中央对港澳全面管治权的理论基础与发展

2022-06-03姚夏军

哈尔滨师范大学·社会科学学报 2022年1期

[摘要]自港澳回归后，一些影响和阻碍“一国两制”实践的事件时有出现，为了应对挑战，国家治理港澳特区的理论与实践也不断发展，中央对港澳行使全面管治权的概念就是在这一背景下的创新与探索，在港区新国安法制定实施的新形势下，有必要进一步梳理全面管治权概念的法理依据、宪制基础、内涵实质，厘清中央对港澳全面管治权与港澳高度自治之间的关系，发挥全面管治权理论在港澳“一国两制”实践中的作用。

[关键词]全面管治权;国安法;高度自治权

[中图分类号]D9201[文献标志码]A [文章编号]2095-0292（2022）01-0034-04

[收稿日期]2021-11-28

[基金项目]教育部人文社科委托项目、全国人大常委会港澳基本法委员会基本法理论研究项目“中央对港澳全面管治权的宪制基础和重大意义”（JBF201918）

[作者简介]姚夏军，中国社会科学院大学博士研究生，浙江工业大学法学院助理研究员，研究方向：宪法学与行政法学、港澳基本法、社会福利法。

一、引言

2014年国务院发布的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书（以下简称“白皮书”）中首次正式提到全面管治权概念，指出 “中央拥有对香港特别行政区的全面管治权”;在2017年党的十九大报告中提到要牢牢掌握中央对香港、澳门全面管治权，而且要和特别行政区高度自治权有机结合起来，确保“一国两制”方针不会变，不动摇。自全面管治权概念提出后，学术理论界对全面管治权的讨论逐渐深入，角度不一，但多停留在单一孤立的某个点，系统性研究及发展性研究有待加强。2019年香港爆发了长达十多个月的反修例事件，中央及时出台反制措施，在2020年6月底，已获全国人大授权立法的人大常委会通过了《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（以下简称“港区国安法”），将之列入了《香港基本法》附件三，并在香港刊宪实行。港区国安法的制定实施，是中央对港澳全面管治权实施的新发展。

二、中央对港澳行使全面管治权的法理依据

1.主权与管治权。主权的概念源自于法国思想家让·博丹的《主权论》，其提出主权是国家绝对和永久的权力，是绝对主义的表现，只能独享不能共享，依博丹的主权论形成的国家主权论，是一个重要的法理概念。[1]《奥本海国际法》认为主权是最高权威，独立于世界上所有其他的权威，是独立自主的存在，是一个国家是否存在的最关键因素。[2]主权又可分对内与对外的主权，对内的主权关注于领土主权与统治权，对外的主权则是国际秩序中的自主权利。主权是自始的、最高的、绝对的、不可分割的，不受控制的权力，它当然的及于一个国家的全部领域。而管治权的概念则依托于主权存在，是主权的外在实现形式，主权是管治权存在的基础与依据，没有主权，所谓的管治权如空中楼阁不切实际，而另一方面主權要依靠管治权才能在现实世界进行展开，主权是一个抽象的集合的概念，其必定要依赖于一定管辖与治理手段得以实现，否则就会只停留于想象与口头。脱胎于主权的管治权自始是全面的没有任何限制的全面管治权，主权的圆满决定了管治权的全面性。正如有学者所言，主权是抽象意义上的国家最高权威，而管治权则是制度层面的具体权力，主权是全面管治权的法理基础，而全面管治权是主权的行使方式和实现途径。[3]

2.单一制下的管治权。我们国家结构实行的是单一制。虽然宪法没有明文规定是单一制，但从宪法的相关条文及解释来看，我国是单一制国家，只存在一个单一的主权，中央完整的对内对外行使管治权和主权，只有一部宪法，一个最高立法机关，一个中央政府和一套完整的司法体系。国家的统治权集中于中央，地方政府的存在与权力均依存于中央政府，地方受中央的统一领导，地方政府的权力由中央授予，在接受中央的领导同时要发挥主动性与积极性。限于国土的广阔，中央不可能具体管治每个地方，为了实现地方管治的有效性与便利性，在全国划分行政区域，把管治权分授给地方，地方不享有主权，而中央基于主权对地方有统一领导地位和全面的管治权力。

