智慧低碳出行背景下我国巡游出租车市场监管策略研究

文/林小颖

一、前言

出租车作为一种灵活的交通运输方式，为乘客提供方便、快捷的门到门服务，是公共交通的重要补充。近年来，以各种网约共享出行平台（如：滴滴出行、高德打车等）为代表的智慧出行方式和以新能源汽车为代表的低碳出行交通工具，大幅重塑了我国巡游出租车市场的格局。具体表现为竞争加剧导致的需求端客运量下降、供给端劳动力流失、智慧出行技术以及新能源技术创新带来的供给端新的载运工具应用。在智慧低碳出行背景下，亟需合理的监管策略引导传统巡游出租车市场健康发展。

二、我国巡游出租车市场发展现状与特点

在以滴滴出行为代表的网约共享出行平台出现以前，城市出租车服务主要由车辆通过巡游寻客的方式向路侧等待的乘客提供，司乘双方在城市路网中呈现出典型的双边搜寻特点。彼时虽同样存在电召约车方法，但与巡游扬召车的方式相比仍属于少数。2010年前后，我国出现了第一批基于手机客户端的网约出租车平台（如：易到用车、快的出租、滴滴打车等）[1]。此类平台允许乘客使用手机App线上约车，大大降低了乘客与司机双边搜寻的不确定性与搜寻时间。随着平台的不断发展，逐渐出现了私家车主自愿加盟平台以提供服务的出行众包模式，巡游车与网约车的区别开始显现。2016年《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发〔2016〕58号)中正式区分了出租车市场中的巡游车和网约车[2]，出租车市场发展进入到了全新的阶段。截至2020年，我国共拥有巡游出租车139.3万辆，全年完成巡游出租车客运量253.27亿人次[3]。目前，我国巡游出租车市场的发展呈现以下特点。

1.市场高度管制

我国巡游出租车市场是受到政府高度管制的市场。政府的管制手段主要包括两种：第一种是限制出租车经营方的市场准入。目前，我国巡游出租车市场的主要经营模式有四种，分别是承包经营制、公司经营制、挂靠经营制和个人经营制[4]；第二种是规定出租车服务的定价方式和定价水平。常见的出租车服务收费由起步价、里程运价、停等运价、燃油和行李附加费等组成。在一定的需求和供给水平下，上述管制手段被证明可以在理想状态下实现市场总剩余的最大化[5]。

2.巡网融合开创服务新模式

自网约打车平台出现以来，传统巡游车通过加盟平台获得线上接客的机会，结合已有的线下巡游寻客模式，形成“巡游”+“网约”的巡网融合服务模式。该模式降低了车辆因无目的寻客产生的不确定成本、提高了车辆的利用率，进而为司机创造更高的收入，也有利于满足乘客在不同需求场景下的打车需求，进一步缩短了乘客的候车时间，提高了出租车出行服务水平。

3.绿色低碳发展持续深入

作为城市道路机动车流的一大组成部分，长时间在路面巡游的出租车是造成城市道路交通拥堵和尾气排放的重要原因之一。近年来，随着新能源汽车技术的不断成熟，使用新能源汽车代替传统化石燃料汽车，实现出租车市场的全面电动化，促进交通运输系统的绿色低碳发展，成为我国许多城市在出租车市场推行的重要改革措施。出租车市场因其管制程度高的特点，具有推行电动化改革的良好基础。国内主要城市纷纷提出、落实出租车市场电动化改革计划。例如，深圳市已于2018年底实现全市21698辆巡游出租车的完全电动化，成为国内首个实现巡游出租车完全电动化的城市[6]。表 1列出了我国部分城市新能源出租车计划的基本情况。

表1 我国部分城市新能源出租车计划（参考文献[6-11]）

三、智慧低碳出行背景下巡游出租车市场面临的若干问题

通过上文论述可知，我国的巡游出租车市场在既有的高度管制背景下，因循智慧出行和低碳交通的发展趋势，展现出面向智慧化、低碳化的革新驱动力。然而，在向智慧化、低碳化发展的过程中，巡游出租车市场也面临着来自外界和内部的若干问题。这些问题对市场的健康、可持续发展造成了一定的阻碍。具体来说，在智慧低碳出行背景下，我国巡游出租车市场面临以下突出问题。

