党的领导：发展全过程人民民主的根本政治保证

王红艳

(中国社会科学院 政治学研究所，北京 100732)

1 问题提出与文献述评

2019年11月，习近平总书记在上海长宁区考察时强调：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”[1]自此，学界涌现大批关于全过程人民民主的研究成果，为进一步研究奠定了基础。整体来看，既有成果主要聚焦三个方面的问题。

一是全过程人民民主的定义和内涵。有学者侧重从民主的类型进行概念界定，认为“全过程”指的是政治民主与经济民主、国家民主与社会民主、程序民主与实质民主、选举民主与协商民主的有机结合[2]；有学者认为，“全过程”就是指表达、协商、征询、决策、评价等所有环节的齐全[3]；还有学者给出了综合性描述，认为“全过程”首先表现为民主的全过程、全口径、全环节、全领域、全覆盖、全步骤，其次表现为民主理念、价值、方法与途径在更多公共政治领域的拓展，再次表现为民主选举、民主决策、民主协商、民主管理、民主监督五种形式的协同发展[4]60。

二是全过程人民民主的特征和优势。有学者聚焦民主的立场，认为全过程人民民主坚持以人民为中心，相较于被资本操纵的“金钱民主”“精英民主”而言具有巨大优势[5]；有学者聚焦民主的效果，认为全过程人民民主追求和实现形式与内容的统一，相较于西方的“政治空转”而言具有更高质量[6],是对西方民主的一种超越[7]；有学者认为，马克思主义经典作家的民主理论主要回答了人民如何“创造国家”的问题，而全过程人民民主回答了人民如何“进入国家”的问题[8]。

三是全过程人民民主的实现路径和机制。为充分发挥全过程人民民主主体广泛、形式复合、目的有效、过程持续的优势，需提供法治保障[9]；为提升全过程人民民主的治理效能，有必要从法律和制度上对公民参与作出程序化安排[10]；借助区块链技术等智能技术来激发全过程人民民主的优势[11]；将全过程人民民主嵌入公共政策议程，以期在公共政策优化的同时实现民主政治的发展[12]；从责任观念、责任结构、责任行动三个方面为全过程人民民主提供责任政治保证[13]；通过培育民主文化、优化制度设计、改进运行方式等完善全过程人民民主[14]。

习近平总书记在中央人大工作会议上对全过程人民民主作出系统深入的阐释：“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志的相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”[15]336这为理解、把握和发展全过程人民民主提供了根本遵循(1)本文将“完整的制度程序、完整的参与实践”简称为“两个完整”；将“全链条、全方位、全覆盖”简称为“三个齐全”；将“过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志的相统一”简称为“四个统一”。。根据习近平总书记的重要论述，并结合学界既有研究来看，全过程人民民主首先是人民民主，具有鲜明的人民性。“两个完整”“三个齐全”分别形塑全过程人民民主的真实性和广泛性，“四个统一”是影响全过程人民民主有效性的关键因子。人民性、真实性、广泛性、有效性合力保证全过程人民民主的可持续性，这五个特性充分彰显全过程人民民主的优越性和科学性(见图1)。正因如此，全过程人民民主被认为是世界民主政治的新形态，是中国对人类政治文明作出的新贡献[16]。这五个特性是全过程人民民主区别于其他民主的显著标识，而这些特性的形成是因为有一套独特的保证机制。那么，这套保证机制的要素是什么？独特之处是什么？既有研究要么从法律、制度、智能技术等角度进行思考，要么从公共政策、政治责任角度作出分析，不同程度地存在整体性把握不足的问题。