3.港澳回归后的管治权。港澳的回归没有改变我国单一制的国家结构。中国一直有大一统的传承，国家统一是全体中国人的共同追求，也是当下中华民族伟大复兴的前提基础。我们一直都不承认清政府订下的不平等条约，也没有放弃主权，在香港回归谈判中邓小平强调，主权问题不是一个可以讨论的问题。回归后的港澳特区作为一个特殊的地方行政区域拥有高度的自治权，其享有的权力远大于国内一般的省市所拥有的权力，甚至个别权力还高于部分国外联邦制内的成员，林来梵教授认为这是一种非对称单一制，即中央政府向某些地区下放比其他地区更大的自治权。[4]但即使是非对称单一制，这种高度授权改变的只是授予管治权的多寡，而非主权意义上的分割与共享，主权仍只有唯一的一个，归属于中央，港澳回归并没有改变我们单一制国家的属性。也正如饶戈平教授指出的，高度的自治权的突破并不能改变港澳是中国的一个地方行政区域的法律地位，没有也不可能改变中央和港澳地区之间的管治与被管治，授权与被授权的关系。[5]

三、中央对港澳行使全面管治权的宪制基础

1.中英、中葡联合声明的地位与作用。中国通过中英、中葡联合声明和平解决了香港和澳门的回归问题，通过这两个声明恢复和确认了国家对港澳的主权行使。自回归之日起，分别对香港与澳门恢复行使以领土权与统治权为核心的主权，特别是最高的决定权和命令权。[6]而中英、中葡联合声明虽已完成历史使命，但是我国将之在联合国备案，其效力体现于确认中国收回港澳、恢复对港澳行使主权这一事实的有效性，而不是效力终止了。

2.宪法和基本法是中央对港澳行使全面管治权的宪制基础。我国作为单一制国家只有一部宪法，宪法是国家的根本法、最高法，在我国法律体系中处于最高地位，享有最高权威，具有最高效力，效力及于全境，这当然也包括已回归祖国的香港与澳门。一国宪法是一国主权的集中体现，如果一国宪法不能在全国实施，则必然影响到国家主权的行使。[7]港澳特别行政区的设立和有关制度设置，取决于《宪法》的规定和全国人大的后续立法。《宪法》第31条规定“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”，《宪法》第62条第13款规定全国人大决定特别行政区的设立及其制度，宪法是港澳特区政府存在的前提和基础，也是港澳基本法的立法依据和效力来源。宪法为制定特别行政区域基本法贯彻落实“一国两制”方针提供了直接的宪制依据。[8]9771BE67-6D0F-42A9-8D20-BA49C9F8C865

基本法是具体的授权规范。宪法是主权的体现，中央对港澳行使全面管治权随着主权及于港澳而全面延伸到港澳地区，根据宪法的相关规定，中央当然享有对港澳的全面管治权，而基本法也规定港澳特区依人大授权而成立，港澳的高度自治权也来自中央的授权，港澳基本法中的众多授权条文和规定共同组成了港澳基本法上的授权模式和授权内容。全国人大常委会法工委主任沈春耀就曾言，“宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础，共同确定特别行政区的宪制秩序，这是特区宪制基础、宪制秩序的本质属性和基本特征。”

3.中央对港澳全面管治权的实施要符合宪法与基本法。法律一旦制定出来，对立法者自身亦有相同的约束力。宪法作为国家的根本大法，有最高的法律效力，任何组织亦要遵守宪法，依宪法规定行事。港澳基本法是具有宪法性文件属性的在港澳地区实行的全国性法律，我们要建设社会主义法治国家，依法治国是我们的基本国策，中央对于港澳的管治亦应遵循宪法与基本法的规定，这是题中之义。中央对港澳全面管治权的内容、全面管治权与港澳高度自治权的关系，中央对港澳全面管治权的行使，都要符合宪法和基本法的相关规定。

四、中央对港澳全面管治权的内涵实质

1.中央对港澳行使全面管治权的性质。全面管治权是一种主权性权力。全面管治权就是一个国家基于主权而对其所属领土行使管辖和治理的权力，是一种主权性权力。全面管治权追根溯源来自于国家主权，基于主权而产生，依附于主权而行使，是抽象的主权得以在现实世界展开的具体形态，全面管治权伴随着主权出现。基于对香港、澳门恢复行使主权，中央拥有了对港澳特区的全面管治权。全面管治权是一种宪制性权力，来源于宪法，宪法是国家主权的宣告书，宪法与基本法是全面管治权的宪制基础，是全面管治权实现的保障，有学者就直接把中央对港澳的全面管治权称为宪制性管治权。[9]乔晓阳亦提出：“这种权力是先于基本法存在的，从法律上讲，它来源于宪法，来源于国家主权，如果用一个概念来归纳，就是中央对澳门（香港）具有全面管治权。”[10]

2.中央对港澳行使全面管治权的内容。2014年白皮书中提出，中央拥有对特区的全面管治权包括中央直接行使的权力、中央授予特区的高度自治权、中央对特区高度自治权的监督权。中央直接行使的权力主要包括：组建特区政权机关，任免特区行政长官和政府主要官员;负责管理特区外交事务与防务;在港澳特区维护国家安全和国家主权等等职权。中央对港澳直接行使的权力都是关涉港澳特区的关键问题和重大事项，涉及到港澳社会政治经济全方位的根本性问题，在全面管治权中处于首要和关键地位。

