2018-2020年政府投资项目造价成本变化影响因素分析

文/王忠恩

近年来，政府投资项目造价成本呈现逐年攀升态势。经分析，政府投资项目造价成本攀升的原因既有客观因素的影响，如高标准建设、主要材料价格变化、计价依据调整、新形势新要求等；也有主观因素的影响，如建设方案决策、建设单位管理水平等。

其中，建设方案决策对项目造价成本的影响至关重要，采用不同建设方案对项目造价成本的影响可高达项目总投资的70%；高标准建设导致市政工程造价成本普遍增加约4%～22%、医院学校造价成本增加约39%～45%（不含设备及信息化）；计价依据调整导致市政、房建工程的造价平均分别增加5.23%、3.69%；主要材料价格变化等其他因素也对造价成本产生不同程度的影响。具体分析如下：

一、建设方案决策的影响

随着经济和社会的不断发展，为提升城市形象，政府在项目建设方案决策时一般会综合考虑城市功能品质、景观效果、社会影响、造价成本等因素。不同的建设方案对项目造价成本的直接影响可高达项目总投资的70%。现以工程案例说明：

案例一：某快线二期工程

项目路线总长约10.83km。该项目建设方案采用下穿隧道快速路（项目总投资约25.3亿元）、桥梁快速路（项目总投资约15.5亿元）均可满足快速路的要求。为提升城市功能品质，综合考虑项目建设对于周围景观效果及沿线地块开发的影响，项目采用下穿隧道快速路方案，项目造价成本较采用桥梁快速路方案增加近10亿元，增幅约64.5%。

二、高标准建设的影响

以珠海市为例，近年来，珠海市政府坚持以建设美丽湾区为引领，为打造国际宜居宜业宜游城市，不断提升城市功能品质，对标国内一流，高标准建设市政工程及医院学校等项目。

（一）市政工程

高标准建设市政工程主要体现在采用高标准材料和设施方面，可分为以下两种情况。

1.普遍采用的高标准材料和设施，主要包括：市政道路机动车道面层材料由普通沥青花岗岩混凝土提升为进口沥青玄武岩混凝土;人行道面层材料由6cm厚蒸压灰砂砖提升为8cm厚花岗岩;非机动车道由普通沥青混凝土提升为彩色沥青混凝土;污水管材由钢带增强聚乙烯螺纹管或钢筋混凝土管提升为球墨铸铁管;照明灯杆由普通灯杆提升为多功能智慧杆;机动车道标线由普通标线提升为雨夜反光双组份标线。

根据《珠海市市政道路改造（美化提升）工程概算指标（2018）》《珠海市新建市政工程概算指标（2018）》进行分析测算，采用上述高标准材料和设施，新建市政道路造价成本增幅约4%～11%、市政道路改造（美化提升）造价成本增幅约14%～22%。测算结果见表1。

表1 高标准材料和设施造价成本测算结果

2.部分项目采用的高标准材料和设施，主要包括：

（1）栏杆材料由普通花岗岩提升为黄锈石。黄锈石栏杆主要用于桥梁或部分市政道路工程。

案例二：某快线桥梁栏杆全长约1865m（两侧布置）。采用普通花岗岩栏杆综合单价约1000元/m，黄锈石栏杆综合单价约3600元/m（相当于普通花岗岩单价的3.6倍）。为提升景观效果，在实施过程中，将原普通花岗岩栏杆调整为黄锈石栏杆，造价成本增加约485万元。

（2）隧道立面装饰材料由普通纤维水泥增强板提升为搪瓷钢板。搪瓷钢板主要用于隧道内立面铺装。

案例三：某隧道装饰板改造项目隧道立面装饰总面积约16940m2。采用纤维水泥增强板综合单价约250元/m2，采用搪瓷钢板铺装综合单价约1050元/m2（相当于纤维水泥增强板综合单价的4.2倍）。为提升景观效果，该项目采用搪瓷钢板铺装，造价成本较采用纤维水泥增强板增加约1355万元，增幅320%。

（3）人行天桥由普通的钢结构提升为铝合金结构。

案例四：某人行天桥主桥总长约51m，总宽5m。采用钢结构人行天桥长度指标约14万元/m，铝合金结构人行天桥长度指标约43.8万元/m（相当于钢结构人行天桥的3.1倍）。为提升城市功能品质，获得轻盈通透的景观效果，该项目采用铝合金结构方案，造价成本较采用钢结构增加约1517万元，增幅210%。

（二）医院项目

随着我国医学科学、医疗装备的发展，以及后疫情时代公立医院进一步做大做强的趋势不断凸显，珠海市全力建设卫生强市，医院建设标准不断提高。

一是七项设施用房［1］床均建筑面积对标深圳。以1000床综合医院的七项设施用房床均建筑面积为例，《综合医院建设标准（2008）》为90m2，《深圳医院建设标准指引（2016）》为115m2。因深标将国标中设备单列项目用房、预防保健用房和采暖锅炉房所需建筑面积并入七项设施用房中，不再单独列项，扣除该部分床均建筑面积约10m2，深标较国标七项设施用房床均建筑面积实际增加约15m2，导致医院项目造价成本增加约10%。

