陆海统一用途管制视角下我国市县级国土空间规划的问题与对策

赵 健，李睿倩，2，胡 恒，李永富

（1.中国海洋大学国际事务与公共管理学院，山东 青岛 266100；2.中国海洋大学海洋发展研究院，山东 青岛 266100；3.国家海洋技术中心，天津 300112；4.中国科学院海洋研究所，山东 青岛 266071）

国土空间规划作为统筹区域空间开发、优化配置国土资源、促进经济社会发展的顶层设计，亟需打破“重陆轻海、以陆定海”的传统管控思维。因此，注重完整性和系统性的“陆海统筹”理念是新时期国土空间规划的必然选择与实践重点。“陆海统筹”是指综合考虑陆海系统中的经济、生态和社会功能，对区域发展进行统筹规划，并制定相关政策指引，以形成陆海资源的互补优势，强化陆海空间的互动性，从而构建大陆文明与海洋文明相兼容的可持续发展格局[1]。市县级国土空间规划既要承接上级规划总体部署，也要明确本级国土空间开发利用、保护修复等相关措施，更需要以陆海统筹为出发点，在构建统一的国土规划体系中发挥关键作用。

目前，相关研究集中于明确总体规划定位[2]，建立覆盖全域全要素的分类体系[3]，探讨“三区三线”划定的技术方法[4-5]，以及进行国土空间功能分区的实践探索[6]等方面。但是，当前市县实践中存在涉海详细规划缺失、规划分区内容尚未统筹、用途转用制度不完善等问题。因此，厘清空间规划与用途管制间的逻辑关系，明确两者定位及作用，对于国土空间规划体系的完善具有积极意义。例如，林坚等立足于空间规划的功能认知，指出空间规划服务并作用于国土空间用途管制，两者在内容、管理逻辑上具有一定相似性[7]；黄万状等结合现行空间规划体系的发展，对未来建立和落实以用途管制制度为目标、与专项规划相互融合、功能互补、协调统一的空间规划体系进行了展望[8]；张晓玲等指出国土空间规划方案编制、审批许可及监察监督等环节的合理性与成熟度对于用途管制落实具有重要影响[9]。可见，国土空间规划作为指导性与约束性的上位规划，是落实国土空间用途管制的主要依据和重要抓手，对侧重于实施性的市县级国土空间规划具有重要的指导意义。基于此，本文以陆海统一用途管制为分析视角，以比较市县级陆海空间规划成果为主线，反思已有市县级陆海空间规划实施的经验与不足，并提出优化建议。

1 市县级陆海空间规划成果的差异

1.1 市县级陆地和海洋空间规划体系

市县级空间规划体系包含陆域部分和海洋部分，陆域空间规划体系以多部门主导为特征，形成了以空间要素差异化管制为导向的用途管制格局；海域空间规划体系则在涉海部门的主导下，以海域使用权为主要手段，将海洋功能区划作为用途管制的基本依据（表1）。

表1 市县级陆地和海洋空间规划体系比较

已有规划体系有效地推动了陆海空间用途管制的落实，促进了陆海空间的合理利用及生态环境保护。但两者在逻辑起点、内容侧重等方面存在较大差异，客观上造成陆海空间规划统筹困难，难以为陆海统一的用途管制提供支撑保障。在逻辑起点上，陆域空间规划具有不同侧重，如土地利用总体规划以保护为理念，城市总体规划以开发利用为理念[9]，海域空间规划则以海洋空间资源保护利用和格局优化为主。在规划内容上，陆域空间规划侧重土地资源开发保护，除部分填海区域外很少涉及海域；海域空间规划主要以污染型产业空间布局和入海污染物总量控制为手段，在一定程度上实现了陆海统筹的生态环境管制目标；但在陆海一体化的生态要素管控、用海活动的区际负外部性识别以及陆海复合型生态风险的防控上比较薄弱。

1.2 市县级陆地和海洋空间规划分区

功能分区对于促进陆海空间规划落地生效、空间资源优化配置及可持续发展具有重要作用，已有的市县级陆海空间规划分区体系以管制分区与功能分区两种形式为主。其中，管制分区以是否允许开展城乡建设活动为依据，侧重区域边界和范围划定；功能分区以功能空间分异为依据，侧重区域主导功能的确定[10]（表2）。

