我国当代学前教育政策工具的内在图景及优化策略*

唐松林 于小强 赵菲凡 周付军

一、问题的提出

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》首次从国家战略高度指明新时代中国学前教育发展和建设的总体方向和基本要求。此后10年，在《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》、学前教育三年行动计划和《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》的推动下，我国学前教育总体上实现了85%的普及目标和80%的普惠目标，在普及、普惠、优质与创新发展方面有了实质性跨越。

学前教育亦因此成为教育学和公共政策领域研究的热点。秦旭芳[1-2]、庞丽娟[3-4]等人从普惠性学前教育的价值、内涵、标准、发展路径等方面对学前教育政策“应然”状态进行了论述；洪秀敏[5]、吕武[6]等人从学前政策执行成效和问题出发对其“实然”状态进行了探究，为我国当前学前教育政策工具的优化提供了理论基础与实践指导。目前，学前教育政策研究主要集中在政策变迁、国际比较、执行成效、问题对策四个方面。在学前教育政策变迁方面，学者们聚焦于幼小衔接政策[7]67、学前教育政策法规[8]、学前教育政策中的儿童观[9]、学前教师培训政策[10]、ECEC（幼儿教育和照料）政策[11]、公办幼儿园政策[12]等的变迁研究。在学前教育政策国际比较方面，不同学者对英国[13]39-47、瑞士[14]、美国[15]等发达国家的学前教育政策进行探讨，如张宁珊通过梳理英国近二十年的学前教育政策，提出改善政策内容、建成一体化学前教育体系、加大财政投入力度、改进教师选拔方式等优化我国学前教育政策的建议[13]39。在学前教育政策执行成效方面，学者们指出学前教育政策的密集出台保障了我国学前教育的快速发展并取得初步成效，但仍然面临着普惠性资源短缺、教师数量与质量落后、财政投入不足、部门间合作不协调等困境[16-17]。在学前教育政策文本研究方面，部分学者[18]通过梳理中央、省级两级学前教育政策文本，从政策工具视角指出我国学前教育政策目前存在的问题，并提出相应的改进措施。此外，还有学者通过构建分析框架对我国学前教育政策进行了深入研究，如姚佳胜[19]等构建了学前教师政策的政策工具、政策要素和时间序列三维分析框架，刘源[7]69等构建了幼小衔接教育政策的政策工具与生态系统二维分析框架。

综上所述，不同学者从制度变迁、国际比较、执行成效、问题对策等方面，对我国学前教育政策展开了深入探讨，同时对幼小衔接政策、学前教育政策法规、儿童观视野中的政策、教师培训政策等给予了特别关注，研究成果丰硕。主要有如下特点：一是以重大历史事件为依据，将我国学前教育政策发展过程划分为不同阶段，厘清了我国学前教育政策的历史发展脉络；二是对近年来国内外学前教育政策进行分析，指出了我国学前教育政策的执行成效和存在问题，并从英国、瑞典等国家汲取经验，提出了相应的政策改革建议。但以上研究以质性研究为主，缺乏对政策文本量化的分析；已有量化研究则主要从政策工具的类型、使用频次与组合形式等对政策文本进行静态研究，缺乏对政策文本中工具与目标匹配度、政策发展过程中内部结构变化等方面的动态思考，从而导致其相应的改进建议缺乏全盘考量与筹划。鉴于此，本文运用内容分析法，从政策工具、政策目标、时间序列三个维度，对国家发布的学前教育政策展开内容计量分析，探究政策工具的深层结构，呈现不同政策文本的内部政策工具、目标组合情况、工具和目标的变化趋势等，厘清我国近十年来学前教育政策工具选择存在的问题及原因，并提出相应改善建议，为优化我国学前教育政策提供决策参考，以提升学前教育政策的科学性与有效性。

