创新流动人口服务管理，让人们更好地融入城市

应彩虹 范诗武 汪华婕 黄相玮

根据全国第七次人口普查数据，杭州是浙江省内人口数量最多的城市，流动人口已经成为杭州市社会经济发展的重要力量。全面了解杭州市流动人口现状，准确掌握流动人口特征，精准发现流动人口服务存在的问题，能够有助于提高流动人口服务与管理水平，优化城市资源配置，促进经济繁荣与稳定。

杭州市流动人口结构主要特征

从年龄结构上看，“一老一小”人口数量持续增长。流动人口登记在册数据显示，截至2020年底，全市0-14岁流动人口42.98万人，占比6.22%;60岁以上流动人口30.97万人，占比4.48%。“一老一小”福利型人口占比超过10%，给杭州市养老、教育资源带来一定压力。

从性别结构上看，流动人口男多女少现象突出。流动人口登记在册数据显示，杭州市流动人口中女性为276.97万人，男性为414.57万人，男女性别比为150，远高于全市常住人口性别比（108.67）和户籍人口男女性别比（97.96）。由此可见，流动人口从根本上逆转了全市户籍人口男少女多的性别结构。

从分布结构上看，流动人口区域分布差异显著。流动人口登记在册数据显示，共有43个街道（乡镇）流动人口和户籍人口数量呈现倒挂情况。登记在册流动人口主要分布在临平区、余杭区、萧山区，其中临平乔司街道、余杭良渚街道、临平东湖街道集聚流动人口位列全市镇街前三。

登记在册流动人口规模TOP20镇街

从学历结构上看，流动人口高学历占比偏低。全市18-59岁流动人口中，高中及以下学历人口476.09万人，占比达77.17%;专科学历人口66.81万人，占比10.83%;本科及以上学历人口52.45万人，占比仅为8.50%。

从就业结构上看，半数以上流动人口从事劳动密集型产业。流动人口登记在册数据显示，外来劳动力主要集中在服装等生产制造加工、生活性服务、建筑与工程施工等行业，占比分别为17.08%、16.08%和14.03%，从业人口规模分别达到118.07万人、111.21万人、97.03万人。流动人口职工养老保险参保情况显示，制造业、生活性服务业、建筑业为杭州市非户籍常住人口从业人数最多的行业，非户籍人员参保比重分别占45.83%、17.48%、16.98%，从业人员分别达到197.73万人、75.40万人、73.26万人。

杭州市流动人口服务管理存在的主要问题

流动人口信息管理仍不够完善。全国统一使用的公安部人口信息管理系统目前的流动人口职业登记口径不全，居住情况登记口径较为粗放，学历数据往往相对滞后，难以对流动人口进行精准人群画像。同时，流动人口居住证申领意愿不强，持证占比仅四成，导致流动人口公共服务积分管理缺少载体。凭积分享有公共服务的应用覆盖面不广，除落户、入学、车牌摇号等公共服务和权益通过积分管理方式予以明确外，其他涉及住房、文体等公共服务领域权益尚未与积分挂钩，以积分高低享有优质公共服务的机制尚未完全建立。

“一老一小”流动人口给杭州市公共服务扩容提质带来挑战。受住房成本相对较低、从业地点以市区为主等因素影响，杭州市流动人口大量集聚在城市发展核心区周边的新城，且这部分人口大多存在职住分离的情况，对当地区域交通、住房、教育、医疗等公共服务配套带来较大的财政压力。

流动人口素质结构、就业结构与产业发展趋势不相匹配。杭州市在“十四五”期间打造“全国数字经济第一城”、创建“一流创新创业生态”、聚焦发展“5+3”重点产业等战略导向所需专业人才亟待增长。而全市非户籍常住人口学历基本都在高中及以下，主要从事行业为产生制造加工、建筑工程等劳动密集型产业，与产业转型升级所需的劳动力结构并不匹配。

