ABO模式在公益性领域的应用研究

文/尚秋月

一、ABO模式

ABO模式是由地方政府通过竞争性程序或直接授权相关企业作为项目业主，由其向政府方提供项目投融资、建设及运营服务，合作期满将项目设施移交给政府方，政府方按约定给予一定财政资金支持的合作方式[1]。

《国家发展改革委关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》（发改规划（2018）406号）等文件明确提出支持转型中的融资平台公司及转型后的公益类国企依法合规承接政府公益类项目。ABO模式的被授权主体包括地方国有企业和脱离政府融资职能的平台公司，其合作模式主要包括两种：一是作为平台公司负责项目投资建设和运营；二是作为授权实施主体，与社会资本成立项目公司负责项目投资建设和运营[2]。ABO模式的资金来源为SPV自有资金及融资、上级政府补助、本级财政奖励或补贴等。其回报机制以政府付费为主，包括使用者付费、政府付费或者政府提供可行性缺口补助等，以ABO协议约束取代直接拨款，ABO模式基本运作方式见图1。

图1 ABO运营模式

二、ABO模式存在的必要性及其应用领域特征

（一）ABO模式存在的必要性

1. 地方政府融资渠道的收窄

近年来，为防范隐性债务，国家对PPP项目及地方政府投融资的监管进一步收紧。根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）等文件要求，地方政府规范的举债融资只允许通过限额内地方政府债券和PPP模式引入社会资本两种途径实施。一方面，地方债额度供远小于求，PPP项目如火如荼的开展也将地方公共预算抬到了接近甚至超过财政承受能力的10%红线，导致地方政府融资渠道的收窄；另一方面，“EPC＋O”、“EPC＋F”、ABO等模式暂未有政策文件明确提出鼓励或限制意见[3]。而ABO模式符合地方政府对属地国企的直接授权，符合以管资本为主的国有资本授权经营体制改革方向[1]。

表1 ABO模式下公益类项目相关主体职能分工

2. PPP模式应用条件严格、应用范围有限

PPP项目的识别、准备、采购等前期工作的周期较长，要素价格不稳定可能引起成本的增加，加之项目周期不低于十年的限制，从而对于公益类项目，尤其是中小型项目，ABO模式逐渐受到青睐。

3. ABO模式对特许经营的创新

ABO模式使得政府方财政支持由特许经营模式的直接拨款转换为根据协议约定支付，其补贴标准及方式较以往更具公开性、透明性，对风险控制、责任划分具有积极作用。此外，不同于特许经营模式对被授权主体的限制，ABO模式拓宽了选择范围，涵盖属地公益类国企等，因而避免被授权主体滥用垄断地位，利于项目增质提效。

4. 地方政府的偏好

《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）中区别于PPP项目限制本级国企作为社会资本方参与的规定，提出ABO模式是面向属地公益类国有企业，以及脱离政府融资职能的平台公司。而一般来说，地方政府更倾向于优先支持属地国企发展，同时ABO模式也有利于属地区域的统筹发展，因此地方政府更支持这种模式。

（二）ABO模式的应用领域特征

假设企业成本能够精确计量，限价+补贴的模式使得企业只能获得各要素的合理回报而经济利润为零，资本将流向其他收益率更高的部门。在ABO模式中，属地国企承担社会责任，企业的合理亏损可由政府通过财政补贴、缺口补助和转移支付补足，参与公益性项目建设的社会资本方在获得正常利润情况下，还可以通过奖补激励调动其积极性。根据ABO模式应用特点，笔者认为，ABO模式的应用领域应聚焦市场失灵、外部性强、无法吸引社会资本及市场结构垄断性强的领域。具体包括：

1.处于垄断市场或将形成垄断市场项目（如通信、石油等）

此类项目前期投入成本巨大，规模效应明显，随着产量增加，成本降低，竞争者进入壁垒很高，MES（minimum effi-cient scale，最低效率规模）小于市场规模。在市场规模一定时，若存在多家企业，则竞争的结果将导致大部分企业产量都较高，而无法实现规模经济降低平均成本，只能亏损退出，造成资源浪费，因而此类项目需要政府经营或授权特定实体经营。