图1 全过程人民民主特性的生成机制

本文认为，全过程人民民主保证机制最根本的要素是中国共产党的领导。一方面，中国共产党的领导不仅是中国特色社会主义的本质特征，也是中国特色民主政治的本质特征。历史和实践充分证明，没有中国共产党就没有新中国，就没有中国人民的真正当家作主，更谈不上发展全过程人民民主。另一方面，中国共产党是一个百年大党，是一个在世界上最大的发展中国家长期执政的政党，不但充分了解国情、深刻洞察经济社会发展规律，在实践中积累了丰富的经验，而且有足够的权威、能力和条件为发展全过程人民民主提供全面系统、坚实有力的支撑。因此，中国共产党的领导是发展全过程人民民主的根本政治保证。那么，从更具体的层面看，中国共产党的领导为什么能保证全过程人民民主？如何保证具有五个特性的全过程人民民主？回答好这些问题，不但有助于深刻理解坚持中国共产党的领导、推动全过程人民民主发展的重要意义，而且有助于提高讲述“中国共产党的故事”和“中国民主的故事”的质量，还有助于深化对人民民主特性、人民民主发展机制以及中国特色社会主义民主政治发展模式的研究。为此，我们从党的领导保证全过程人民民主的人民性、真实性、广泛性、有效性、可持续性五个方面展开系统分析。

2 党的领导保证全过程人民民主的人民性

全过程人民民主的根本特征是人民性，深刻体现以人民为中心的价值理念。人民性涉及民主权利、民主权力的归属以及“两权”耦合问题，属于“质”的范畴，针对的是“谁当家作主”这一命题。如果说民主是为了实现“人民当家作主”的话，那么人民性就是全过程人民民主其他四个特性的根源所在。

2.1 中国共产党具有保证人民当家作主的动机和愿望

中国共产党是一个马克思主义政党，其本质属性决定了党始终能够“代表中国最广大人民根本利益，没有任何自己特殊的利益，从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益, 这是党立于不败之地的根本所在”[17]66。这也决定了中国共产党执政在本质上就是领导、支持、保证人民当家作主。正因如此，中国共产党能将民主作为跳出历史周期率的新路，敢于让人民监督政府、善于让人民参与治理，并在人民当家作主不断扩面和增效的过程中，巩固和夯实长期执政的政治基础和群众基础。事实上，中国共产党一经诞生就把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴作为自己的初心使命，把发展人民民主作为自己义不容辞的责任。从新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期，到改革开放和社会主义现代化建设新时期，再到中国特色社会主义新时代，中国共产党为追求、实行和发展人民民主作出了不懈努力。中国共产党的百年奋斗史就是一部党团结带领全国各族人民追求、发展人民民主的奋斗史。可见，中国共产党具有保证中国人民当家作主的动机和愿望，始终坚持人民至上的理念。

2.2 中国共产党保证民主沿着人民民主的方向运行和发展

中国共产党在发展人民民主的过程中，始终坚持以人为本而不是以资本为本，始终坚持以人民为中心而不是以精英为中心，始终坚持为人民服务而不是为权势团体服务。中国共产党带领中国人民制定的《中华人民共和国宪法》明确指出，“中华人民共和国的一切权力属于人民”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”[18]。在人民代表大会选举等实践中坚持人民民主的原则，严厉查办违纪违法案件，切实保障人民真正当家作主。2013年11月至2017年10月，纪检监察部门对湖南衡阳破坏选举案涉案的467人进行了严肃问责、对四川南充拉票贿选案涉案的477人进行了严肃处理、对辽宁省系统性拉票贿选案涉案的955人进行了问责处理[19]，充分彰显了中国共产党捍卫人民民主人民性的决心和能力。

