以高水平安全服务高质量发展

文/王宏伟

编辑 赵苡萱

当前，中国特色社会主义事业发展进入了新的发展阶段，开启了向第二个“百年”奋斗目标的伟大征程。在新发展阶段，应急管理也面临高质量发展的问题，只有高质量的应急管理，才能提供高水平的安全服务。

当前，中国特色社会主义事业发展进入了新的发展阶段，开启了向第二个“百年”奋斗目标的伟大征程。在新发展阶段，贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展是各项事业布局谋篇的要旨。高质量发展是党中央站在新的历史方位、根据我国社会主要矛盾变化作出的一项战略决策，目的是推动国家治理体系和能力现代化。变革充满着风险，换挡意味着挑战。高质量发展并不是可以轻轻松松实现的，可能释放出诸多前所未遇的复杂性和新型风险，必然需要应急管理部门锐意创新，将统筹发展和安全落到实处、细处。

同时，应急管理的任务更加艰巨：一方面要提供高质量的安全保障，给国家总体高质量发展保驾护航；另一方面还要提供高水平的安全服务，做到促进而非阻碍国家总体高质量发展。这无异于在发展和安全之间“走钢丝”：既促进经济发展，又确保安全。那种粗放式、大呼隆、“一刀切”式的管理模式难以为继。应急管理也面临高质量发展的问题，只有高质量的应急管理，才能提供高水平的安全服务。

统筹发展和安全应急管理常说常新的话题

居安思危，始终保持忧患意识，是中国共产党治国理政的一项重要原则。统筹发展和安全是一个常说常新的话题。在革命战争年代，中国共产党在同国内外反动势力进行斗争的过程中，走出了以农村包围城市、武装夺取政权的独特道路。在苏区、抗日根据地、解放区等中共局部区域，党不仅面临反动势力的蚕食、围剿，而且要同天灾、饥荒、瘟疫不懈抗争，形成了“一手拿枪，一手拿锄”的模式，在坚强进行武装斗争的同时，积极发展生产、保障供给，以实现丰衣足食的目标。新中国成立之后，党在建设与改革的过程中，面对严峻复杂的国内外形势，十分注意处理好经济建设与国防建设、对外开放与国家安全等关系。在新时代，党进一步提出坚持总体国家安全观，统筹发展和安全，并将其贯穿于经济社会发展的各领域各层次。例如，各级领导干部要“促一方发展，保一方平安”，统筹疫情防控与复产复工等。

统筹发展和安全中的“安全”，是一个大安全的概念，既包括国家安全，也包括公共安全；既涵盖“社会安全”（security），又涵盖“物理安全”（safety）。影响大安全的风险弥散、分布于经济社会发展的各个领域、各个方面，甚至可以说安全是一个横截面问题。简单地说，经济社会发展过程中伴生风险是个普遍现象。当风险积聚到一定程度、超越可以承受能力时，就会表现为各种形态的突发事件。从这个意义上，统筹发展和安全、维护大安全是全政府、全社会的共同责任。应急管理不是应急管理部门一家的事情，也不仅仅是政府部门的事情。

在实践中，应急管理部门强调要自觉扛起防范化解重大安全风险的责任。之所以对“重大风险”加上了“安全”的限定语，主要是因为一个事实：应急管理是无边界的，而应急管理部门的职责是有边界的。但是，如果只是认为应急管理部门就管理部分自然灾害或安全生产事故，这是有局限的。因为第一，应急管理部承担了5个议事协调机构的职责，具有统筹性、综合性的特征；第二，集体转隶到应急管理部的公安消防、武警森林队伍被赋予了“全灾种，大应急”的使命，遂行各类突发事件应急救援的功能；第三，应急管理部承接了原国务院办公厅的应急管理职责，并负责制定国家总体突发事件应急预案。所以，应急管理部门又不是一个普通的部门，最起码要做到两点：第一，在自然灾害和事故灾难两大类突发事件应对中理直气壮地履行综合协调职责，发挥自身的综合优势和其他部门的专业优势，注重提升复杂性、系统性危机应对能力；第二，在各类突发事件应对中遂行应急救援任务，救民于水火，助民于危难，给人民以力量。

就灾害事故应对而言，统筹发展和安全的思想由来已久。早在1952 年，我国劳动保护部门就提出“管生产的必须管安全”。由于经济社会发展和安全形势的变化，今天在对其丰富完善的基础上提出了安全生产的“三管三必须”。又如，在防灾减灾救灾方面，我党有着宝贵的“生产救灾”的经验，调动公众生产自救以减轻灾害的影响。

在新发展阶段，应急管理部门面对更为复杂和严峻的风险形势，同时也面临着更高的统筹要求：既要防范应对各类灾害事故的发生、防止其迟滞或中断经济社会发展，又不能妨碍经济社会发展，甚至要助力经济社会的高质量发展。例如，2021 年受新冠肺炎疫情和国际大宗商品供应的影响，我国出现能源结构性短缺，部分地区出现拉闸限电的现象。应急管理部门一方面要保障煤炭的供给、群众温暖过冬而积极释放优质产能；另一方面又要守住安全底线。这种统筹是要实现发展与安全的融合，追求其中内在逻辑的一致性：既不能“安全不生产，稳定不发展”，也不能为了生产和发展而罔顾安全。不仅如此，发展与安全、高质量发展与高水平安全之间还要在守住安全底线的前提下，实现良性互动。