2.收益性较差的准公共产品服务的经营性领域项目（如供水、城市交通等）

此类项目一般采用价格管制，否则均衡价格高而供给低，会产生效率损失，包括要素生产能力未得到充分利用而产生的生产者剩余损失和保留价格较低的公众需求得不到满足而产生的消费者剩余损失。

若无价格管制，市场无形的手将使价格均衡在边际成本，则价格高而供给过低，无法满足社会对公益性产品的需求，因而需要政府限价以保障供应。

在管制价格下，由于公益性产品的企业成本远高于社会成本，或私人收益远低于社会收益，自然垄断企业边际收益若未能覆盖平均成本，则被授权主体亏损；若允许在AC=P的水平上运行则产量过低，不利于资源有效配置，故而利用ABO模式对公益性产品服务应实施管制价格并提供缺口补助，补偿的关键和难点在于核算企业的AC水平。

3.提供公共产品服务的非经营性领域项目（如国防、公共环保项目）

由于没有经营收入补偿成本支出，不仅社会成本和社会收益不匹配，企业成本与收益也显著不匹配，非经营性领域提供公共产品的厂商将严重亏损，此类项目私人资本不能单独提供，可由公共部门通过ABO模式干预，同时应用EOD理念，生态产品服务、指标配额及权属等入市交易，探索国家公园等特许经营，构建生态补偿性财政转移支付体系[4]，提高资源配置效率。

4.适用于ABO模式的其他领域项目

此类项目主要包括工期紧张、财承空间受限、社会资本吸引力较低等不适合采用PPP模式的公益类项目。分析已有的实例不难发现，ABO模式应用的主要原因就包括PPP项目的程序周期长和监管严格等。

三、ABO模式当前的争议与探讨

（一）竞争性程序合规性风险

有学者提出，根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）的要求，对于未通过竞争性程序确定社会资本方的项目，存在程序性法律瑕疵，授权协议可能失效，相关人员有被处分风险[3]。根据定义，ABO模式与PPP模式有清晰的界限，被授权国有企业区别于社会资本方，暂未有法律规定明确要求需要经过竞争性程序。采用竞争性程序时，考虑到ABO模式对被授权国企的经营管理能力要求较高，当可选主体范围较小时，可以采用直接授权作为特许经营的创新形式，暂无明确的竞争程序限制。

（二）ABO模式与其他模式的交叉使用风险

有学者提出，项目运作时可能存在授权经营与自主经营的交叉问题，涉及到ABO+PPP模式等多种方式[1]，笔者认为，ABO与PPP有本质的区别，因应用范围互斥，两者可以优先选择分割，使各模式在各自的领域各司其职，也可以互为补充共同在大型综合性项目中发挥作用。此外，ABO模式较为灵活，被授权主体可以作为建设单位，也可以通过竞争性程序吸收社会投资方成立SPV，在实施方式上，还可以进一步拓展为ABO+EPC、ABO+BOT等形式。

（三）变相举债风险

有学者认为ABO模式存在变相举债风险，并提出未纳入政府预算的资本性支出项目不宜采用ABO模式[3]；还有学者从法律角度出发，提出典型的ABO模式本质就是一种增加地方政府隐性债务的所谓创新模式[5]。财政部在《关于在公共服务领域完善规范政府和社会资本合作及授权特许经营等非传统投融资模式的建议》（财金函〔2021〕40号）中也表示，ABO模式尚无规范，存在一定的隐性债务风险。笔者认为，其风险存在但并非不可控：

首先，根据本文第一节对ABO模式的概念界定中的被授权主体范围，属地国企可自行融资或成立SPV为项目融资，平台公司亦须脱离政府融资职能，被授权主体融资可以通过合规合法途径；其次，ABO模式中金融机构对融资的审核相对于PPP模式会更严格，咨询机构也可以在推进过程中提供专业顾问咨询，因此变相举债的违规行为能够得到一定程度有效控制；最后，隐性债务风险的规避和控制有两个关键：一是ABO模式的利益主体权责与风险划分是否清晰，ABO协议中政府付费应有明确的定价规则，成本核算可控性强的优先批复，强调列入预算，根据《政府采购法》等将政府的支出责任严格限制在预算之中，则不存在增加隐性债务的风险；二是当前ABO模式缺少实施规范和判断标准，监管更多聚焦于“发现一起、揭示一起”的被动的事后监管，也未有经财政承受能力评估的程序要求，但根据本文ABO的适用范围，项目大多属于核准目录，政府可以根据《企业投资项目核准和备案制管理条例》（国务院令第673号）、《企业投资核准管理办法》等，在审核项目申请报告的环节严格把关，控制风险。