二、研究设计与分析框架

（一）研究设计

本文以2010年以来教育部等部委印发的具有标志性的政策文本作为研究对象，运用内容分析法，从政策工具视角剖析其内在结构与关系。

1.研究对象

为保障政策文本分析的权威性和可靠性，本文主要选取了2010年国务院印发的《关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称《意见2010》），2014年教育部、国家发展改革委和财政部印发的《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》（以下简称《意见2014》）、2017年教育部、国家发展改革委、财政部和人力资源社会保障部印发的《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》（以下简称《意见2017》）和2018年中共中央、国务院印发的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《意见2018》）四份政策文本作为研究对象。《意见2010》《意见2014》《意见2017》三个政策文本统称为学前教育三年行动计划，《意见2018》是对三年行动计划成果的完善与巩固，四个政策文本之间具有直接关联性，可被视为新时代中国学前教育发展的纲领性政策文本，奠定了中国学前教育发展的主基调。

2.研究方法

内容分析法是一种以定性资料为基础的量化分析技术[20]，将定性的文字资料等内容转化为可用数量表示的数据资料，并使用数理统计方法呈现和解释分析结果。

本文以《意见2010》《意见2014》《意见2017》和《意见2018》四个政策为研究对象，先运用NVivo质性分析软件对文本内容按照“政策编号—章节—具体条款/句子”规则进行编码，将定性的文字转换成量化的数据资料，然后对编码的单元分析框架进行归类统计，再对归类统计的结果进行结构、匹配度和趋势的分析，最终呈现出政策文本中工具与目标的内在结构与关系。

（二）三维分析框架

本文通过借鉴麦克唐纳尔和艾莫尔[21]政策工具分类方法，在内容分析法的基础上，构建政策工具（X维度）、政策目标（Y维度）和时间序列（Z维度）的三维分析框架（如图1所示），对我国学前教育政策工具内部结构展开分析。具体建构过程如下。

图1 学前教育政策工具三维分析框架

1.X维度：政策工具维度

X维度主要运用数理统计方法对政策工具进行归类统计，以揭示政策工具内部深层结构与互嵌关系。政策工具选择与组合的科学性、合理性对于政策价值和目标的实现至关重要。因此，本研究对国内外有关政策工具分类的研究进行梳理，并结合我国学前教育政策实践，决定借鉴麦克唐纳尔和艾莫尔政策工具分类的方法，将政策工具划分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变革工具四大类。其中，命令性工具是指运用政策权威来规范政策对象使其服从的工具，包括要求、标准、监管、评估；激励性工具是指投入经费来激励某种行为，包括经费、奖励与惩戒；能力建设工具是指在教学能力、课程开发等方面投入资金以期换得长期的效果，包括引导支持、制度建设、政策倾斜；系统变革工具是指通过机制与体制的变革来调整权力责任的分配，包括体制改革与权力重组。麦克唐纳尔和艾莫尔政策工具分类方法考虑的重点是，选择一个有效的解决方案去处理一个公共问题。本研究旨在探究我国学前教育政策中工具选择与组合的科学性、工具与目标的适切性等问题，由此可见，该政策工具分类基本理念切合本研究的目的，具备分析研究的可行性和科学性。

2.Y维度：政策目标维度

Y维度则从师资队伍、规范监管、质量提升、资源经费和结构优化等方面，就学前教育政策工具作用于政策目标的频次和分布特征等进行分析，呈现其作用重点和趋向。单纯地从政策工具维度对政策文本进行分析不够全面[22]，无法说明政策目标。政策工具具有作用多元性特征，“多个具有替代性的政策工具也有可能致力于实现同一个政策目标”[23]。鉴于此，本研究借助NVivo质性分析软件，将学前教育政策目标维度要素细分为师资队伍、规范监管、质量提升、资源经费和结构优化五个方面。其中，师资队伍主要包括教师培养、教师培训、教师队伍建设和教师地位待遇；规范监管主要是落实监管责任、加强源头—过程及安全监管和规范校园管理等；质量提升主要包含改善办学条件、注重保教结合、完善学前教研体系和教育质量评估监测体系；资源经费包括校舍建设、鼓励社会力量办学、优化经费投入结构、完善成本分担机制和健全学前教育资助制度等；结构优化主要是依据人口变化和城镇化趋势，调整学前教育办学规模和结构以适应和满足不同群体的需求。政策目标是政策价值取向的具体表现形式，本研究对政策目标维度的分析可揭示政策价值取向的变化，同时可进一步分析政策工具与政策目标的适配程度。