人民民主之所以能在民主法治的轨道上运行和发展，主要是因为中国共产党出于政治自觉而始终坚持践行“为了人民执政、依靠人民执政”的民主执政理念。“中国共产党及其领导的国家是代表最广大人民根本利益的，其一切理论和路线方针政策，其一切工作部署和工作安排，都应该来自人民，都应该为人民利益而制定和实施。”[15]100-101中国共产党在持续推进党内监督的同时，积极领导发挥人大监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督等多种监督的作用，构建并运行着一套以党内监督为主导、各类监督有机贯通的“大监督”工作格局。扎实做好正风肃纪反腐工作，严厉查办侵犯人民群众利益的违纪违法案件，为“权为民所用、利为民所谋”提供科学有效的体制机制保障。在2018年至2020年期间，中国共产党部署扶贫领域专项治理工作，强力纠治扶贫领域形式主义、官僚主义和弄虚作假等突出问题，严厉惩治扶贫中出现的贪污侵占等违纪违法行为。其中，2018年全国合计查处13.1万件扶贫领域腐败和作风问题[20]；2019年全国合计查处8.5万件扶贫领域腐败和作风问题[21]，为贫困人口和贫困地区如期脱贫摘帽发挥了不可或缺的作用。自我革命和反腐败斗争的强力推进不但有效规避了所谓“寡头统治的铁律”[22]，而且不断提高中国共产党的执政能力，充分夯实中国共产党长期执政的政治和群众基础。中国实行公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度和按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，切实把国民经济的命脉掌握在人民手中，为发展全过程人民民主提供了坚实的经济基础。与此同时，中国共产党始终坚持德才兼备、以德为先的原则选拔任用各级各类人才尤其是党政领导干部，为发展全过程人民民主提供了必备的人才基础。

2.3 中国共产党大力推动充分体现人民性的民主实践

中国共产党积极以民主促进民生发展。一方面，中国共产党在发展民主过程中坚持践行“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的”[15]101理念，不搞花架子，而是以改善人民生活水平、增进民生福祉为目标；另一方面，在推进民生工作中坚持践行民主理念，摒弃主观武断、脱离群众的做法，在提高民生福祉水平的同时，积极推进国家治理体系和治理能力现代化。以民生为重要导向的民主不但有助于实现过程民主和成果民主、形式民主和实质民主的统一，而且有助于推动民主与民生的相互促进；不但有助于焕发人民群众的主人翁意识，而且有助于将人民群众的积极性和创造性转化为促进国家发展、社会和谐、人民幸福的动力。而国家发展、社会和谐、人民幸福的安定团结、繁荣富强局面反过来又为人民群众当家作主奠定更为坚实的基础。

与此同时，中国共产党积极以问题为导向发展民主。中国共产党坚持“民主是要用来解决人民群众要解决的问题”理念，秉持发现一个问题就及时解决一个问题的原则，始终主张人民在国家治理中“唱主角”。中国共产党以让人民生活幸福为“国之大者”，以解决人民群众的“急难愁盼”问题为发力点，不但让人民群众拥有实际上的“议题设置权”，而且让人民群众深度参与问题的解决过程，并让他们在各级党组织领导和支持下切实发挥治理主体作用。以问题为导向发展民主有助于及时有效化解人民内部矛盾，并解决人民群众的“急难愁盼”问题，切实提高人民群众具体、现实的获得感、幸福感和安全感，进而有助于确保人民群众始终保持饱满的参与政治生活和社会生活的热情和动力。

3 党的领导保证全过程人民民主的真实性

真实性是全过程人民民主的核心特性。真实性涉及民主真假的问题，属于“性质”的范畴，针对的是“人民是否真正当家作主”这一命题。真实性以及作为全过程人民民主根本特性的人民性，对全过程人民民主的其他三个特性具有重大影响。“两个完整”体现和形塑全过程人民民主的真实性。“两个完整”可从两个层次来理解：一是类型要素的完整性，即既有制度程序安排也有实践参与的展开；二是制度程序安排是完整的，实践参与也是完整的。从中国共产党团结带领人民进行社会主义革命、建设、改革的实践看，中国共产党正是从“两个完整”入手，夯实人民真正当家作主的全面基础。