四、实施ABO模式的优化路径

（一）决策环节把关

因ABO项目多属于核准类清单，故需要政府相关部门在审核项目申请报告时严格把关，项目建设的必要性应利用有无对比法辅助决策，利用经济分析代替财务分析。核算社会成本与社会效益，与财务效益的差额部分为社会效益高于企业效益部分或社会成本低于企业成本部分，也可以用成本效益或效益成本相对指标表示，强调外部性。

（二）政府支出责任

ABO模式以政府授权为基础，授权方应有较为雄厚的财政实力和审慎的推进态度，将政府支出责任、政府授权服务费的支付路径和各主体的权、责、风险划分在ABO协议中明确。当前政府付费依据主要采用《财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》（财金〔2015〕21号）中公式，ABO模式不以营利为目的，则应当剔除收益部分，被授权主体的收入只体现为建设和运营的合理利润率作为补偿要素投入，以及以提效为目的的激励，否则可能产生公益性企业与民争利行为。授权方可提供税收优惠政策、PSL货币政策等支持项目的顺利推进。政府支出责任可概括为以下公式：

政府支出责任=项目建设成本×（1+合理利润率）+年度运营成本×（1+合理利润率）+激励奖补-（管制价格-核算平均成本）×产量

（三）X非效率

由于ABO模式中被授权主体的限制，尤其是通过直接授权方式实施时，较市场主体缺少竞争性外部压力，不利于提高管理效率。市场经济条件下，国有企业同国家战略紧密结合，并不属于“经济人”角色，但企业领导与国有企业的性质存在“委托—代理人”问题，私人利益与公共利益存在冲突将导致管理层懈怠，积极性不高。此外，因为政府支出责任与平均成本同方向变动，不排除出现道德风险现象，即被授权主体缺少降低平均成本的动力。要着力解决低效问题，可以通过ABO模式中的绩效考核环节、模式应用的拓展和外部监督三个方面实现。

一是引入激励机制。将ABO模式的绩效与私人利益挂钩，这一方面对管理层的使命和责任感提出了更高要求，另一方面还需要加强绩效考核体系和奖补机制的合理设计。

二是灵活应用“ABO+”模式。利用授权协议合理控制政府支出责任，被授权主体可以吸收社会资本成立SPV，也可以通过公开招标引入市场化EPC主体，从而提高效率。虽然ABO模式不以盈利为目的，各主体不能获得超额利润，但通过项目产出效果的奖励机制可以调动各方的积极性。

三是借助外部第三方咨询机构与审计机构加强监督控制，完善信息公开平台，强化社会监督。

（四）制度法律设计

当前ABO模式处于探索阶段，现有法律规范文件对ABO模式约束力度较小，也不具备丰富的实操案例。由于ABO模式与PPP模式、传统授权经营模式、代建制等既有一定相似性，又有明显的区别，是作为补充模式应用于国家鼓励的公益性项目，ABO模式没有两评一案（物有所值评价、财政承受能力论证、初步实施方案）的硬性要求，监管较为松弛，在操作时可能出现与其他模式的混淆，不利于防范隐性债务。这需要更注重ABO项目的本质，以项目效果为导向，判断政府的支出责任是否认定为债务或政府购买工程和服务，并通过完善制度设计对其合规性进行明确的界定，避免已开展项目被认定违规，助力公益性项目中政府作用更好的发挥。

五、结束语

ABO模式在公益类项目建设领域有不可替代的作用，与其他模式之间有着清晰的界限，各有分工，互为补充。国家鼓励的不适用于PPP等模式的公益性项目是ABO模式的主战场，利用公公合作这只有形的手可以弥补市场失灵，更好地发挥政府作用。而同时我们也看到，ABO模式应用实例较少，其概念特征、应用范围、合规性在学界存在较多争议，尚未出台文件进行明确，仍需各方的进一步探讨，避免滥用ABO模式违规建设，推动ABO模式早日大展身手。