关于创新发展规划编制方法的思考

文/胡彩霞

一、引言

自1953年起开始编制发展规划以来，我国先后编制了十四个五年发展规划。实践表明，科学编制和实施发展规划，已经成为落实各级政府的施政理念和重大决策的重要方式，是中国特色社会主义发展模式的重要体现。目前，发展规划在编制和执行中存在的各种问题直接影响了其引领经济社会可持续发展功能的发挥，亟须进一步创新规划编制方法，以期更好地发挥发展规划的引领作用。

二、发展规划编制的实践历程与重要作用

（一）发展规划编制的实践历程

我国自1953年开始制定五年计（规）划以来，至今已经编制了14个五年计（规）划（见表1，其中1963——1965年因故中断3年）。五年计（规）划逐步从传统的经济指令计划转为发展战略规划。2006年，发展计划正式更名为发展规划，这标志着我国经济社会进入了新的发展阶段，也是象征体制转轨的一个里程碑。“一五”计划的编制与实施，促进了工业化发展；通过“三五”至“五五”计划的编制与实施，基本建立了完整的工业体系；经过“六五”“七五”计划的编制与实施，基本实现了人民群众温饱的目标；再经过“八五”“九五”的不懈奋斗，实现了人民群众生活水平基本达到小康的目标；最后经过“十五”到“十三五”规划的编制与实施，实现了全面建成小康社会的目标[1]。当前，正推进实施的“十四五”规划必将使本规划期（2021-2025年）成为推动建成社会主义现代化国家的重要时期之一。

表1 发展规划编制历程

（二）发展规划编制的主要特点

回顾发展规划编制的实践历程，可以清晰地看出，随着发展理念的演进，发展规划已经从经济发展规划演变为经济社会发展规划，进而演变为有关国家或地区整体发展的全面综合发展规划。在不同历史时期，编制发展规划都始终坚持根据经济社会发展的实际与需要、不断调整和创新发展理念，推动了经济社会高质量转型发展，对经济社会发展产生了重大影响。进入新时代，回顾和总结发展规划编制的主要特点，有利于深刻认识发展规划的丰富内涵、更好指导发展规划的编制工作。概括起来，发展规划具有如下三个主要特点。

一是凸显战略性。发展规划是政府立足全局和高度，对未来五年乃至十五年的经济社会发展作出总体安排、是对未来发展的权威发布、是对未来发展的重要方向、重点领域和关键环节的清晰阐述，统领着国家和地区相关政策的制定出台和调整，因此，具有战略性。另外，有些规划的起止时限还不止五年，如“十四五”规划的规划期限长达十五年，不仅关注近五年的发展趋势和重点，还兼顾到2035年的社会主义现代化建设目标，从而保持了发展战略的连续性。

二是把握宏观性。发展规划是事关经济社会发展的全局规划，要明确规划期内经济社会发展总体要求、发展目标、战略任务和政策措施等；提出“五位一体”建设中的重大问题，为未来五年发展提供行动纲领和工作指南。

三是明确的政策性。对未来五年内经济社会发展的主要内容和战略重点，规划都会提出基本政策和保障措施，以确保规划建议落地实施。比如，在产业转型升级、基础设施建设、重大工程实施等方面，均会提出具体政策予以大力支持。

（三）发展规划编制的重要作用

从发展规划对经济社会发展的影响看，在历年发展规划的指导下，我国经济社会实现了快速发展，经济总量规模持续扩大。据国家统计局统计，1978年全国GDP仅3679亿元，之后保持连续增长，2020年提高到101.4万亿元，圆满完成“十三五”规划的92.7万亿元的目标，约是1978年的276倍，经济总量稳局世界第二。

从发展规划的地位看，我国正加快构建完善的规划体系（见图1），其中发展规划居于整个规划体系的最上位，规划体系中的空间规划、专项规划和区域规划都要在发展规划的引领下，与其目标和任务进行充分的衔接。

