逻辑框架法在重大项目社会稳定风险评估风险调查环节的应用探索

文/高军

一、引言

社会稳定风险评估（以下简称“稳评”）是从源头上防范化解社会矛盾风险的制度安排，对于保障重大决策顺利实施、维护人民群众合法权益具有重要意义。风险调查是稳评工作的基础，是赋予群众相应的知情权、监督权、参与决策权、建议权和评价权的关键环节[1]。目前，稳评中风险调查工作存在一定程度的“流程化”“套路化”现象，部分第三方机构并未认真研究项目特点，习惯于机械性地照搬其他项目做法，导致调查的范围和内容不全、调查的重点和针对性不强，直接影响稳评报告的质量。

逻辑框架法是一种概念化论述项目的综合评价方法，可以理清项目的因果关系、目标与手段的关系、项目实施与外部条件的制约关系，通过明确的总体思维，确定“谁”在为“谁”干“什么”、“什么时间”、“为什么”以及“怎么干”。作为社会评价中对项目进行全过程和全方位分析的重要工具，逻辑框架法广泛应用于项目监测评价、后评价等工作，本文探索了其在稳评风险调查环节的应用，以期为同类项目开展提供参考借鉴。

二、方法步骤解析

（一）编制逻辑框架矩阵

1.目标分析。目标层次是逻辑框架矩阵的核心，包括宏观目标、具体目标、产出成果以及投入。稳评一般在前期决策阶段开展，可结合与项目相关的政策、规划、标准以及项目可行性研究报告等前期工作成果来分析论证各目标层次的内容。通常情况下，“宏观目标”要结合国家和区域经济社会发展目标来分析确定；“具体目标”要考虑项目本身在社会和经济方面为目标群体带来的成果和作用；“产出成果”是项目的建设内容或投入的产出物；“投入”则包括项目在实施过程中投入的人力、资源和时间等[2]。

2.验证指标和验证方法设计。验证指标是针对目标层次设置的客观且可度量的指标，验证方法是主要资料来源和验证所采用的方法。稳评是对项目整体情况的提前预判，验证指标的确定要完整、清晰，而验证方法主要用于项目后期评价，可以简明扼要地进行阐述。“宏观目标”的验证指标可侧重于定性分析，但其他三个层次的验证指标必须进行量化，可结合项目相关前期工作成果详细罗列。特别需要注意的是，“投入”层次不仅要反映外在人、财、物，还要包含可能存在的隐性投入。

3.重要假设条件确定。重要假设条件是项目决策、建设、运营的全过程中可能存在的不可控风险或限制条件，本身就是稳评工作中风险调查的内容。重要假设条件要具备3个条件：对项目成功很重要、项目本身无法控制、有可能发生。重要假设条件可根据逻辑框架法水平逻辑中的因果关系分析确定，必要时可运用专家调查法、案例参照法、项目类比法等方法进行综合分析。

（二）分析利益相关者

基于逻辑框架矩阵中的垂直逻辑关系和水平逻辑关系，对项目全生命周期中可能涉及的利益相关者进行全面识别，并按照“影响力——利益”矩阵，鉴别关键利益相关者和可能存在的意见诉求。

张玉磊等认为，稳评利益相关者包括政府、公众、企业、专业机构、专家、媒体等[3]。以重大项目稳评中的“政府”为例，根据逻辑框架矩阵，“投入”层次主要为项目决策过程和人、财、政策投入等，可能的利益相关者包括政府及合法性审查、项目审批、资金拨付、具体实施（行业主管）部门等；“产出成果”层次关键在于项目的顺利建设实施，可能的利益相关者包括具体实施（行业主管）、财政、自规、建设管理、生态环境、公安及信访部门等；“具体目标”层次的核心是项目正常运维，可能的利益相关者包括政府和具体实施（行业主管）、运营维护、执法管理部门等；“宏观目标”层次重点关注项目是否发挥效益，可能的利益相关者主要为本级政府。除本级政府及相关职能部门外，基层政府和基层组织也是重要的利益相关者，必要时，上级政府、项目范围之外可能影响的政府也要归为利益相关者识别中的“政府”范畴。

（三）制定风险调查方案

风险调查方案主要包括调查目的、调查范围、调查内容、调查方式方法、任务分工、时间安排、工作要求及附件等，核心是调查范围、内容和方式方法。调查范围和内容可依据上述逻辑框架矩阵和利益相关者分析的结果确定，通常情况下，关键利益相关者“应调尽调”，当样本较多无法进行全面调查时，尽量提高抽样调查比例，且按照“自下而上决策”的内在要求，着重听取公众和基层组织的意见。调查方式方法可根据项目特点及项目所在地的实际情况，选取问卷法、访谈法（包括个体访谈和集体访谈）、实地观察法（主要指实地踏勘、暗访等非参与式观察法）、专家研讨会、公示公告以及舆情分析[4]等方法。