3.Z维度：时间序列维度

Z维度从时间序列视角，展现新时代中国学前教育政策工具选择、使用的重点和变化趋势。政策工具维度和政策目标维度，只能从静态视角展现政策内部的工具结构与特征，而无法从动态演化视角分析政策工具选择重点的变迁。因此，本研究引入时间序列作为学前教育政策内容分析的第三个维度，并将四份政策文本颁布的时间设置为时间序列维度的节点。其中，《意见2010》时间节点为2010年，《意见2014》的时间节点为2014年，《意见2017》的时间节点为2017年，《意见2018》的时间节点为2018年，即2010年、2014年、2017年和2018年四个时间节点。最后，统计不同时间节点政策工具与政策目标的组成结构，并通过不同时间节点的组成结构，分析我国学前教育政策工具使用与选择的变化趋势，以及政策目标的演变趋势。

三、学前教育政策工具的内在图景：文本内容的三维分析

本研究以《意见2010》《意见2014》《意见2017》和《意见2018》四份政策文本为内容分析对象，按照“政策编号—章节—具体条款/句子”规则进行内容编码与归类统计，形成如表1所示的内容编码一览表，共计185个编码单元，由于文章篇幅限制，此处不展示全部编码内容。上述编码工作由三位编码者完成，分别取名为“编码内容1”“编码内容2”“编码内容3”。为此，对三组内容编码进行肯德尔检验（显著性检验），其结果为W（肯德尔和谐系数）=0.802，P＜0.001，说明三位编码者的编码内容具有一致性，编码内容的结果具有相当高的可信度。然后，依据所构建的学前教育政策工具三维分析框架，从政策工具、政策目标和时间序列三个维度进行计量分析，最终探讨其政策工具的选择重点、组成结构与变化趋势。

表1 内容编码一览表

（一）学前教育政策文本的政策工具维度分析

将185个编码单元归入不同政策工具类别，得到图2所示学前教育政策工具比例分布图。其中，命令性工具使用频次达到82次，占全部政策工具的44.32%；能力建设工具使用频次为55次，占全部政策工具的29.73%；系统变革工具使用频次为29次，占全部政策工具的15.68%；激励性工具使用频次为19次，占到全部政策工具的10.27%。

图2 学前教育政策工具比例分布

分别对四个政策文本中的具体工具使用情况进行统计，得到如表2所示的政策工具内容分析结果。就命令性工具而言，要求工具和标准工具使用较多，分别占比为45.12%和35.37%，监管和评估工具使用较少，分别占比13.41%和6.10%；就能力建设工具而言，制度建设占其总量的58.18%，其次是引导支持为23.64%，最少的政策倾斜仅18.18%；就系统变革工具而言，仅使用了体制改革这一工具，而没有使用权力重组工具；就激励性工具而言，经费工具使用比例占激励性工具总量的57.89%，其次是奖励工具，为26.32%，最少的是惩戒工具，占比15.79%。

表2 政策工具内容分析结果

（二）学前教育政策文本的政策目标维度分析

引入政策目标维度对四份政策文本展开计量分析，得到图3所示分析结果。从图3可以看出，学前教育政策目标包括师资队伍、规范监管、质量提升、资源经费和结构优化五个方面，但存在较大差异。其中，学前教育政策工具作用频次最多的是“规范监管”目标，所占比例为34.59%；“资源经费”“师资队伍”和“质量提升”也是政策工具作用频次较多的目标，作用于这三个目标的政策工具使用比例分别为20.54%、18.38%和14.59%。“结构优化”目标所占比例最小，仅为11.89%。