流动人口集聚导致地区管理压力加大。由于流动人口区域分布不均衡，余杭、临平、萧山等人口集聚区域面临较大的人口服务管理压力。人口服务与管理同时涉及公安、城管、住建、卫健、人社、医保等众多部门，各部门之间的人口登记系统尚未完全集成，数据统计口径很多且差异较大，数据更新时点尚未统一。由于部门之间信息孤岛仍然存在，导致在进行人口分析统计时，部门数据获取和处理较为繁琐，数据之间差异性较大，难以进行横向直观比较，导致流动人口集中区域在社会基层治理等工作上面临更大挑战。

杭州市流动人口服务管理的对策建议

当前，杭州市正处于“亚运會、大都市、现代化”的重要窗口期，云城、未来科技城等重大产业平台将进一步实现创新协同、产业联动，形成一批未来科技、未来城市、未来治理“硬核”成果，在各项重大战略的实施过程中，全市流动人口在结构上需进一步符合城市发展趋势。在此背景下，结合目前存在的问题，提出六点建议：

提高持证人口占比，完善积分管理载体。通过现有的流动人口登记系统，针对半年以上非户籍常住人口开展政策宣传数据推送，鼓励其申领《浙江省居住证》，扩大持证人口规模，为实施积分管理夯实基础。在《浙江省居住证》申领登记信息栏中，增设教育年限、学历水平、职业技能、从业资质等杭州市特色指标。在流动人口登记系统中，在现有登记口径上，进一步细分就业门类、居住情况、技能水平等信息，健全登记体系，规避登记信息盲区。

完善积分管理体系，提高积分管理效率。扩大积分应用覆盖面，除落户、入学以外，尽快将保障性住房申领、文化体育服务、医保等公共服务权益与积分挂钩，以积分管理为抓手，完善针对非户籍常住人口的公共服务保障机制，提高居住证积分管理含金量。同时，围绕积分管理工作中审核验证申报资料的实际需要，通过优化管理系统，用数字化手段实现在线验证，提高积分审核管理工作效率。

打通归集部门数据，建立统一数据平台。通过数字社会建设，整合归集人社、教育等部门涉及的职业、教育背景等信息，补足公安现有登记系统信息内容不全的短板，形成流动人口多维信息资源整合平台。根据部门工作实际，优化设定各类人口统计口径和数据更新时点，做到横向可比较现状，纵向可研判趋势。

依托产业转型升级，带动人口结构优化。落实浙江省园区整合和全市“新制造业”计划要求，重点推动临平、萧山等非户籍常住人口集中区域的传统工业园区平台整合提升，通过“低小散”产业腾挪用地空间转移劳动密集型产业。支持服装、纺织、化纤等传统制造企业向杭州都市圈其它地区布局，通过转移劳动密集型产业的生产制造环节带动流动人口向周边城市疏解，减轻余杭、萧山、临平等地区流动人口承载压力。深化数字赋能，大力推动数字经济与机械、化纤、化工、橡胶、纺织、服装等传统产业以及文化、旅游、商贸、金融、绿色食品等特色优势产业融合，大力发展新能源、新材料、航空航天、光电芯片等战略性新兴产业，通过产业转型升级带动劳动力素质提升。

加快青年人才招引，优化人口年龄结构。围绕前沿未来产业链，以及人工智能、区块链、集成电路以及5G物联网等标志性产业链关键环节，强化产业链精准引才，建立重点产业-人才地图，加强高新产业人才尤其是中青年人才招引。围绕人才服务，建立和完善就业创业、住房保障、医疗健康、子女入学等方面的政策体系，推动国际医院、国际学校、国际化人才公寓、人才社区建设，打造全链条、全周期的创新创业支持体系，同步建立优质公共服务配套环境，吸引高端中青年人才落户。

打造宜居宜业环境，促进人口职住平衡。探索在余杭、萧山、临平等流动人口集中区域谋划打造青年创业基地。通过存量空间改造提升探索打造集创业载体与居住空间于一体的宜居宜业小环境，同步推进未来社区、人才主题公园、人才俱乐部建设，通过园区嵌入模式打造品质化、便利化、一体化人才生活环境，助力更多外来劳动力人口实现职住平衡。

作者单位：杭州市发展和改革委员会