。对于一些个性化的政策，上级部门的领导往往会在一些调查调研活动中，向下级透漏一些新的政策动向。在政策宣讲的过程中，上级部门往往会对下级部门进行思想动员，说明政策的合理性，激发信访工作人员工作的积极性。

技术培训：能力培养和责任专业化。政策宣传主要是解决下级责任承担的内在动力和意志问题，技术培训责任解决下级政府责任承担的能力问题。技术培训也有两种方式：一是举办专门的培训班，邀请上级专门部门的领导对具体案件的操作规范和流程进行讲解；二是上级部门的督办督查部门会定期到下级机构调查研究，对一些具体的疑难案件、积案进行联合研判和分析。

五、双重约束责任制下的基层政府履责动能

对于信访工作而言，压力体制是其无法回避的运行环境。一方面，信访工作倾向于采用指标管理与技术治理相结合的管理方式。另一方面，信访负激励特征明显，强调行政问责、责任追究，从政治锦标赛逐渐转变为政治淘汰赛。一票否决、责令整改、取消评优、通报批评等方式成为激励下一级政府解决好信访问题的惯用手段。于是，信访责任压力在科层体制内部自上而下地开始传导。

第一，双重约束、淘汰赛与履责动能。周黎安用晋升锦标赛来描述我国政府官员的激励模式。晋升锦标赛是根据参赛人竞赛结果的相对位次来决定最终胜负。在晋升锦标赛下，存在可度量的、客观的竞赛指标，这些指标委托人和代理人都可以观察到。成绩优异的官员可以在晋升锦标赛中获得晋升，但成绩落后的不会获得惩罚。晋升淘汰赛则是一种资格赛、达标赛。晋升淘汰赛中，虽然也是根据成绩来决定胜负，但是决定成绩的是一系列质化的而非量化的指标，也就是说它是一种绝对成绩，而非相对成绩。在晋升淘汰赛中，成绩优异者未必获得提拔，但是成绩落后者则会受到惩罚。所以，晋升锦标赛是一种选优的激励机制，晋升淘汰赛则是一种汰劣的激励机制（见表2）。

表2 基层政府三种竞赛模式

责任信访建设更加类似于晋升淘汰赛的过程。对信访责任的评估很难做到像GDP 增长率、财政收入、出口创汇量这些经济指标那样量化，而是更多地采取“一票否决制”等绝对指标来衡量。但是，信访工作如果处理不当，会对社会秩序带来破坏。所以，一旦因信访工作处理不力引发群体性事件，地方官员往往会受到惩戒，譬如停职、调离等。

晋升淘汰赛是下级政府全员参与的强制性竞赛，地方政府不再是主动的参赛者，而是被动的参赛者。地方政府在晋升竞赛中，经济发展要做大做强。在淘汰赛下，地方政府的信访工作则信奉“不出事”的逻辑，不求有功但求无过。下级政府参与淘汰赛的动力不在于获得晋升而是在于不被淘汰。对下级政府而言，在淘汰赛中不是争优而是保底。

与晋升锦标赛相比，晋升淘汰赛会带来更大的压力。在晋升锦标赛中，参与者是为了争优，如果成绩不好只会导致晋升无望。但是，在晋升淘汰赛中，失败则意味着被抛弃，会受到严厉的惩罚。所以，为了在晋升淘汰赛中不至于被惩戒，参与者更有可能采取冒险主义和机会主义的策略，“摆平就是水平”，通过各种方式来避免被淘汰。

第二，双重约束、履责动能区间与动能曲线。在J 县信访治理中，基层政府一方面面临着上级考核的压力，另一方面面临着领导督办的压力。上级政府双重约束构成了基层信访履责的两种动能，二者相辅相成。注意力约束和制度约束在程度上都有强弱之分，都可以分为三个层次：强注意力约束、中注意力约束和弱注意力约束；强制度约束、中制度约束和弱制度约束（详见图3）。

图3 双重约束责任制下的履责动能曲线

一般而言，当高级领导针对某一案件进行批示甚至亲自干预则为强注意力约束，注意力约束的强度与批示领导级别和频次成正比。信访案件没有领导批示和干预则为弱注意力约束。不是所有的信访案件都会引起领导关注。一些咨询类信访、建议类信访很少会引起领导注意。同样地，不同的制度规则其制度约束力也不同。党规国法的制度约束力最强，考核评估规则等政策文件约束力次之，非正式规则的制度约束力最弱。注意力约束的强弱不同和制度约束的强弱不同形成了不同强度的履责动能。

在弱动能区，注意力约束为基层政府带来的履责动能较强，制度约束带来的履责动能较弱。在中动能区，注意力约束和制度约束为基层政府带来的履责动能相对均衡。在高动能区，制度约束带来的履责动能较强，注意力约束带来的履责动能则较弱。基层政府的履责动能强弱是由注意力约束和制度约束的强弱决定的，从而形成一条履责动能曲线。

在弱动能区，因为来自制度约束和注意力约束的压力较小，基层政府会按章办事，采取消极性履责的方式来解决问题，履责是形式主义的。在中动能区，迫于制度约束和注意力约束的压力，基层政府会按照遵从性履责的方式来解决问题。其履责是按照注意力分配和考核要求来进行，其目的在于应对考核和领导检查。在强动能区，由于上级政府和领导的强制干预和党规国法的严肃惩戒威胁，基层政府会动员一切资源来解决问题，这种履责往往是超常规的、全能主义的方式。