3.1 中国共产党坚持和完善人民当家作主制度体系建设

加强人民民主制度化、法治化建设的目的在于保证人民当家作主不因领导人的改变而改变、不因领导人注意力的改变而改变，让人民群众始终享有民主权利，能够行使民主权力。加强人民当家作主制度体系建设的目的则在于确保全体人民(不是部分群体)、以不同角色(不是单一角色)、常态化(不是时断时续)参与政治生活和社会治理等广泛领域(不是某个领域)，真正实现人民当家作主。其一，通过实行人民民主专政的国体，确保国家一切权力属于人民落到实处。其二，通过实行人民代表大会制度的政体，妥善处理中国共产党的领导、人民当家作主、依法治国三者的关系，确保人民在中国共产党领导下依法通过各级人民代表大会行使立法权、监督权、决定权和任免权。其三，通过实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，妥善处理中国共产党与民主党派、无党派人士的关系，确保民主党派和无党派人士在中国共产党的领导下依法依规开展政治协商，进行民主监督和参政议政。其四，通过实行民族区域自治制度有效调节各民族的关系，确保各族人民在中国共产党的领导下依法当家作主。其五，通过实行基层群众自治制度有效调节政府与社会的关系、群众内部的关系，确保广大基层群众在中国共产党的领导下依法管好自己的事情。其六，坚持运用爱国统一战线法宝有效调节海内外同胞关系，确保中华儿女能够参与中国特色社会主义现代化国家建设的进程，最大限度地凝聚推进中华民族伟大复兴的人心和力量。这套人民当家作主制度体系为保证人民民主的真实性奠定了系统完备、有机衔接的制度保障。

从更具体的层面看，人民当家作主制度的完备化和体系化色彩也相当鲜明。以协商民主工作制度体系为例，截至目前，已经形成一套以《关于加强社会主义协商民主建设的意见》为总领性文件，以及以《关于加强城乡社区协商的意见》《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》《进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》《关于加强政党协商的实施意见》《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》等文件为重要组成部分的完备制度体系。这套具有中国特色的协商民主体系，为人民群众有序有效开展民主协商和推动中国协商民主建设提供了坚实有力的制度保障。中国特色协商民主体系以独特优势保障人民当家作主，丰富了民主的实现形式，使全过程人民民主有坚实的制度依托。

3.2 中国共产党不断建立健全民主实践平台渠道

如果说人民当家作主制度体系是实现人民当家作主的“软件基础”的话，那么民主实践平台和渠道就是“硬件基础”，就是人民群众现实地、具体地参与民主实践的物质条件。经过长期的实践探索，中国共产党团结带领人民创建并运行着一系列丰富的民主实践平台和渠道。从创建主体看，既有国家机构构建的，也有人民群众自创的；从时间看，既有阶段性的，也有永久性的；从空间看，既有局部适用的，也有全国通用的；从涉及范围看，既有某个领域的，也有综合性的。中国共产党鼓励和支持地方和基层大胆创新，为民主从制度文本走向具体实践奠定了基础。综合各方面情况看，地方和基层创新富有成效，民主平台和渠道的多元化、可及化、便捷化程度不断提升，人民群众参与民主实践的积极性显著增强。

伴随互联网、人工智能、大数据、5G等信息技术的广泛应用，人民群众的知情权、表达权、参与权、监督权获得了新的保障渠道和平台。比如，广东省中山市人大开设了微信公众号，在公众号上运营着一档24小时不打烊的栏目——“回应市民”，从2018年6月上线至2022年3月，粉丝数量达40余万；广州市创建“有事好商量”民生实事协商平台，通过线上线下相结合的方式广泛畅通各种利益诉求进入决策程序的渠道；江苏省淮安市政协积极探索“‘码’上议”工程，借助二维码、视频会议等载体统筹推进“智慧政协”与基层协商民主的有机衔接；湖南省永州市零陵区充分运用互联网思维，通过一个群(即一村一微信工作群)、一例会(即每月召开村务监督会议)、一朵云(即通过“云直播”方式实现全体村民即时在线监督)、一张网(即走好网上群众工作路线)，打通基层民主监督通道，最大限度地实现民事民议、民事民决、民事民办。