图1 发展规划在规划体系中的地位

从发展规划的功能看，通过规划编制，有助于更好地制定年度工作计划、合理分配资源、推进资源的优先使用和投入产出，从而实现资源的持续优化和合理供给；有助于进一步明确经济发展的主要思路和具体模式，寻找和总结以往经济发展面临的困境、缺陷及各类问题，设计更加科学有效的转型思路，以更好地促进经济发展、完成产业转型与经济增长方式的转变。

三、发展规划编制过程中存在的问题

尽管我国在历年的规划编制工作中，积累了丰富的经验，但落实到具体实践这一环节，仍存在一些突出问题，这些问题影响了发展规划战略导向作用的充分发挥。

（一）规划编制前期调研工作不够

一是当前规划调研工作中普遍存在蜻蜓点水、走马观花的现象，调研的深度不够。这主要归因于调研更多偏向重点区域、重点行业、重大项目、重点企业和重大平台建设情况，未深入到各区域、各行业、各方面中去了解情况。因而，这在一定程度上直接影响了对基层发展现状和问题的理解与掌握，进而造成前期调研不能达到预期效果、获取的一手资料不够全面。二是在规划调研过程中，由于未能发挥微信或微博等新媒体平台多维宣传、受众关注度高等优势，导致社会公众参与度不高、全民参与观念有待加强和对社会各界的意见建议的听取不够。

（二）研究分析还不够深入细致

规划编制中经常存在对上一规划期发展的客观评估不足的现象，发展基础部分更多的内容是对发展成就的总结，缺乏对经济社会发展存在的问题及原因的分析。对下一规划期发展环境的变化和经济社会发展影响的分析不够深入，导致了对发展机遇和挑战的认识不足，进而影响对发展理念的超前科学谋划、对发展思路和定位的准确把握，直接影响规划内容的针对性和可操作性。

（三）发展规划编制方法不完善

一是现阶段普遍采用调查研究、定量分析与定性分析相结合的方法进行规划编制，旨在总结发展目标完成情况，但缺乏一定的理论分析和方法创新。二是当前空间规划、专项规划等领域均已大量运用现代信息技术和智能分析模型，但发展规划编制仍然采用座谈汇报、现场踏勘等方式，虽汇总各部门、各地区的意见建议，但缺少横向比较分析。三是由于专业技术人才资源短缺、创新意识不强、编制水平不高等原因，直接导致发展规划编制内容缺少灵活性。四是上下级发展规划，以及发展规划与专项规划、区域规划、空间规划等之间的衔接、融合不够深入，不同规划之间良好的衔接机制有待建立健全、规划目标仍存在冲突和矛盾。五是我国编制发展规划的方式主要以政府自我编制为主，委托第三方机构编制为辅。社会各界参与规划编制还尚缺可操作性、落实程度较小。

（四）发展规划实施评估不足

尽管实施评估发展规划意义重大，但是发展规划的立法进程严重滞后，法律地位尚不甚明确，影响了发展规划约束力。而且发展规划实施评估的评估模式、评估指标、评估程序、评估方法等均有待完善这一现状，直接导致了发展规划评估工作难以进行。所以，目前发展规划评估工作尚未真正成为具有法律约束力的必做环节，这也在很大程度上直接影响到发展规划评估结果的运用[2]。

四、创新发展规划编制方法的思考

针对发展规划编制实践中存在的主要问题，亟须进一步创新规划编制方法，加强发展规划编制工作，更好地发挥发展规划的引领作用。

（一）细化调研方案，加强规划前期调研工作

通过在规划编制过程中强化前期研究工作、对经济社会发展重大问题开展专题研究，来为规划编制提供科学依据。开展发展规划前期调研的目的是对经济社会发展客观实际情况进行全面深入了解和分析研究，准确把握产业发展、基础设施建设、公共服务、城乡区域协调发展等方面的真相和全貌。首先应制定详细的调研计划与收资清单、访谈提纲，分工到人，列出时间表；并广泛开展实地调研，避免蜻蜓点水、走马观花形式的调研，深入基层、深入一线、深入企业，通过召开座谈会与现场调研及人员访谈等形式对重点领域、重大问题开展调研，掌握真实情况并系统搜集有关经济社会发展方面的大量第一手资料，为规划编制夯实基础条件。