图3 政策目标维度工具使用比例分布

仅从政策工具单一维度分析并不够全面，且无法说明政策的目的。一种政策工具可以同时作用于多个目标，一个政策目标也可以通过多种代替性工具来实现[24]，政策工具与政策目标的一致性是判断工具选择可行性的一个重要标准[25]。因此，本文在政策工具的基础上，引入政策目标维度，从结构优化、师资队伍、资源经费、质量提升、规范监管五个方面对政策工具和政策目标的一致性进行分析。对四个政策文本中政策工具与政策目标进行详细统计，得到图4。由图4可知，“规范监管”“资源经费”“师资队伍”“结构优化”四个政策目标使用了四种工具，其中“规范监管”和“结构优化”使用的工具以“命令性工具”为主，“资源经费”和“师资队伍”使用的工具以“能力建设工具”和“命令性工具”为主。“质量提升”用了三种政策工具，以“命令性工具”为主。从政策工具维度来看，“命令性工具”和“系统变革工具”主要作用于“规范监管”，“能力建设工具”主要作用于“资源经费”“师资队伍”和“规范监管”，“激励性工具”主要作用于“资源经费”“师资队伍”和“结构优化”。

图4 政策工具与政策目标二维分析图

（三）学前教育政策文本的时间序列维度分析

从时间序列维度对政策工具的选择与组合进行统计，得到图5。由图5可知，四个政策文本中命令性工具的使用比例均大于35%，处于高频次状态；其次是能力建设工具，其使用比例在30%左右；再次是系统变革工具，其使用比例处于7.41%—20.00%之间；使用比例最低的是激励性工具，处于8.00%—14.81%之间。四个政策文本中工具使用比例的极差分别为37.03%、40.00%、26.67%、36.51%，可见学前教育政策中虽然使用了多元化的工具，但是其工具组合结构不合理。

图5 政策工具维度使用对比图

从时间序列维度对政策目标的作用频次进行统计，得到图6。由图6可知，四个政策文本中“规范监管”目标比例均最高，并呈现上升趋势，《意见2018》中规范监管目标占比超40%。“资源经费”目标有所提高，《意见2010》中处于最低位，《意见2014》上升近10%后维持在20%左右。“结构优化”目标占比逐渐下降，《意见2010》中其占比为18.52%，《意见2018》中仅占6.35%，下降了12.17%。“师资队伍”目标在四个政策文本中的占比维持在20%左右，相对稳定。“质量提升”目标在四个文件中的占比有所下降，波动较大。四个政策文本中目标比例的极差分别为11.12%、22.00%、17.78%、36.51%，可见《意见2018》在政策目标取向上发生了变化。

图6 政策目标维度工具使用对比图

四、学前教育政策工具选择的问题及原因分析

基于对我国学前教育政策文本“政策工具—政策目标—时间序列”的三维分析，发现我国学前教育政策工具选择存在命令性工具使用过度、工具与目标不适切和工具路径依赖性强等问题。

（一）命令性工具过度使用，工具选择具有政府价值偏好

命令性工具作为一种政府权力工具，具有高效率、低成本、直线型等特点，其合理使用能在一定程度上保障学前教育政策贯彻落实到位，有利于促进我国学前教育公平，推动学前教育普惠性与规范化发展。但过度使用会降低政策活动者的积极性与创造性，影响命令执行的效果[26]48，甚至会阻碍学前教育主体的与时俱进与开拓创新，不利于学前教育特色化发展。

我国学前教育政策工具选择以命令性工具为主，较少使用激励性工具。从“图2”和“表2”可以明显看出，命令性工具的使用频次和比例远高于其他三类政策工具。其中，“要求”和“标准”是命令性工具使用的首要选择。从图5可以看出，命令性工具长期处于学前教育政策工具选择和使用的主导地位，而激励性工具长期处于低频次状态，这意味着学前教育发展具有强制性、权威性、集中性，较少会考虑政策对象自身的发展历史、文化环境与教育定位，本质上延续了过去的“计划型”思维来推动新时代学前教育的发展和变革。