三、案例应用

某市拟实施城区水环境综合治理项目，主要建设内容包括排涝泵站提标改造工程、河道整治工程、控源截污工程和活水保质工程等，项目总投资约21亿元（其中7.6亿元由财政自筹，其余资金申请银行贷款），建设过程中涉及部分征地拆迁。该项目可行性研究报告已编制完成，某工程咨询机构受委托辅助开展稳评工作，并运用逻辑框架法制定风险调查方案。

（一）逻辑框架矩阵编制

工程咨询机构收集了近年来水环境治理领域的相关法律法规和政策文件，研究了当地国民经济和社会发展规划、城市总体规划及防洪、污水、排水（雨水）防涝等相关专项规划，分析了项目可行性研究报告、用地预审与规划选址等前期成果资料，踏勘了部分重点工程现场，与委托方、可行性研究报告编制单位和部分行业专家进行充分交流，最终形成项目逻辑框架矩阵，见表1。

表1 逻辑框架矩阵

（二）利益相关者分析

工程咨询机构对逻辑框架矩阵中各目标层次可能涉及的利益相关者进行全面识别，并将其界定分类为4种类型，即“高影响力、高利益性的利益相关者，高影响力、低利益性的利益相关者，低影响力、高利益性的利益相关者和低影响力、低利益性的利益相关者”。针对不同利益相关者在逻辑框架矩阵中的位置，判断其在项目全生命周期中的角色定位，分析其可能关注的问题，最终形成项目利益相关者分析表，见表2。

表2 利益相关者分析表

由于篇幅限制，本文仅以 “投入”层次为例，介绍利益相关者分析表的相关内容如下：

1.“高影响力、高利益性的利益相关者”。包括市政府及住建、发改、自规、财政等职能部门，其可能关注的问题如下：项目是否符合相关规划，前期工作程序是否合法合规；项目建设目标、规模、内容、工程方案、投资估算和资金筹措方案是否合理，项目实施单位是否有能力完成项目建设和运营；是否有同类项目引发的历史遗留矛盾，媒体舆论导向及其影响是否可控等。

项目目标 客观验证指标 客观验证方法 重要假设条件出成果·排涝泵站提标改造工程；·河道整治工程；·控源截污工程；·活水保质工程。·改扩建城区15个排涝泵站；·对城区内91处水体进行拓宽或清淤；·敷设截污管道160.0km，建设7座调蓄池， 修复90km市政管网等；·新建污水厂尾水湿地33.1ha、提升泵站16座、输水管道20.09km等。·项目实施过程中的相关合同、竣工验收报告等。·资金按时足额到位；·征地拆迁顺利进行；·基层政府、基层组织、企业和公众支持配合；·获得媒体支持。4.项目投入·资金；·项目建设运营管理机构。·财政自筹7.6亿元，申请银行贷款13.4亿元；运维经费由财政承担；·组建项目建设和运营管理机构，配备相应人员。·项目可行性研究报告；·相关会议纪要等。·符合区域水环境治理总体要求；·项目得到批准；·银行贷款资金支持。

2.“高影响力、低利益性的利益相关者”。包括省住建、水利等行业主管部门以及毗邻地区市政府等，其可能关注的问题如下：项目建设目标和进度安排是否符合区域水环境治理的整体要求，可否与区域水利工程衔接协同；工程建设是否会对上下游已建或拟建关联项目造成影响等。

3.“低影响力、高利益性的利益相关者”。包括区、街道、社区等基层政府和基层组织、涉及征地拆迁的企业和公众、拟为项目提供贷款的银行等，其可能关注的问题如下：工程建设过程中有哪些需要基层配合的工作，上级部门可以提供哪些指导和支持；项目征地拆迁范围、补偿标准或安置方案是否合理，补偿资金能否及时足额到位；贷款资金能否按时足额偿还等。

4.“低影响力、低利益性的利益相关者”。包括其他企业和公众、媒体、社会公益团体、可研报告编制单位及参与项目的相关行业专家等，其可能关注的问题如下：项目建设期间是否会对正常生产生活造成影响，影响程度和时间是否可控；审批过程中的公众参与能否得到落实，关于项目的意见建议反馈渠道是否畅通；项目建设内容是否合适，是否有需纳入而未纳入的工程；设计方案可否支撑建设目标，有无优化可能等。

（三）风险调查方案制定

通过汇总上述分析结果，制定了风险调查方案，大纲见表3。风险调查方案报委托方审定后组织实施。

表3 风险调查方案（大纲）

四、结束语

针对重大项目稳评中风险调查工作的开展，首先，运用逻辑框架法把与项目运作相关的重要关系加以集中分析、“抽丝剥茧”，呈现出全面、清晰的分析框架；然后，运用利益相关者理论对逻辑框架矩阵中各层次内容进行分析，确定风险调查范围和内容；最后，确定调查方式方法、任务分工、时间安排等，并形成调查方案。逻辑框架法的应用一方面保证了调查的完整性和准确性，避免了调查范围过大或过小，另一方面为不同利益相关者关注焦点的分析和调查内容的确定提供了内在逻辑，增强了调查的代表性和针对性。