（二）深入研究分析，增强规划落地操作性

编制一个具有前瞻性、实操性、指导性的发展规划，需要透彻的资源条件和环境分析，这是准确提出规划理念、发展定位、发展目标、主要任务等规划内容的基本前提。要全面总结上一个五年规划的实施情况，分析主要目标和任务的完成情况；在充分肯定成绩的同时，也要看到经济社会发展中还存在的问题。在回顾总结上一个五年规划实施情况时，要采用定量与定性相结合的方法对规划提出的发展指标，逐一进行测评，分别测算各项规划指标的完成情况，并高度关注约束性指标的实现情况并分析其未完成的原因和影响。与此同时，要深入分析国际、国内以及地区经济社会发展阶段和基本特点，正确认识发展的历史方位、把握新机遇、迎接新挑战，充分利用各种有利条件，聚焦需要着力解决的突出矛盾和问题。这样才能有针对性地制定发展目标和主要任务，有效发挥自身优势、补齐发展短板，确保发展规划更科学合理、更具有可操作性。此外，还应高度重视发展规划重大项目谋划工作，增强规划项目报送与部门间的对接协同，将项目工作重心适度前移，做好前期开发、项目储备等工作。同步推进并变革地方规划项目运作方式，提升发展规划对重大项目的安排指导与控制约束功能。

（三）创新规划编制方法，完善规划编制程序

一是通过创新运用大数据等新一代信息技术，建立智能分析框架，对支撑经济社会发展的人口、土地等资源要素的变动趋势进行科学准确的研究分析，对产业发展空间作出合理布局，从而更好地引导资源配置；通过大数据软件，推动传统码字改稿方式向智能分析、智能校对方式转变，节省规划编制人员的时间与精力成本，提高发展规划编制质量和效率。二是加强专业人才培养，提高其专业化水平和研究能力[3]。三是完善第三方机构参与发展规划编制的委托工作，推动政府自主编制与第三方编制相结合，确保发展规划编制质量。四是不断建立健全发展规划编制程序，充分发挥社会公众在发展规划编制工作中的支撑作用，借助微信或微博等各种新媒体平台和门户网站、报纸、电视等各种宣传阵地，采用调查问卷和网络调查等多种方式，极大地激发公众参与发展规划编制的主动性和积极性，提高公众的参与度。

（四）加快发展规划立法，完善发展规划评估

一是深化规划体制改革，加快发展规划立法工作，推进完善发展规划编制、实施等关键节点工作，加快实现规划编制工作法制化，保证发展规划的权威性、严肃性。二是明确发展规划评估作为发展规划编制工作中重要组成部分，通过评估对规划实施情况及存在的问题进行真实全面地反映，对在新发展形势下不合理的规划目标举措及时进行动态调整，保障发展规划编制工作有效开展。并不断探索完善发展规划评估的组织模式、评估指标、评估方法等内容，推动发展规划评估工作成为政府部门的法定工作，确保发展规划评估结果的有效运用。

五、结束语

尽管发展规划的特殊功能地位和作用不断地凸显，发展规划对引领经济建设、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等起到了重要作用。然而，我国对发展规划这一项重要基础性工作的重视不够，在现阶段规划实践中问题犹存。因此，只有正视发展规划编制中所存在的问题，并创造性地加以应对和解决，实现规划导向的科学转变，才能更好地发挥发展规划在统筹重大战略、重大举措的时空安排和明确空间战略格局、空间结构优化方向、重大生产力布局安排等方面的作用，最终推动经济和社会科学的有序发展。