二是单位建筑面积造价指标提高。随着社会经济和医疗技术的发展，人民生活水平及对医院就医环境的需求不断提高，人性化服务的理念不断提升，导致医院的装修标准、医疗设施设备智能化水平等也不断提高。以综合医院单位建筑面积造价指标为例，2016年 约7037元/m2、2020年约9775元/m2（均不含开办费、大型医疗设备费及信息化费），2020年较2016年增加2738元/m2，扣除计价依据调整、物价上涨等因素后，导致医院项目造价成本增加约26%。

综上，高标准建设导致医院项目造价成本增加约39%。

三是开办费、大型医疗设备费及信息化费占项目总投资比例明显增加。经统计，近三年医院项目的开办费和大型医疗设备费占项目总投资比例约20%～26%。

（三）学校项目

随着城市经济快速发展和中小学教育改革的不断深化，为办好人民满意的教育，中小学校校舍建设要求在不断提高。

一是生均建筑面积指标对标深圳。珠海市市级政府投资学校项目主要以高中为主。目前，高中现行国家建设标准为2002年出台的《城市普通中小学校校舍建设标准》。因该标准颁布时间较久、面积指标偏低（非寄宿制高中必建校舍生均建筑面积8.9～10.4m2），为适应现代化学校要求、对标国内先进水平，高中参考深圳于2016年出台的《深圳市普通中小学校建设标准指引》进行建设（非寄宿制高中必建校舍生均建筑面积15.59～16.93m2）。深标较国标非寄宿制高中必建校舍生均建筑面积增加约5.7m2，导致学校项目造价成本增加约21%。

二是走班制的需求导致校舍面积增加。国家高考制度改革，要求高中进行走班制教学。根据《广东省深化普通高校考试招生制度综合改革实施方案》（2019年颁布）以及教育部门测算，因走班制教学，普通高中教室数量增加约30%，校舍生均建筑面积增加0.74m2，导致学校项目造价成本增加约3%。

三是单位建筑面积造价指标提高。随着学校设计理念不断提升，装修标准等也不断提高。以普通高中单位建筑面积造价指标为例，2015年约4578元/m2、2020年约6058元/m2（均不含教学设备），2020年较2015年增加1480元/m2，扣除计价依据调整、物价上涨等因素后，导致学校项目造价成本增加约17%。

综上，高标准建设导致学校项目造价成本增加约45%。

三、主要材料价格变化影响

工程材料费用一般占建安工程费的50%～70%。材料价格是影响项目造价成本最直接的因素，而材料价格往往受诸多因素的综合影响，包括综合市场环境、政策调整、环保要求、材料供需关系、运距等。

根据《珠海工程造价信息》（以下简称“造价信息”），常用的主要材料价格变化情况如下：

（一）普通预拌混凝土

根据《造价信息》，普通预拌混凝土价格2018年上涨明显、2019年后价格平稳。2021年2月价格比2018年2月上涨51.4%，与2019年2月、2020年2月基本持平。常用普通预拌混凝土价格变化曲线见图1，价格变化情况见表2。

表2 常用普通预拌混凝土价格变化情况表（单位：元/m³）

图 1 普通预拌混凝土价格变化曲线 （单位：元/m³）

由于建设项目具有单一性、特殊性和复杂性的特点，普通预拌混凝土价格变化对各个项目造价成本的影响程度各不相同。钢筋混凝土结构的房建、桥梁、隧道工程受预拌混凝土价格变化的影响较大；钢结构的房建、桥梁工程受预拌混凝土价格变化的影响较小。

参考《2019年度广州市房屋建筑工程技术经济指标》相关数据，钢筋混凝土结构房建工程的预拌混凝土用量指标每平方米一般为0.3～0.8m³，2021年2月平均价格比2018年2月每立方米上涨207元，造价成本每平方米增加约73～195元。

（二）钢材

根据《造价信息》，2018年至今钢材价格先涨后跌再上涨，其中，2021年春节前后大幅上涨。2021年2月平均价格环比1月上涨13.2%，同比2020年2月上涨17.4%，与2018年2月、2019年2月 基本持平。钢材价格变化曲线见图2、图3，价格变化情况见表3。

表3 钢材价格变化情况表（单位：元/吨）

图2 钢筋价格变化曲线（单位：元/吨）

图3 型钢价格变化曲线（单位：元/吨）

与普通预拌混凝土类似，钢材价格变化对各个项目造价成本的影响程度也各不相同。钢结构及钢筋混凝土结构的房建或桥梁工程受钢材价格变化的影响较大，普通市政道路工程受钢材价格变化的影响较小。

参考《2019年度广州市房屋建筑工程技术经济指标》相关数据，钢筋混凝土结构房建工程的钢筋用量指标每平方米一般为40～90kg，2021年2月平均价格比2020年2月每吨上涨683元，造价成本每平方米增加约32～73元。