单一政策工具所能发挥的作用是有限的。政策工具选择的二元取向指出政策工具选择具有理想取向和现实取向两种[27]31。理想取向以政府价值取向为出发点，倾向于运用政府部门的权威性和强制性“自上而下”地推动政策落地，命令性工具就是一种典型的理想取向工具。相反，现实取向以政策环境为出发点，针对于解决一定的现实问题，倡导“自下而上”的多民主参与模式，激励性工具利用经费调动政策对象的积极性就具有现实取向。我国学前教育政策在工具选择上具有理想取向与政府价值偏好，这种模式的政策工具选择强调工具的普遍适用性，而忽视了我国学前教育地区发展不平衡、城乡发展不平衡的现状，与我国现阶段“高质量均衡化”的学前教育发展目标不相符。

（二）工具与目标不适切，“命令性”遮蔽“激励性”

在选择政策工具时需要考虑政策目标、工具特点、工具与目标间的适切程度和具体情境等因素[26]50。不同的政策工具具有不同的特点，适用于不同的政策目标：命令性工具适合用于规范与公平等一致性行为，激励性工具适合用于鼓励差异、激发个体主动性，能力建设工具适合用于长期性的建设与发展，系统变革工具适合用于体制机制的转型。因此，在制定学前教育政策时，需要综合考虑工具自身的特点以及工具与目标的适切程度，优化政策工具组合，促使工具间相互补充、相互强化。

从图4可以看出，政策工具选择与政策目标不适切具体表现在以下三方面：第一，“质量提升”目标主要使用的工具是“命令性工具”。虽然其效率高、成本低，但是会给政策对象造成压力与负担，抑制其主观能动性与创造性。第二，“师资队伍”目标中激励性工具使用不足。有研究表明，激励性工具在调动学前教师从教积极性等方面发挥着重要作用[7]81，但是四个政策文本中较少使用激励性工具来促进师资队伍的建设与发展。第三，“结构优化”目标主要使用的工具是“命令性工具”。结构优化是实现我国学前教育高质量、均衡化发展的重要抓手，需要发挥基层主体办学的积极性，从而满足不同学生群体的需求，实现“在家门口上学”的目标。但是结构优化主要使用的工具是命令性工具，它适用于一致性、兜底性行为，容易忽视不同地区、不同家庭的差异性。政策工具与政策目标的适切程度取决于多种因素，其中政策制定者对政策内部结构、政策工具特征等信息的了解是关键性因素。因此，我国学前教育政策内部图景不清晰、决策者结构意识淡薄、工具—目标专业技能缺乏是导致我国学前教育政策工具与政策目标不适切的重要原因。

（三）现实目标、政策目标与顶层目标不适切

学前教育的目标体系包括现实目标、政策目标与顶层目标三个维度。其中现实目标是指学前教育在现实中急需解决的问题与实现的目标；政策目标是指学前教育政策想要达到的目的，也是串联现实目标与顶层目标的桥梁；顶层目标即指学前教育的本质。顶层目标作为学前教育的终极追求，引领着现实目标与政策目标的价值取向，政策制定与实施的目的是解决现实问题，因此政策目标脱胎于现实目标并反作用于现实目标。政策工具作为实现政策目标的重要手段，直接作用于政策目标，并间接作用于现实目标与顶层目标（如图7所示）。

图7 学前教育目标体系与政策工具关系图

我国学前教育政策中的工具选择除了与政策目标不适切外，还存在与现实目标和顶层目标不适切的问题。一是政策目标脱离于现实需求，导致政策工具与现实目标不适切。自上而下的工具选择模式使得我国学前教育政策目标制定缺乏实地考察，脱离我国当前学前教育现实目标与核心矛盾。随着我国学前教育的快速发展，“入园难”“入园贵”问题得到明显缓解。但人们对幼儿园的期望与需求，已经不仅仅是单一“看护”或提供“托幼服务”，而是高质量的学前教育，即不仅要“有园上”，还要“上好园”[28]。然而，上文研究数据表明，我国学前教育政策的主要目标仍是“规范监管”，占比高达34.59%。由此可见，我国学前教育政策的目标脱离于现实突出问题，政策目标制定落后于学前教育发展阶段，若长此以往不仅不利于我国普惠性学前教育的内涵式发展，而且会影响儿童的健康成长。