4 党的领导保证全过程人民民主的广泛性

广泛性是全过程人民民主的重要特征。广泛性为全过程人民民主的“三个齐全”所形塑，也由“三个齐全”所彰显，属于“量”的范畴，回应的是民主分布多寡的问题。“三个齐全”中的“全链条”强调的是在人民民主的制度设计和实践部署中，民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督各个环节贯通起来；“全方位”强调国家权力机关的各个层级、各个部门都依法推动民主化建设，依法保障人民当家作主；“全覆盖”强调民主建设必须覆盖政治、经济、文化、社会、生态文明建设等多个领域，人民群众在这些领域都能依法行使当家作主权利。

4.1 发展广泛的人民民主是中国共产党治国理政的客观要求

中国的国情复杂，而且“三大差距”仍客观存在。从区域差异看，尽管伴随财政转移支付制度和区域协调发展战略的实施，欠发达地区发展明显提速，但由于自然禀赋差异巨大、历史欠账多等原因，不同区域的发展差距仍然较大，特别是西部地区与东部沿海地区的差距仍较大；从城乡差异看，尽管近年来城乡统筹步伐稳步加快、乡村振兴战略有序推进，但城乡之间无论是基础设施、公共服务还是人均收入都还存在明显差距；从收入差距看，尽管已经实现全面建成小康社会的目标，但不同群体的收入差距客观存在。

与此同时，中国还是一个长期处于社会主义初级阶段的发展中国家。“发展中”意味着许多事物没有定型，意味着经济、文化、社会、生态乃至政治等各个领域、各项工作都有可能涌现新情况新问题。发展中国家的特殊性加之大国的复杂性，使得中国的国家治理任务艰巨、治理难度大。要治理好、发展好这么一个体量大、结构复杂的发展中国家，需要最大限度地激发每个地区、每个层级、每个部门、每个群体、每个个体的活力，这就需要大力发展富有广泛性特征的人民民主。

4.2 中国共产党具备广泛发展人民民主的能力条件

中国共产党是中国特色社会主义事业的坚强领导核心，具有总揽全局、协调各方的能力和条件，因而可以整合一切可利用的资源和方式方法推动人民民主广泛发展。如前所述，中国共产党领导人民构建了完备的人民当家作主制度体系、建立了丰富的民主实践平台渠道，不但为保证人民真正当家作主创造了条件，而且为保证人民广泛地当家作主奠定了基础。此外，还有一个因素尤其值得注意，即中国共产党党员数量众多、组织网络健全、纪律严明、党内民主富有成效，有条件推动发展广泛的人民民主。中国共产党党员总数达9 500多万、基层党组织总数合计480余万个，覆盖城乡各个角落，遍布党政机关、事业单位、企业和社会组织等各类机构和组织[23]。同时，中国共产党坚持全面从严治党，不但拥有完备的党内法规，而且强力推进正风肃纪反腐工作，绝大多数中共党员都能做到有令必行、令行禁止，能够不打折扣地贯彻党中央的政策、方针和路线，及时完成上级党组织交办的任务。

与此同时，中国共产党积极发展党内民主，广泛实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督，充分发挥党组织和党员的主体作用，党员依规依矩履行党员责任义务。中国共产党党内民主的发展有助于促进自我净化和自我完善，提升广大党员干部的民主意识和能力，增强全党的民主作风和活力，进而有效带动人民民主，为发展广泛的全过程人民民主创造良好风气和主动精神。

4.3 中国共产党积极发展有利于人民民主生长的协商民主

在推进社会主义民主政治发展的过程中，中国共产党大力发展协商民主，协同推进选举民主。中国共产党大力发展协商民主具有深刻的必然性。一是协商民主植根于中华优秀传统文化，具有深厚的文化根基；源于马克思主义民主理论，具有科学理论指导；形成和发展于中国共产党团结带领人民进行社会主义革命、建设、改革的实践中，具有丰富实践积淀[24]。二是长期的实践充分证明，开展形式多样的民主协商既是一个广泛听取意见和建议的过程，也是一个广泛接受批评和监督的过程；既是一个广泛畅通渠道以便让各种利益诉求进入决策程序的过程，也是一个广泛达成共识的过程，在实践中具有显著的治理效能优势。三是协商民主不但与群众路线、统一战线高度契合，而且与民主集中制高度匹配，还与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度有机统一，协商民主深深嵌入中国共产党的领导体系和中国的国家治理体系。因此，中国共产党选择发展协商民主有历史必然性。