1.外部竞争激烈导致市场份额流失

随着网约车平台的不断发展，原有的平台与巡游出租车合作的方式由于司机统一管理难度大、沟通成本高等问题，逐渐难以适应平台发展的需要。为了寻找稳定的业务增长点，平台通过与汽车租赁公司合作和开放私家车挂靠的方式，推出了专车和快车等只能通过网约方式召车的出行模式，并利用了政府监管的空白，向市场投放了大量平台专属的运力，创造基于双边平台的规模效应，直接挤占了巡游出租车在网约平台的资源。随着网约方式的用户粘度不断加强，网约车从业司机数量不断增加，传统巡游车在线上和线下均面临来自网约车激烈竞争所带来的市场份额流失问题。截至2021年12月31日，深圳市共有网约车营运车辆7.9万辆，是巡游出租车营运车辆数量（2.2万辆）的3倍有余[12]。

在激烈的外部竞争与市场份额流失背景下，巡游车司机的营收水平下降，市场生存条件恶化，容易滋生恶性群体事件。可见，如何妥善处理传统巡游车与网约车的竞争关系，是作为市场监管方的政府在智慧化背景下所面对的关键问题。

2.司企利益分配机制不完善导致司机权益受损

现有巡游出租车的经营模式下，出租汽车经营者要依法与驾驶员签订劳动合同或经营合同，较为常见的方式是司机通过按月缴纳份子钱获得出租车的经营权，平日的营收均归司机所有。在这种方式下，司企双方存在对利益分配的博弈，出租车的份子钱水平则是双方博弈的关键，成为影响从业司机利润水平乃至市场劳动力供给水平的关键因素。各地政府对份子钱的监管策略可大致分为市场指导价和司企协商两种。所谓市场指导价，即司企双方参考政府制定的指导价确定份子钱额度。司企协商则指政府将份子钱制定权交由司企协商决定，司机与企业共同商讨确定份子钱额度。上述两种监管策略在我国的市场环境下，容易导致出租车企业形成相较于司机的定价话语权和协商优势，在具体实践中往往无法保障司机的权益。再加上网约车平台对巡游车市场的强势冲击，巡游车市场司机营收水平下降的同时，还要面临企业为了维持利润水平提高份子钱的压力，行业内对利益分配制度改革的呼声此起彼伏。该问题若无法得到有效解决，将会造成市场营收水平下降和劳动力流失的恶性循环。

3.策略调整成本过高阻碍市场健康持续发展

与网约车市场相比，巡游出租车市场因管制程度高，信息流通与更新速度相对较缓慢，导致针对市场的策略调整成本往往较高。例如，在低碳出行的背景下，巡游车市场因历史原因存在已投入运营的燃油车，对出租车企业产生了大量的前期沉没成本投入。进行新能源出租车改革计划，将燃油车全部替换为新能源汽车，将会涉及到大批车辆退出运营后的存量处置问题，牵涉到企业、司机、汽车厂商的多方利益。相对地，网约车市场面临的新能源汽车替换更多以一种增量方式存在。同时，网约车平台通过与第三方汽车租赁公司合作的方式获得车辆运营权，购置车辆产生的沉没成本不直接对平台产生影响，巡游出租车市场因此面临更高昂的策略调整成本。

综上，降低巡游车市场的策略调整成本，将有利于更灵活地针对动态发展的市场内外部环境，及时改变市场策略，帮助巡游出租车各市场相关方更好地应对各种内外部环境变化，实现市场健康可持续发展。

四、政府监管策略建议

智慧化和低碳化背景下，巡游出租车市场一方面面临着网约车市场激烈竞争的压力，另一方面，也肩负着不断推进交通运输系统低碳化的任务和使命。因此，政府在制定监管政策时，应在充分掌握市场运行规律的基础上，明确市场监管目标，精准制定监管政策。具体的策略建议如下。

1.严格把控市场管制和开放程度

从运营实践看，过高的市场管制使得巡游出租车市场与网约车市场相比缺乏市场活力和灵活性，特别是在定价与准入机制两方面。网约车市场凭借灵活的动态定价机制和相对宽松的市场准入，在供给（司机）和需求（乘客）两端都吸引了众多用户进入市场，创造了相当可观的规模效应。因此，不断有声音呼吁政府应该借鉴网约车市场的成功经验，放松市场管制程度，如取消经营许可证制度、降低司机准入门槛等。

然而，政府监管部门必须对当前市场状态的成因有清晰的认识。国内外众多研究已经表明：出租车市场只有在定价与准入高度管制的情况下才能实现市场总剩余的最大化。若市场服务定价权放归企业，既可能导致出租车企业之间相互竞争引发的价格战，也有可能导致出租车企业联合形成垄断性质的卡特尔，二者均会进一步导致消费者出行成本提高，降低市场服务水平。若放开准入限制，则有可能造成从业司机大量进入市场，出现供大于求的现象。对客源的竞争将降低在岗司机的平均收入水平，过多的营运车辆也会造成道路通行条件恶化，不利于交通系统的可持续和高质量发展。因此，现阶段而言，放宽市场管制不应该是巡游出租车市场存在问题的解决之道，政府监管部门应该严格把握市场管制的力度。