表2 市县级陆地和海洋空间规划分区比较

市县级陆海空间规划分区均需落实上位规划的管控要求。但由于陆域空间规划和海域空间规划在目标侧重、方法依据等方面存在差异，成为构建陆海统一规划分区的障碍。在目标侧重上，陆域分区以土地利用类型为基础，主要明确土地资源开发建设活动；海域分区注重上级海洋基本功能区的落实与细化，更侧重海洋空间资源的保护。在方法依据上，陆域空间分区多以适宜性评价为前提，如土地利用总体规划与城市总体规划分区针对土地具体用途的适宜程度进行等级判定，内容涵盖农业用地、城市建设用地、自然保护用地等方面，并综合了GIS的土地评价方法、多元层次分析法、生态指数法等多种方法[11]；生态环境保护规划着眼于生态环境现状评价，着重判定区域生态环境敏感程度及其提供的服务能力水平。与陆域空间规划分区不同，海域空间规划分区主要围绕自然资源与环境质量状况，侧重海域开发利用及保护的现状分析。此外，在现有海岸带保护利用规划中，对邻近陆域的城镇建设用海、重点产业园建设、港口布局等内容的分区已体现出一定的陆海统筹思想，但在陆海功能用途的衔接与互补、陆海空间资源合理的分配等方面缺乏实践，在实际管制中容易产生范围重叠、功能冲突等问题。

1.3 市县级陆地和海洋空间规划的空间分类

空间分类对于进一步细化与落实功能分区的内容、推动实现陆海空间用途的精细化与差异化管制具有重要意义，陆海各类空间规划以不同资源要素特征为基础，形成了内容和层级各异的分类体系（表3）。

表3 市县级陆地和海洋规划的空间分类比较

在分类深度上，陆域以土地用途差异为基础，分类层级设置丰富且类型划分更细化。其中，土地利用总体规划的分类强调土地自身资源要素特征识别；城市总体规划的分类除注重城市空间资源要素外，还聚焦于城市空间中人类活动类型的差异。海域方面用海活动单一，分类层级较少且内容宽泛，但针对如何管控用海方式和活动的环境影响问题有独特考量，发展了一套用海方式的分类体系。但是由于陆海用途分类在内容设置、管制政策等方面缺乏协调性，导致实际用途中存在边界范围重叠、用途类型冲突等问题，对促进陆海空间资源的精细化管控形成阻碍。

1.4 市县级陆地和海洋空间规划的指标体系

指标体系对于保障陆海空间规划目标落实及促进陆海空间用途管制质量提升发挥了重要的基础性作用，但在指标设置上，陆海空间规划也有明显差异（表4）。

表4 市县级陆地和海洋空间规划指标体系的比较

陆海不同规划指标体系之间虽均涉及开发建设与生态保护等内容，但在规划目标导向上有较大差异，导致规划在政策执行层面存在偏差且缺乏协调性，造成陆海空间开发利用及保护的失衡。尤其是海岸带地区涉及陆海或海域之间用途转换时（如滩涂开垦改造为建设用地、退建还滩等），通常会涉及多种陆海规划指标内容。但由于缺乏统一的指标体系，难以对用途转换进行有效约束。此外，陆、海指标的传导深度和方向不一致，陆域指标需严格落实上位规划指标设置及量化管控要求，可具体承接到详细规划上，整体上形成了种类较为齐全、内容相对丰富的指标体系。与之相比，海域方面尚未设置详细规划，其指标设置主要依据不同涉海规划的内容及管控要求而具体设定。

2 当前市县级国土空间规划改革进展中的不足

2.1 详细规划中涉海内容部分有待完善

2019年《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，确立了国土空间规划体系。其中，详细规划作为承接总体规划与专项规划的关键节点，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、进行各项建设的法定依据，也是当前国土空间规划体系构建的重要内容。当前，详细规划主要以控制性详细规划为依托，重点在于对城镇建设空间中具体地块用途、强度、空间环境和各项工程建设等进行具体安排。但是，涉海部分尚未进行更详实的设定，难以承接国土空间总体规划的内容及要求，在生态保护、自然岸线保护、海岸建设后退线及入海河道蓝线等方面无法进行有效衔接，限制了海域精细化管制的落实[12]。