面对新形势与新要求，应急管理部门以高水平安全服务高质量发展，就必须跳出部门思维看风险，把握新发展阶段的风险生成特征与演进规律。此外，应急管理思维与体制机制要大胆创新，不断走出“舒适区”，突破能力“天花板”，更好地服务、服从于经济社会发展的大局，创新性地融合发展和安全，将两件大事变为一件大事，为更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展贡献力量。

河南郑州“7·20”特大暴雨灾害，郑州交警用一根牵引绳引导大家通过马路

高质量发展可能伴生的安全风险挑战

高质量发展是我国规避“中等收入陷阱”、顺利实现国家现代化的必然举措。纵观世界历史，许多国家在现代化的过程中都实现了低收入国家向中等收入国家的跃升。但是，此后便面临失去动能、长期停滞，难以实现从中等收入向高收入的发展，甚至陷入社会矛盾丛生而引发的长期动荡。

鉴于此，党中央在党的十八大后作出战略判断，我国经济发展进入新常态，经济发展速度从高速转为中高速。同时，我国提出以高质量发展引领经济新常态，实施供给侧结构改革，提升经济发展的质量、效益，转换发展动能。此外，高质量发展不仅仅是经济发展，而是要追求经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的协调发展，必须贯彻创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，以续写经济长期发展、社会长期稳定两大奇迹。

2008 年，美国次贷危机引发全球经济危机后，国际经济低迷，一股逆全球化浪潮来袭，民粹主义高涨。中美贸易摩擦持续升级，西方国家纷纷启动再工业化过程。随着中国经济发展，劳动力密集的既有优势减弱，两头在外、大进大出（“两头在外”是把生产经营过程的两头，即原材料和销售市场，放在国际市场；“大进大出”就是大量进口的同时也大量的出口）的模式不再适合。而且，新冠肺炎疫情的暴发加剧了百年未有之大变局的演进。在这种背景下，党中央审时度势，强调构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互补充的新发展格局，着力推动高质量发展。

高质量发展给应急管理统筹发展和安全带来了新的机遇。例如，创新发展强调面对新一轮产业革命和科技革命的挑战，积极发展数字化、网络化、智能化技术，给危险生产岗位“换人、减人”创造条件，并提升对风险的预测与研判能力；绿色发展必然要强调人与自然和谐，在经济社会中更突出尊重、顺应和保护自然的理念，有利于从根本上削减自然灾害的风险。但是，居安思危、未雨绸缪是应急管理的本质要求。应急管理部门在以高水平安全服务高质量发展中，要观大局、谋大势，思考大局和大势可能给带来的新风险、新挑战。

第一，经济全球化。全球化是一个不以西方国家意志为转移的客观过程，它是生产发展到一定阶段的必然产物。自我可循环是大国的标配。我国构建新发展格局，是谋求国际更大竞争优势之举，并不是要走闭关锁国的老路。党的十八大以来，中国积极推动国际关系民主化和新型全球治理格局的形成，提出“一带一路”倡议，国际影响力、感召力日益提升。中国国家治理现代化是为中华民族谋复兴的过程，也是为世界进步谋福祉的过程。在全球相互依赖的世界，应急管理要胸怀天下，从“两个大局”深度互动的视角，审视应急管理的使命任务，防止国内、国际风险相互转换、叠加。此外，我国应加强“一带一路”沿线国家风险防控机制建设，并将参与突发事件国际人道主义救援作为重点拓展的能力领域。

第二，信息化与新型工业化。随着全球信息技术的不断发展，高质量发展必然会应用更多的大数据、云计算、5G、互联网、人工智能、区块链等技术。这些前沿性技术不仅与一、二、三产业融合，助力数字经济的发展，而且会改变社会的交往方式和公众的生活方式，推动智能社会的形成。信息技术给生产生活带来巨大便捷的同时，也会显露其“双刃剑”的一面。例如，如何确保智能化基础设施免受自然灾害影响或者如何在智能化社会提供更为精准、有效的救援，这些都是亟待破解、需要新情景构建的问题。此外，新型工业化追求数字经济与实体经济的融合，推动工业互联网技术的广泛应用，网络安全威胁可能导致工业生产瘫痪。为了应对电子—物理风险，应急管理部门必须加强与网络信息化部门的合作，防止出现现实与虚拟耦合的复合型危机。

第三，城镇化与农业农村现代化。我国目前城市化率已经超过60%，但是依然有较大的增长空间，农民进城带来的安全风险不容忽视。同样，在农业农村现代化进程中，农民素质提升的滞后和先进技术的应用之间形成的差距，可能会导致更多的风险。随着极端天气事件的增多，乡村振兴、农业农村现代化的进程可能受到影响，甚至应急管理要有防止因灾致贫返贫的底线思维。