大力发展协商民主从逻辑上决定了人民民主势必得到广泛发展。因为，协商民主不但是人民民主链条中不可或缺的环节，而且是一种独特的民主形式。这种独特之处体现在三个方面。一是适应性好。除法纪明确规定必须使用票决方式外，任何合法权利主体都可按照有关制度规定，尝试使用协商方式处理关于政治、经济、文化、社会、生态等领域的问题。二是包容性强。在民主选举中对参加人选有明确的法律规定，但在民主协商中对参加人选可以没有严格的规定，所有直接、间接利益相关者乃至议题关心者均可参与。三是撬动效应显著。协商民主不但可以嵌入选举、决策、监督、管理环节，还可以优化其他环节的民主，包括酝酿选举人选、改进选举办法、提高决策质量、优化管理办法和改变监督方式等。协商与监督的相互嵌入更是催生了一种新的监督方式，即协商式监督。协商式监督强调通过协商加强对权力进行有效监督，这极大深化了监督的内涵、拓展了监督的外延，对增强民主监督的广泛性大有裨益。因此，中国有效规避了西方民主只注重选举导致的“一次性消费”等弊端，使得广泛、深入、持续的人民民主实践变成现实。

现实中协商民主在中国彰显强大的生命力。党的十八大以来，中国共产党重点加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商,扎实推动协商民主广泛多层制度化发展[25]。这使得协商主体更加广泛、协商渠道更加畅通、协商层级更加多元、协商方式更加多样、协商内容更加丰富、协商领域更加广泛。概而言之，党的十八大以来形成了“涉及全国各族人民利益的事情,要在全体人民和全社会中广泛商量；涉及一个地方人民群众利益的事情，要在这个地方的人民群众中广泛商量；涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情，要在这部分群众中广泛商量；涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量”[15]97-98的良好局面。协商民主乃至整体上的人民民主的广度和深度都得到前所未有的提升。

5 党的领导保证全过程人民民主的有效性

有效性是全过程人民民主的另一显著特性。这一特性由“四个统一”形塑，涉及“人民当家作主效果怎样”这一问题。当然，“四个统一”也从另一个角度呈现了全过程人民民主的广泛性，并预示全过程人民民主发展的可持续性。

5.1 中国共产党领导发展广泛多层制度化的协商民主

“四个统一”之所以能形塑高度有效的民主，是因为人民民主追求实现过程民主和成果民主相统一、程序民主和实质民主相统一以及直接民主和间接民主相统一，有效增强人民参与民主实践的直接体验感和实在成就感。这主要得益于中国共产党部署发展广泛多层制度化的协商民主。如前所述，中国协商民主特色鲜明、优势显著。就协商民主对“四个统一”的具体贡献而言主要有两点。其一，做强直接民主。协商民主强调包括人民群众在内的各类利益主体，就某个事关局部利益或者全局利益的问题开展理性对话，积极寻求最大公约数、画出最大同心圆，有效规避代议民主的种种弊端，如知情权、表达权、监督权难以落实到位，以及民主成果难以把控等。其二，做深实质民主和成果民主。程序化、规范化、制度化地开展协商，不但使人民群众能够与国家权力机关及其工作人员直接对话，而且使人民群众的具体利益诉求、意见建议充分进入决策过程，并能得到及时反馈甚至是吸纳和落实。也正因为协商民主有如此独特多元的功能，协商民主被认为具有全局性、综合性的重大意义。