2.明确政策调控机理和监管目标，科学制定调控政策

巡游出租车市场是一个由出租车企业、司机、乘客组成的三方博弈市场。三方的行为相互影响、相互作用，形成市场的供需平衡。政府作为独立于上述三方的监管方，通过改变市场中的关键变量（如：服务定价、营运车辆数）影响市场的供需平衡，实现对市场的监管和调控。这就要求政府必须厘清不同调控政策手段对市场各参与方的影响机制和作用机理。同时，政府应该明确市场调控的目标，是实现针对某一方利益的改善，还是实现对市场各参与方利益提升的帕累托改善？在没有清楚认识政策调控机理和监管目标的情况下，政策的实施效果有可能与其制定的初衷背道而驰。

例如，我国香港特别行政区曾于2017年针对出租车司机收入下降引发的劳动力流失问题制定新一轮的出租车乘车费用上涨计划。该计划的初衷是通过涨价增加司机收入，从而吸引更多从业人员进入市场。然而，部分司机反映政府提高乘车费用的同时，出租车企业便会相应提高份子钱额度，最终导致该涨价计划效果不理想[13]。针对上述现象，有研究指出，价格调控在关注司机收入变化的同时，也应该关注调价引发的市场整体边际收入变化情况。在一定的条件下，政府提价可以实现企业、司机、乘客三赢[14]。

综上，政府作为市场监管部门和政策制定方，需要在明确合理目标的基础上，遵循调控政策对市场各参与方的影响机制，科学制定调控政策。

3.进一步加强巡网融合水平，依托网络平台实现动态监管

在智慧出行时代，传统巡游出租车在与网约车的竞争中的最大劣势是无法很好地依托线上渠道争取更多的乘客。显然，除去召车方式（扬召与网约）与定价方式（静态定价与动态定价）的区别，传统巡游车与网约车在提供的出行服务上不存在显著差异。在智慧出行的时代，应该进一步推进巡游出租车市场的巡网融合水平以提升司乘双方的利益。然而，传统巡游出租车企业数量众多且大多不具备网约平台开发的技术资本，依靠企业自身的力量推进巡网融合显然不现实。因此，政府作为监管方，应该积极探索巡网融合的途径，研究为企业突破线上线下壁垒的方法和渠道。例如，国内多个城市（如：北京、深圳、泸州、惠州、兰州）的巡游出租车市场与知名网约车平台合作，由平台App为出行者提供对巡游出租车的网约服务[15]。部分城市更是强制规定网约车平台必须接入巡游车的网约服务且平台不得针对巡游车收取佣金。

接入网约平台后，巡游出租车能够采取更加灵活的运营策略（如：动态定价）以实现司乘双赢的局面。政府作为策略制定方，有必要以市场全局最优为出发点，科学合理地制定针对网约方式的巡游出租车运营策略。

4.多策略协同演变，稳步推进市场低碳化

我国多地把车辆电动化作为推进巡游出租车市场低碳化的主要举措。在具体的实施细节上，各地因地制宜设计了不同电动化方案。在替换方式上，有针对存量的直接替换（将燃油车直接替换为电动车）和针对增量的优先替换（以电动车作为运力增量投放车型）。在替换的周期设计上，不同的城市完成全面电动化的时间计划也各有不同。

政府监管部门在制定电动化方案时，除了设计替换方式、替换周期外，还应该意识到多策略协同演变对出租车市场优化发挥的作用。除了上述电动化相关策略外，在电动化进行的过程中还应该注意对市场出行服务定价和车辆数进行同步调整。一般来说，电动出租车的能耗成本相较于燃油出租车显著降低，但其充电所耗费的时间又比燃油出租车的加油时间要长。因此，一种可能的政策调整便是随着巡游出租车市场电动化程度逐渐加深，出租车的服务定价可以相应降低，而运力投放可以相应增加。上述管控策略的协同演变，是科学准确管理市场的体现，对正在经历重要改革的出租车市场始终保持在一个相对系统最优状态起着关键作用。

五、结束语

本文梳理了智慧化、低碳化出行背景下我国传统巡游出租车市场面临的发展问题，提出了若干可行的政府管制策略。总的来说，巡游出租车市场因为自身管制程度高、外部竞争激烈、利益分配制度不合理等一系列问题，在智慧低碳出行背景下面临诸多挑战。政府作为巡游出租车市场的监管方，掌舵市场未来的发展方向和发展状况，必须在充分掌握市场运行规律的基础上，明确市场监管目标，精准制定监管政策。