第四，区域一体化。随着基础设施的日益延伸，城市群、城市带、城市圈将会越来越多、越建越密，区域一体化。京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝经济带等是我国发展的重要增长极，对应急管理跨区域合作提出更高的要求。

第五，人口老龄化。人口老龄化与少子化是威胁民族生存、国家安全的重要问题。我国已经进入老龄化社会，即将面临中度老龄化的挑战。老年是突发事件应对过程中的脆弱性群体，风险感知、避险逃生等能力较低。2011 年日本“3·11”地震中，60%以上的死亡人口均为65 岁以上的老人。我国应急管理应前瞻性地思考老龄社会的防灾减灾救灾和应急管理问题，超前性地做出应变举措。

第六，生态绿色化。绿水青山就是金山银山的理念深入人心。党的十八大以来对生态环境的保护被摆在前所未有的高度。我国提出了碳达峰、碳中和的目标，积极开展节能减排、增绿行动，努力构建人与自然命运共同体。未来，应急管理服务高质量发展，必须提升森林草原火灾防范救援能力，为确保国家生态安全作出贡献。同时，要防止危化品爆炸、原油泄漏等造成严重的生态危机。

应急管理服务能力的提升

从社会主义发展史看，马克思、恩格斯为未来共产主义、社会主义社会预测性地勾勒出一幅美好蓝图。1922 年世界第一个社会主义国家苏联成立，不久列宁于1924 年去世。国际共产主义运动发展遭遇苏东国家改旗易帜的重大挫折。中国共产党顶住压力，为世界社会主义发展撑起一片靓丽的天空，探索出在落后的东方大国建成社会主义的崭新道路。其中的一个成功密码是：既不走封闭保守的老路，也不走改旗易帜的邪路。

党的十八大以来，作为“四个全面”战略布局的重要内容，全面深化改革是党中央推进国家治理体系和治理能力现代化的战略举措。在新时代，全面深化改革具有系统性、整体性、协同性，是提升国家治理能力现代化的全面重塑。2013年，党的十八届三中全会召开，提出全面深化改革的总目标。2018 年，党的十九届三中全会召开，拉开了党和国家机构改革的大幕。这是全面深化改革大棋局上的重要“落子”。其中，针对灾害事故多发、常发、易发、频发的现实，我国整合11 个部门的13 项职责，组建了全新的应急管理部。认识组建应急管理部的意义，要提高政治站位，从实现全面深化改革总目标、提升国家治理能力现代化、完善社会主义制度的角度加以理解。

组建应急管理部是党中央立足于实现我国应急管理体系和能力现代化的一项重大政治决策，不仅为实现“第一个百年”目标而立，而且更为“第二个百年”目标而建。2025 年，我国将建成统一领导、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急体制；2035 年，我国将实现应急管理体系和能力现代化。在此过程中，我国应急管理要实现以高水平安全服务高质量发展，就必须放眼长远，在以下方面发力：

第一，增强理论创新性。应急管理是一门需要大胆突破、不断创新的科学和艺术。智慧应急的发展方向无疑是正确的，但创新不仅体现在技术上，也体现在观念、理论上。特别是，我国应急管理实践经验丰富，但尚未结合国外有益做法，形成一套完整的应急管理理论。没有理论的指导，应急管理势必会周期性地陷入思维模式僵化、话语模式雷同的困局，最终行而不远。

第二，培养应急管理人才。一切现代化的根本是人的现代化。我国应急管理的长远发展要培养一大批了解中国国情、具有世界眼光、桥接理论与实践的应急管理人才。目前，我国不少高等院校应急管理专业建设缺少严谨规划、师资建设良莠不齐，“一哄而起”的结果面临着被“一刀切”的风险。

第三，建设应急文化。文化是需要长期经营、建设的“软”的东西，但却是最能长久起作用的“硬”的力量。我国应急管理部门由多个部门组成，组织文化各不相同。机构整合带来“物理相加”，文化整合才能带来“化学反应”。在“相加”向“相化”转变的过程，文化起到的作用善莫大焉。

第四，提升地方和基层应急管理能力。应急管理未来发展必须重心下沉、力量下沉、资源下倾。新冠肺炎疫情和河南郑州“7·20”特大暴雨灾害，应对都暴露出地方和基层应急能力薄弱问题。补齐地方和基层的短板，上下联动才能有望实现。

总之，我国应急管理部门结合自身的主责主业，以防范化解重大安全风险为主线，以高水平安全服务高质量发展为主题，推动我国应急管理事业向着现代化目标不断发展。“新发展”“高质量”“高水平”不是花里胡哨的修饰语和可有可无的“大帽子”。在新发展阶段，应急管理需要以高水平安全服务，这是历史和时代赋予的使命，必然要求应急管理事业在现代化征程上换挡提速，迈上一个新台阶。［本文作者单位系中国人民大学公共管理学院，本文为北京社科基金重点项目“应急体制改革背景下构建首都城市综合防灾减灾体系研究”（20SRA001）的阶段性成果］