2.2 规划分区体系的统筹力度不够

当前规划分区主要以资源环境承载力和国土空间适宜性“双评价”为依据，对生态保护、农业生产与城镇建设三大核心功能开展评价工作，其中涉海方面主要体现在海洋生物多样性维护与海岸防护功能适宜性、渔业捕捞与养殖功能适宜性、海洋开发利用评价等方面。此外，2020年9月颁布的《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》）遵循全域全覆盖、不交叉、不重叠等原则，划定了城镇发展区、乡村发展区、海洋发展区等6类基本分区，并进行了详细的二级类划分，但海洋保护区仅在概念界定层面进行了界定，尚未进行类型细分。可见，当前规划改革尝试从分区体系入手，进行陆海统合设置，并在部分沿海市县国土空间总体规划中逐步探索海岸带空间分区的精细化管控，但在陆海分区边界及功能冲突识别（如海洋发展区中的交通运输用海区与城镇发展区中的交通枢纽区可能存在功能重复；海洋生态红线区与陆域生态红线区所采用的分区标准不一）、陆海生态要素的统筹保护（如基本农田的保护及管控措施水平远远高于沿海湿地、海域[13]）等方面，缺乏整体性、系统性的考量，因此实际管制工作中可能产生一种分区类型中涵盖多种管控要求或措施的情况，对陆海分区功能及管控协调形成挑战。

2.3 规划空间分类的兼容性欠缺

2020年11月印发的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，依据国土空间主要配置利用方式、经营特点和覆盖特征等因素，尝试打破传统陆海割裂的分类设置，对陆海空间用途分类进行统一的三级类设置，但对于具有陆海双重用途功能、用地用海立体使用的情况缺少详细甄别。现行陆海空间使用权证的发放未充分考虑到陆海活动的兼容性，例如港口码头用地、工业用地等用途划定，与增养殖用海、港口用海等类型在具体管制中存在立体交叉使用情况，导致用地用海活动重叠、陆海资源载体产权发生争议等问题[14]。此外，在管控协调方面，陆海不同的用途管控制度的手段和途径较为单一，难以对用途类型多元化地区形成综合性、整体性的管控合力。

2.4 规划指标设置不全面

《指南》中提出空间总体格局优化、资源环境底线约束、空间结构优化、国土整治与修复等主要目标，并从空间底线、结构与效率、品质三方面，设置了包括约束性、建议性和预期性指标在内共35类，进一步充实了市县层面的指标体系内容。此外，《指南》中对于指标的内容设置集中在陆域经济发展、城市建设及保护修复等方面，但是对于各类海域空间规划中的指标尚未合理优化和系统整合。陆海空间格局统筹方面，部分已编制市县国土空间规划的指标设置集中于城乡空间管控及基础格局构建，例如，生态保护红线、永久基本农田面积、建设用地面积等具体内容，对于海岸带空间地区的管控及指标设置考量不足。

3 当前市县级国土空间规划的优化建议

3.1 完善详细规划的涉海内容，探索沿海地区精细化管控

规划体系重构背景下，应充分认识到海域详细规划建设的必要性和可行性，加强海域详细规划论证及试点工作。首先，沿海市县在国土空间总体规划编制工作中要以可持续发展为核心，充分考虑沿海地区人类活动的动态性和多样性，统筹协调沿海地区生产、生活和生态空间，因地制宜地探索基于陆海统筹的生态保护格局、产业发展格局、人居生活格局，提高沿海地区管理工作的适应性[15]。其次，在现有涉海规划编制成果及试点经验基础上，进一步完善详细规划中有关涉海部分的内容，将自然岸线保护、海岸建设后退线及入海河道蓝线等控制要素，通过图则的方式落实到控制性详细规划中，并做好与沿海现有城镇控制性详细规划在内容及范围上的衔接工作。第三，以当前产业准入、环境准入制度及规划许可证制度为参考，探索建立由市县自然资源部门为主导，以沿海地区开发利用活动及项目建设为基础，涵盖开发建设强度、指标数据、基本用途等内容的空间准入制度，为沿海地区开发建设活动提供法定的制度支撑。