二是政策目标背离教育本质导致政策工具与顶层目标不适切。就学前教育的本质而言，综合国内外学者对于学前教育本质的论述，它是文化和儿童主体的双向创生，其目的在于使儿童回归自然，守住质朴的本性，激活自然生命的内在力量，释放无限的潜能[29-30]。生命性、启蒙性、创造性是学前教育的本质特征。反观我国当代的学前教育现状，功利主义与机械主义使得我国学前教育逐渐演变成知识习得和技能训练的场所、应试教育的摇篮[31]。生命性、启蒙性与创造性正是我国学前教育现状与学前教育政策中所欠缺的。可见我国学前教育现状与政策目标已经脱离了学前教育本质，最终导致其政策工具选择与顶层设计目标不适切。

（四）工具路径依赖性强，工具选择缺乏科学统筹规划

制度分析途径说认为，如同人只能在由现实制度所赋予的制度条件中活动一样，政策工具的选择也只能在特定的制度框架下进行[32]，即工具的选择具有路径依赖性，过去的工具选择会影响甚至限制未来的工具选择。路径依赖会使得学前教育政策工具的选择形成一种固定的模式，一旦这种模式形成就会使工具的变革变得越来越困难，因为其受到学习效应、协同效应、适应性预期和退出成本增加等多种因素的影响[33]。换言之，在学前教育政策工具选择和组合过程中，决策者会不断积累这种工具组合模式的经验形成协同效应，从而逐渐适应固定的工具组合模式。一旦打破原有的工具组合模式，就意味着推翻原有的经验与优势，从而使其退出成本增加。

从图5可以看出，我国学前教育政策工具使用中命令性工具长期处于高频状态，其次是能力建设工具和系统变革工具，激励性工具一直处于低频状态。这也在一定程度上说明，我国学前教育政策工具的选择具有较强的路径依赖性。董海军[34]等人将我国学前教育政策发展的历史进程划分为五个阶段：萌芽与起步阶段、冒进与停滞阶段、恢复与规范阶段、社会化改制阶段和跨越式发展阶段。其中，《意见2010》的出台标志着我国从社会化改制阶段向跨越式发展阶段的转变，均衡性、非营利性、公益性和普惠性的“四性”建设成为学前教育发展的方向。同时，《意见2018》是新中国成立以来第一次以党中央国务院名义专门印发的学前教育改革发展文件，是新时代学前教育改革的指导性文件，具有重要的里程碑意义[35]。从图6可以看出，前三个政策的目标处于渐进变迁状态，而《意见2018》目标结构发生了突变，“规范监管”的占比显著增大，导致其命令性工具占比也有所增加，可见工具路径依赖性强，忽视了工具变革的重要性。

政策工具的选择需要考虑多方面的因素，经济效益考量只是其中之一，还需要综合考虑政策问题、内部环境和外部环境等。[27]32学前教育政策工具的科学统筹规划需要对学前教育现实需求、内外部环境、关键矛盾等多方面进行综合考量，进而明确不同历史发展阶段的核心目标，根据政策目标来合理、科学地选择政策工具。一方面，政策本身是推进其他政策落地的一种工具。《意见2010》《意见2014》和《意见2017》是我国解决“入园难”“入园贵”等问题，提升学前教育保教质量，促进教育公平和推进普惠性学前教育建设的重要举措，三个文件相互继承与发展，后者是推动前者落地与发展的工具。另一方面，关键性政策的出台意味着政策目标的转变与政策体制的转型。《意见2018》的出台象征着我国学前教育的政策图景从学前教育普及普惠转变为发展公平且有质量的学前教育，我国学前教育的主要矛盾发生了转变，其政策工具的选择与组合也要随着政策目标的变化发生变革。但是，从上文的分析可知，我国学前教育的工具结构并没有随着政策目标的变化而进行调整。这说明我国学前教育政策在工具选择上，在政策的系统性、全盘性、科学性与统筹性方面还有更大的改进空间。