5.2 中国共产党领导人民构建了一套“转化”体系

追求实现人民民主和国家意志相统一，强调把个人意愿、群体诉求、地区主张纳入人民根本利益框架，将国家意志依法转化为个体、群体、地区的自觉行动，有力推动构建健康的国家社会关系、党群关系、政社关系、政企关系，进而形成推动国家发展、社会进步、人民幸福的强大合力。之所以能促进人民民主和国家意志的有机统一，是因为中国共产党成功构建并运行着一套有效的“转化”体系。习近平总书记指出：“我们要继续推进全过程人民民主建设，把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来，具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来。”[15]336-337这为如何做好“转化”工作提供了根本遵循和行动指南。国家权力机关通过开门立法、开门问策、人民听证等方式就中层乃至顶层设计问题问计于民，党代表、人大代表、政协委员以及各级党政干部立足岗位需求，发挥各自优势加强与人民群众的沟通交流。人民群众通过信访、“电视问政”“市长热线”等渠道依法反映情况、提出意见建议，通过多向交流、上下联动有效推动人民意愿与党的主张、国家部署的转化和有机统一。

长期实践有力证明，无论是从直接效应还是溢出效应看，全过程人民民主高度有效。民众普遍认为，“民主的实质和内容优先于民主的形式和程序”“协商优先于表决”[26]282-283，充分表明人民民主理念已经深入人心。改革开放以来，中国先后进行12次乡级人大代表直接选举、11次县级人大代表直接选举，选民参选率均保持在90%左右[27],充分表明人民积极参与民主实践。中国创造世界罕见的经济快速发展和社会长期稳定奇迹，充分表明人民民主已转化为促进经济社会发展的磅礴力量。

6 党的领导保证全过程人民民主的可持续性

可持续性指的是“人民能当多长时间的家、作多长时间的主”，关涉全过程人民民主的活力与生命力问题。人民性、真实性、广泛性、有效性共同形塑全过程人民民主的可持续性。除此之外，还有一个不容忽视的因素，即中国共产党在革命、建设、改革的长期实践中通过自主探索积累了丰富的民主建设经验，形成了一套推动民主发展的科学方案。这套方案除了前面多次提及的大力发展协商民主外，至少还包括以下两个维度。

6.1 中国共产党坚持实行民主集中制

民主和集中可以看作是一个连续统，二者各自占据人类社会时间之轴的两端，当民主在分布量上占据压倒性优势时，人类社会将会呈现泛民主乃至无政府主义状态；当集中在分布量上占据压倒性优势时，人类社会则将会呈现僵化乃至集权主义状态。从现实来看，绝大多数现代国家规避了上述两种极端主义情形，但是如何把握民主和集中的尺度、怎样处理民主和集中的关系，从而构建自由与责任相协调、活力与秩序相统一的理想局面，是亟待人类社会继续破解的重大课题。中国共产党一经诞生便开始对这一问题的探索并找到了破解之道——实行民主集中制。“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。”[28]20民主集中制原则，一方面强调集中，但要求在民主的基础上实现集中；另一方面也强调民主，但要求在集中的指导下发展民主，从而最大限度实现民主与集中的有机统一。中国共产党是按照民主集中制原则组织起来的统一整体，民主集中制是其根本组织原则。《中国共产党章程》明确提出六项“党的民主集中制的基本原则”，涉及组织规范、领导机关产生及其权力、上下级组织间关系、集体领导和个人分工负责相结合的制度等多个方面[28]31-32。习近平总书记指出：“民主集中制是我们党的根本组织原则和领导制度，是马克思主义政党区别于其他政党的重要标志。这项制度充分发扬党内民主和正确实行集中有机结合起来，既可以最大限度激发全党创造力，又可以统一全党思想和行动，有效防止和克服议而不决、决而不行的分散主义，是科学合理而又有效率的制度。”[29]