中央授予特区的高度自治权依据基本法包含独立的行政管理權、立法权、司法权和终审权。高度自治权是全国人大授予港澳特区的处理地方事务的概括权力，其来源于中央对港澳的全面管治权，是全面管治权在特区运行中的具现。中央授予特区的高度自治权主要有：特首与特区政府依基本法有关规定制定执行政策、管理各项行政事务;特区立法会作为立法机关依照法定程序制定、修改和废除法律，根据政府的提案，审核、通过财政预算，批准税收和公共开支;特区各级法院作为司法机关依法独立行使审判权。

中央对港澳实施高度自治权有监督的权力，亦属于中央全面管治权的一部分。有学者认为监督权不是一项单独的权力，而是属于中央对港澳直接行使权力的一种。[11]但这是有偏颇的，中央对港澳高度自治权实行的监督权力，它是针对其他权力运行的过程进行的行使，并不是直接针对港澳具体的政制问题，其对象类型完全不同于中央对港澳直接行使的权力，是一种独立的权力监督权。中央监督权主要包括基本法解释权、港澳特区宪制发展决定权、人事任免权、法律备案审查权和特定事项备案权等权力。有学者认为可以分成三类：中央对港澳行使的行政管理权的监督、对立法权的监督、对司法权的监督。[12]也有学者认为根据高度自治权的内容，区分为对行政管理权、立法权与司法权的监督;根据监督形式的不同，区分为人事监督与业务监督。[13]这都只涉及到分类，不影响其性质。

3.中央对港澳行使全面管治权的行使主体。对于管治权行使主体饶戈平在2012年提出，认为国家管治依靠中央权力机构行使职责而实现，主要包括全国人民代表大会及其常务委员会、国家主席和国务院。考察中央对港澳行使全面管治，其包括三个层面的权力，其行使主体亦是多样化的，其中直接行使权力和监督权力应由中央行使，而高度自治权则由政区政府自己行使。白皮书指出，中央直接行使的权力主体具体包括全国人民代表大会及其常委会、国家主席、中央人民政府、中央军事委员会。高度自治权则由特首及特区政府行政机关、立法会立法机关、特区法院司法机关行使。中央对港澳行使高度自治权的监督权由中央相应具体权力行使部门承担。

五、全面管治权与高度自治权的相互关系

1.全面管治权是高度自治权的基础和来源。中央对港澳全面管治权是全国人大授权特别行政区实行高度自治的基础，乔晓阳认为它们之间是源与流、本与末的关系。基于主权产生、存在和行使的全面管治权是对一个国家全部领域的所有的、全面而完整的治权集合，对港澳的全面管治权是国家全面管治权整体中的一部分，而高度自治权则是从全面管治权中分化而来，其属于全面管治权，通过宪法和基本法分授，全面管治权是高度自治权的源泉所在。如果从法理上来说，高度自治是一个相对范畴，是相对于中央权力而言，因而也映射了中央权力，[14]那么全面管治权就是一个绝对范畴，其基于主权而存在。

2.全面管治权与高度自治权所处的层面有区别。全面管治权与主权的关系更为紧密，管治权基于主权而产生，是一种主权性权力，而中央拥有了全面管治权后，才能再进行授权产生特区的高度自治权，其是全面管治权授权后在现实生活中的实际运行，而在授权过程中，中央保留了直接行使的权力部分和对港澳高度自治权行使的监督权。邓莉认为从逻辑演变来看，有从主权到全面管治权，再到高度自治权的这样一条脉络。中央对港澳具有全面管治权，主要讲的是主权层面的问题，而授予特别行政区高度自治权，主要讲的是主权具体行使层面的问题。9771BE67-6D0F-42A9-8D20-BA49C9F8C865

3.高度自治权具有其一定的特殊性。高度自治权的特殊性主要表现在特区政府拥有的权力之大和权限之高，但是这种自治权本质上只是一种具体治理权的切分，并不涉及到全面管治权与主权的切割，影响不到主权及全面管治权在香港的行使;我们必须承认高度自治权所拥有的权力是相当大的，但高度自治权不论其高度如何高，也不是完全自治和全面自治，总是低于那一条限制线，有一定的限度限制。

4.要将中央对港澳的全面管治权与保障特别行政区高度自治权有机结合起來。党的十九大报告提出，必须把维护中央对港澳特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来。从全面管治权与高度自治权的关系来看，全面管治权与高度自治权不仅不矛盾，而且是相辅相成，本身就是一个整体，全面管治权是高度自治权的基础和来源，高度自治权是全面管治权的具体实现，两者统一于“一国两制”方针，只强调全面管治权则可能抹掉了两制，而只强调高度自治权，则是去掉了“一国”这个根本的基础，只有将两者有机的结合起来，保持两者间的一定平衡状态，才能使一国两制的实践行稳致远。