3.2 加强陆海生态要素的管控，探索陆海兼容性分区设置

综合考虑沿海地区自然环境和资源的保护利用情况，以“双评价”为依据，提高陆海空间分区兼容性及其相互转化的可行性。首先应认识到沿海地区生态环境面临自然灾害与人类开发利用活动的双重压力[16]，着重细化完善陆海生态保护区设置，将陆海相关生态保护区进一步划分为陆海重要生态服务功能区、陆海资源及产业协调区、国家海洋权益保护区、产业发展预留区等类型，强化陆海生态要素保护力度。其次，以刚性管控、优化引导、改善提升为具体指引[17]，明确陆海分区功能的兼容及冲突，针对边界清晰的陆海相邻地域，采用相邻兼容的原则，严格控制生态保护空间周边区域功能；针对部分陆海交界地区，采取重叠区域优先原则，以生态保护空间为优先保护对象，特殊利用空间需要特殊处理。此外，在海岸带地区考虑设立陆海转化利用区，为陆海空间相互转化预留空间，并对围填海实施特殊管控，同时鼓励对滨海湿地进行生态恢复的相关工作。

3.3 探索陆海用途类型的立体利用，构建陆海资源要素统一的用途转换制度

沿海市县要充分考虑海岸带地区的复杂性及综合性特征，以现有技术指南为依据，在进行充分论证与做好利益相关者协调基础上，根据实际用地用海情况，探索用地用海类型的立体使用，具体内容应以陆海用途相兼容、与环境保护不冲突为主要原则，在近岸区域开展增养殖用海与娱乐康体用地、渔业基础设施用海与水产养殖设施建设用地、港口用海与港口码头用地的混合使用。用途转换方面，以沿海地区“三生”空间格局为基础，充分考虑不同资源要素的状况与特征，结合现有的分类内容，明确三类空间核心资源要素的用途管制规则与条件差异，构建差别化的陆海用途转换制度[18]。具体举措包括：第一，严控生态空间转用，以沿海地区现有的生态红线划定为基础，红线范围内重点管控陆海生态保护与控制类用途转换，红线范围外鼓励符合条件的用途类型转为生态用地，并给予相应转换补偿[19]。第二，优化生活空间转用，在沿海城镇建设空间等人类活动相对频繁的区域，可适当设置预留区，依据城市发展与生态保护的需要确定相应的用地用海类型[20]。第三，合理控制生产空间转用，涉及沿海地区农业生产空间如耕地等类型，应在其范围内严禁进行相关转用；若涉及其他生产空间，如工业生产空间或交通运输空间，则需在论证其可行性的基础上，评估其可能对自然环境产生的影响并进行影响等级的判定，保证相关用途转换的合理性与适宜性。

3.4 丰富完善海域相关指标内容，构建统一、兼容的规划指标体系

沿海市县需进一步完善和丰富海域相关指标内容，做好与现有规划指标体系的衔接与协调。首先，在整合原有海洋功能区划、海岛保护规划、海岸带保护与利用规划等海域规划及相关部门指标内容的基础上，探索构建覆盖陆海全域全要素，以及涵盖规模、效率、强度、环境容量、防灾减灾、景观等约束性和引导性相结合的指标体系；同时加强陆海空间的动态监测，以信息手段提高陆海空间管制效率。其次，在整合土地、海洋等国土空间信息服务平台相关数据基础上，明确沿海地区各类空间及其资源要素规模及分布状况，构建统一的规划指标体系。此外，对于沿海地区“三生”空间中涉及重要控制线，如沿海生态保护红线、永久基本农田及城镇开发边界等内容时，其指标内容应体现刚性及约束性管控，并进行严格约束。而对于沿海地区“三生”空间中具有重要功能性且其边界具有一定弹性的空间，如农林渔业生产空间、旅游娱乐生活空间等，其指标内容应依据各空间资源要素特性及开发利用形式，采用约束性与引导性指标相结合的形式进行管控。

4 结束语

本文基于已有市县级陆海空间规划成果，采用比较分析方法，从体系构成、规划分区、用途分类及指标体系四个维度出发，梳理了原市县陆海空间规划体系中存在的问题，如陆海规划类型繁杂且协调性差、陆海分区分类缺乏统一标准等。而后结合当前市县国土空间规划改革与发展的情况，着重分析其面向陆海统一的国土空间用途管制相关举措及存在的不足，指出当前工作应主要以陆海规划体系优化整合、陆海分区内容统筹与用途类型细化等为重心，但还存在详细规划中的涉海部分不完善、陆海用途兼容性不强等问题。针对上述问题提出完善详细规划中的涉海内容、构建陆海用途转换制度等优化建议。但从整体上看，我国市县国土空间规划的编制仍处在起步阶段，相关问题和建议有待于结合理论与实践进行深入探讨。