实行民主集中制的难点是如何正确实现民主和如何正确实现集中。综合理论研究和经验观察来看，破解这一难题至少应做到以下三点：一是议事程序规范，参与者能知无不言、言无不尽，负责人能虚怀若谷、博采众长；二是议事中分歧明显、议而难决时，负责人能采取合适方式弥合分歧并找到最大公约数；三是最终作出的决定符合党中央的路线方针政策和最广大人民的根本利益，同时也符合经济社会的实际情况。而要做到这些，关键在于肩负“拍板责任”的“一把手”和领导班子具备良好的履职能力，因此，加强“一把手”的培养、选拔、任用、监管以及领导班子的建设至关重要。2021年3月,中共中央发布的《关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》明确指出，要管住用好“一把手”，突出强调要对这些“关键少数”贯彻执行民主集中制的情况进行监督检查[30]。中国共产党还将民主集中制作为党领导人民建立的国家的组织形式和活动方式的基本原则。人民代表大会制度就是按照民主集中制原则设计和运行的。民主集中制的全面贯彻落实，不但建立了民主功能与集中功能合理配置的中国共产党的组织体系和国家权力机关，创建了民主与集中有机统一的制度程序，而且能够有效开展民主与集中良性互动的实践活动。这能够有效防止出现一盘散沙局面和专制主义两种极端情形，成功营造既严肃认真又生动活泼的政治局面，为保证全过程人民民主健康发展、行稳致远提供科学的体系、制度保障和逻辑支撑。

6.2 中国共产党准确把握人民民主的发展节奏

民主的发展必须与经济社会发展水平和活跃程度相适应，必须与广大人民群众对民主的需求和期待相匹配。不少国家的实践表明，如若把握不好民主发展节奏，会出现“民主超速”现象或出现“民主赤字”，进而导致社会动荡甚至国家衰败。作为马克思主义政党的中国共产党，善于运用辩证唯物主义分析事物的发展规律、善于准确把握社会主要矛盾的动态变化情况、善于总结自我实践中出现的经验教训和借鉴域外经验，并且积累了丰富的治国理政经验，因而能够妥善处理人民群众主观民主诉求与经济社会发展客观实际之间的关系，强调循序渐进地发展人民民主。也正因为如此，人民民主可以称为“发展型民主”[31]。

党的十八大以来，一方面，经济社会实现跨越式发展，人民当家作主制度体系更加完善、法制保障更加有力，以人工智能、互联网等为代表的信息技术广泛应用使人民当家作主的客观基础更加坚实和系统；另一方面，人民群众参与国家政治生活和社会生活的意愿和热情显著增强，管理国家事务、经济和文化事业、社会事务的能力显著提升，人民当家作主的主观条件更加充分。在此背景下中国共产党提出全过程人民民主这一重大理念并付诸行动，使中国特色社会主义民主获得新的发展、实现新的飞跃。

7 结语

中国特色社会主义民主形成和发展于中国共产党团结带领中国人民进行社会主义革命、建设、改革的实践。中国特色社会主义进入新时代以来，中国共产党领导中国人民积极发展全过程人民民主，并为发展全过程人民民主提供根本政治保证。正因为如此，发展全过程人民民主必须坚持中国共产党的领导，必须巩固、扩大党的长期执政基础。发展全过程人民民主，既是为了更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民活力，也是为了增强党和国家活力，并将这些活力凝聚起来转化为推动国家发展、促进社会进步、实现人民幸福以及巩固中国共产党长期执政基础的动能。坚持党的全面领导是坚持和发展中国特色社会主义的必由之路，“有中国特色社会主义制度的显著优势”“有持续快速发展积累的坚实基础”“有长期稳定的社会环境”“有自信自强的精神力量”这四个有利条件都是在中国共产党的领导下创造和形成的。习近平总书记指出：“事实充分证明，中国共产党是我们成就伟业最可靠的主心骨，只要始终不渝坚持党的领导，就一定能够战胜前进道路上的任何艰难险阻，就一定能够办成我们想办的任何事情！”[32]在中国共产党的领导下全过程人民民主必定不断发展，为实现第二个百年奋斗目标和实现中华民族伟大复兴提供坚实基础，在人类政治文明“百花园”中绽放光彩。