五、学前教育政策工具选择的优化路径

结合前文分析，针对我国当代学前教育政策内在图景所存在的问题，我国学前教育政策工具选择优化需要从构建目标体系、优化工具选择、制定政策规划三方面着手，具体优化建议如下。

（一）构建多元价值导向和实际问题导向的学前教育政策目标体系

（1）构建多元价值导向目标体系。工具价值导向的目标体系便于自上而下管理，有助于提高治理效率，而本体价值导向的目标体系以“儿童的全面发展”为中心，符合生命论教育理念，更有利于学生成长。因此，在制定学前教育政策的时候，要以本体价值为主导，综合考虑其工具价值导向，构建多元价值导向的目标体系。

（2）构建实际问题导向目标体系。一方面，全面把握我国学前教育发展的核心问题和关键性矛盾，从国家层面构建核心问题导向政策目标体系；另一方面，分地域、分类型地治理特殊问题。在“高质量均衡化”的学前教育目标诉求下，我国城乡差异、地区差异和校际差异等不均衡问题得到高度重视，然而不同地域和地区的突出问题具有异质性，所以需要从省市层面构建特殊问题导向目标体系。

（二）优化学前教育政策工具的组合结构

（1）利用系统变革工具打破学前教育体制机制壁垒。学前教育政策实施的主要目的就是打破原来僵化、混乱的学前教育办学状况，重点在于破除学前教育发展的体制机制障碍，整合学前教育资源，推动学前教育体制机制改革和创新，从而构建系统性和普惠性的学前教育政策体系。因此，需要利用系统变革工具打破原有体制机制壁垒，进行权力、资源的再分配。

（2）利用能力建设工具改善幼儿园等机构的儿童教育观，提高幼儿教师的保教水平。儿童教育观是学前教育的价值体现，保教水平是学前教育质量的基本保障，所以要利用能力建设工具从长远角度来改善其理念与提升其能力。

（3）利用激励性工具提高幼儿教师的入职意愿与工作积极性。目前，我国幼儿教师缺口正在持续扩大，一方面是因为幼儿教师的学历低、薪资待遇低、编制奇缺、社会保障弱等问题导致优质教师“下不去，留不住，用不上”；另一方面，与上述原因相关的是幼儿教师社会地位低，学前教育师范生入职意愿低。因此，要提高激励性工具的使用比例，通过加大财政投入力度来吸引优秀幼儿教师留在学前教育队伍中。

（三）制定一体化与系统化的学前教育政策规划

（1）建立一体化的学前教育体系。国务院办公厅印发的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》指出，婴幼儿的照护应当是“家庭为主，托育补充”。而实际上这种断层式的学前教育体制不仅加大了家庭的负担，也切断了学前教育的连贯性，不利于儿童教育的整体布局，也不利于儿童的成长。英国、芬兰等学前教育发达国家都构建了一体化的学前教育体制，因此我国可以借鉴国外的做法，强化政府在幼儿托管服务中的作用，引导政府机关单位开展幼儿托管服务，规范我国0—3岁儿童的托管服务，建立一体化的学前教育体系。

（2）建立系统化的政策决策机制。首先，综合考虑政策工具选择的内外部环境，提高决策者对于政策工具使用与选择的专业水平，建立更高水平的专家智库；其次，全盘考虑政策的间断—均衡周期，灵活调整政策工具结构，确保政策工具选择与政策图景、政策目标相匹配；再次，“自下而上”与“自上而下”管理模式相结合，“自上而下”便于管理，“自下而上”有利于调动基层积极性，促进地区均衡发展。