六、港区国安法是中央对港澳全面管治权的成功行使

1.港区国安法是中央对港澳全面管治权行使的全面体现。维护国家安全，维护国家主权完整是全面管治权的应有之意，全面管治权体现了维护国家主权完整的权能，而维护国家安全是全面管治权维护主权完整的具体实践。中央作为全面管治权的行使者与承担者，负有维护国家安全权职责，在法理上来讲，维护国家安全是属于中央对港澳直接行使权力的，但中央基于对港澳特区的信任，也为了更好的能从特区实际情况出发，维护好国家安全，从而通过宪法与基本法将维护国家安全的权力授予给特区政府行使，而港澳特区政府亦有制定符合本地的国家安全法维护本地的国家安全的宪制责任。

澳门特别行政区已顺利完成了国家安全法的本地立法，实现了中央对港澳全面管治权与保障澳门特区高度自治权的有机结合。而在香港围绕香港基本法23条的本地立法纷争不断，并没有很好的行使维护国家安全的权力，以至于“港独”分裂思潮与势力的出现，并出现了占中事件，反修例暴乱等事件，损害了“一国两制”在香港的实践，在此情况下，中央直接行使了对香港的全面管治权和维护国家安全的权力，通过全国人大决定的形式授权给人大常委会，由其制定通过了《香港特别行政区维护国家安全法》，并将其作为全国性法律列入了基本法附件三，在香港刊宪实施，由中央完成了港区国安法在国家法律层面的立法任务，成为中央对港澳全面管治权行使的一个特殊例子。

2.香港特区需在自治权范围内履行维护国家安全的宪制责任。由中央行使对港全面管治权，完成港区国安法的立法，并没有收回香港特区原本被授予的维护国家安全权力，香港特区政府仍然需要在高度自治权范围内主动行使维护国家安全权力，完成本地立法。一方面，港区国安法只规定了4类应予惩处的危害国家安全罪行，并没有完全覆盖基本法23条规定的7类犯罪形态;另一方面，港区国安法既是实体法也是程序法，包含了特区和国家两个层面的制度安排，其内容比第23条原本的内容要广泛，也需要香港特区进行本地立法，以便能更好的对接香港普通法制度，使国安法得到更好的实施。全国人大常委法工委主任沈春耀就表示：全国人大决定、全国人大常委会出台的法律都不取代香港基本法第23条要求特区自行立法的规定，特区应尽早完成基本法第23条立法。[15]

3.中央对香港特区实施港区国安法、维护国家安全行使监督权。根据宪法与基本法以及港区国安法的相关规定，香港特区在高度自治权范围内行使维护国家安全的权力，履行相应的职责时，必须接受中央的监督，具体的监督内容与形式主要规定于港区国安法之中，有四个方面的内容。其一，行政长官应当就特区维护国家安全事务向中央人民政府负责并报告，接受监督与指导;其二，特区维护国家安全委员会接受中央人民政府的监督和问责;其三，律政司涉国安检控部门负责人及立法会议员等公职人员通过宣誓拥护基本法，接受监督;其四，驻港维护国家安全公署监督、指导维护国家安全工作，其是中央人民政府的派出机关，代表中央政府进行监督与指导，是中央直接行使对港全面管治权的直接表现。

[参考文献]

[1][法]让·博丹主权论[M].李卫海，钱俊文，译.北京：北京大学出版社，2008

[2] 刘高龙.国际公法学[M].北京：社会科学文献出版社，2014

[3] 邓莉，杜承铭.“一国两制”下中央对特别行政区全面管治权之释义分析——兼论全面管治权与高度自治权的关系[J].吉首大学学报：社会科学版.2018（5）

[4] 林来梵.宪法学讲义[M].北京：清华大学出版社，2018

[5] 饶戈平.一国两制与国家对港澳地区的管治权[J].中国法律发展评论，2012（1）

[6] 张强.特别行政区语境下的主权概念探析[J].港澳研究，2016（1）

[7] 张文彪.论《宪法》与《香港特别行政区基本法》的关系[J].岭南学刊，1997（1）

[8] 沈春耀.切实维护宪法和基本法共同构成的特别行政区宪制基础[J].中国人大，2019（12）

[9] 郝铁川.论中央对香港的宪制性管治权[J].江汉大学学报：社会科学版，2017（4）

[10] 乔晓阳.中央全面管治权和澳门特别行政区高度自治权[J].港澳研究，2018（2）

[11] 魏淑君，张小帅论“一国两制”下中央对港澳特区的全面管治权[J]中国浦东干部学院学报，2016（6）