（三）河砂、碎石

根据《造价信息》，2018年至今碎石价格先涨后稳；2018年至今河砂价格上涨明显，且受沿海地区河砂资源紧缺影响，价格波动幅度较大，其中2018年7月、2019年11月出现两次大幅上涨（环比上月分别上涨82%、53%）。河砂、碎石涨价的主要原因是：受政策影响，国家对环境保护要求的日益提高，不符合环保相关要求的中、小砂石料厂相继关闭，供需关系紧张；整改的砂石料厂增加相应的除尘、洒水、安全措施及洗砂后产生的污水处理、料场恢复等措施，导致开采成本增加；建设项目开工较为集中，砂石料厂供应有限等。河砂、碎石价格变化曲线见图4，价格变化情况见表4。

表4 河砂、碎石价格变化情况表（单位：元/m³）

图4 河砂、碎石价格变化曲线 （单位：元/m³）

2021年2月河砂价格比2018年2月、2019年2月 分别上涨140%、36.6%，与2020年2月基本持平。

2021年2月碎石价格比2018年2月上涨62.9%，与2019年2月、2020年2月 基本持平。

河砂、碎石对工程造价成本的影响主要体现在两方面：一是直接影响需大量回填砂、石的项目，包括软基处理、场地平整、大型沟槽开挖回填等项目；二是通过预拌混凝土间接影响混凝土结构工程造价成本。

综上，工程材料价格变化直接影响项目造价成本。实践中，材料价格大幅上涨是项目实施阶段超投资的主要原因之一。

四、计价依据调整的影响

随着社会发展及生产力水平的不断提高，实践中，计价依据一般若干年更新一次。广东省住建厅印发的《广东省建设工程计价依据（2018）》自2019年3月1日起实施。与原《广东省建设工程计价依据（2010）》相比，房建项目造价平均增加3.69%，市政项目造价平均增加5.23%。分析测算数据见表5。

表5 房建、市政项目用不同计价依据测算造价变化情况表

五、新形势新要求的影响

随着社会进步和城市发展，创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念深入人心，对项目功能品质和目标定位提出更高的要求，建筑信息化、智能化、工业化进程加速推进，导致项目造价成本增加。

（一）绿色建筑

绿色建筑是指在全寿命期内，节约资源、保护环境、减少污染，为人们提供健康、适用、高效的使用空间，最大限度地实现人与自然和谐共生的高质量建筑。珠海市住建局2019年11月18日印发的《住建局关于全面实施<绿色建筑评价标准>GBT50378-2019有关事项的通知》中明确：全市范围内新建、扩建的民用建筑单体建筑面积2000平方米以上，应全面执行新国标一星级或以上标准；使用财政性资金投资的单体建筑面积5000平方米以上的公共建筑应达到新国标二星级或以上标准。

（二）装配式建筑

装配式建筑是一种新型房屋建筑。装配式建筑采用系统化设计、模块化拆分、工厂制造、现场装配的方式建造房屋，提高了效率，保证了质量，降低能耗，节能减排，是对传统建筑方式的改变。根据《广东省人民政府办公厅关于大力发展装配式建筑的实施意见》（粤府办〔2017〕28号），珠三角城市群为重点推进地区，到2025年年底前,装配式建筑占新建建筑面积比例达到35%以上 ,其中政府投资工程装配式建筑面积占比达到70%以上。

目前，装配式建筑主要以住宅或部分学校建设项目为主。参考《广州市本级政府投资项目估算编制指引（建筑类）课题研究报告（征求意见稿）》，学校建设项目中，装配率30%～60%的建筑每平方米造价成本增加约100～400元。

（三）城市绿化景观

近年，珠海市城市绿化景观主要为疏林草地的种植风格。疏林草地具有视线通透，增加公共活动空间的优势；但存在整体景观养护成本高，改善小气候的效果较差，遮荫、蓄水、固土的作用也比不上林荫密林的问题。

市政道路林荫密林景观每平方米造价成本一般为150～250元。与林荫密林景观相比，疏林草地多为草坪和花卉植被为主，景观存活期短，尤其花卉植被，需按季节变化每年更换3～4次，按市场价约100元/m2·次估算，每年种植成本约300～400元/m2，疏林草地的种植和管养成本远高于林荫密林景观。

六、 结束语

近年来，影响政府投资项目造价成本变化的因素主要有高标准建设、材料价格变化、计价依据调整、新形势新要求、建设方案决策、建设单位管理水平等多种因素，其中建设方案决策的影响至关重要，采用不同建设方案对项目造价成本的影响可高达项目总投资的70%。为更好发挥政府投资项目的支撑作用、基础作用、服务作用，关键要做好项目前期研究工作，在项目前期阶段科学谋划、科学论证、科学决策，坚持量力而行、尽力而为、留有余地，发挥好财政资金的“四两拨千斤”作用，把有限资金用在刀刃上，不断提升城市安全高质量发展水平，让群众生活更加充实、更有保障、更可持续。