PPP模式在新型城镇化的应用解析

田杨

为了促进新型城镇化建设和市场需求能够相互协调，基于当前PPP模式引入新型城镇化建设，本文首先介绍了产业基金在PPP模式中的应用概述；其次分析了PPP模式应用于新型城镇化建设的可行性；最后从不同角度论述了PPP模式在新型城镇化的运作模式及实现流程，为促进在新型城镇化中开展PPP模式创造诸多有利条件。

PPP（Public-Private Partnership）模式即政府部门和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，在加强新型城镇化建设，大力提升公共设施和服务能力的国家政策下，引入PPP模式不仅能够加快城市建设，也将社会资本逐渐引进城市内部基础设施建设，有效缓解政府债务风险。

产业基金的组织形式

1.公司型产业基金的应用

将所有的资金全部集中进行投资建设及运营是公司型产业基金的表现形式之一，公司作为主要的实体代表，应严格按照国家颁布的公司法法规和投资章程进行管理。例如，福建上杭PPP模式中由社会资本北京市政建设集团与上杭县交通局成立项目管理公司，股东为中标资本方及政府部门，由双方派驻人员成立董事会，代表社会资本方及政府的相应诉求，根据股东所占比例，享受相应同级别股东权利，针对公司型产业基金结构来说，其在基本运作和选择上都具有很大的宽松性，基金投资管理人可以根据实际的经营管理方式，通过书面形式来委托具有丰富经验的管理人进行基金管理；其次，公司法人主体一直是公司基金投资的主要管理人员，因此，他们具备很大的管理投资权，采用的融资渠道和主要形式也相对较多，例如可以进行第三方金融机构融资，也可以进行股东借款或是政府担保形式进行融资，拥有融资方式多样化，管理集中化等特点。

2.契约型产业基金的应用

多种应用形式是契约型产业基金的主要特点，例如，在进行资管计划时，投资人一般不提出实际的决策意见，可以通过信托或者私募基金等形式来进行产业基金的分红收益，即投资者在和信托公司长期合作中，将部分经营决策权赋予诸多信托基金管理人，进而促进其拥有的基金产业获取长期经济效益。

3.有限合伙型产业基金的应用

首先，有限合伙与普通合伙人组成基本的有限型合伙基金后，会将重要的资金管理业务交由普通合伙人管理，在实际的股份份额比例中，他们所占的资本份额相对较小，但在实际的经营管理期间，却负责公司大部分的基金运营和投资管理，在一定程度上影响资金投资的长期发展。其次，基金运营管理一直是普通合伙人的主要职责之一，他们在拥有过多权利的同时，也承担着诸多投资压力和决策经营风险，在取得投资利润后从中获取劳动报酬，而有限合伙人与其不同，他们不会对基金运营管理的内容过分关注，主要起着监督作用，因为他们不是基金产业的实际拥有者，所以在有限合伙型基金中主要发挥着控制作用，并优先获取基金股利分红；最后，在有限合伙基金的公司主体在与金融机构主体达成协议时，往往会考虑PPP模式投资回报率低的情况，在通过银行理财基金管理后，金融机构统一认购有限合伙人，此时基金管理公司会与银行等部分签署协议。

由于PPP产业基金的规模庞大，而且回报率相对较低，有限合伙基金的有限发起专项资管计划，由信托公司来认购，最后以信托受益权让渡对接银行理财资。

产业基金的投资方式应用概述

首先，股权投资、债权投资及股债混合模式是产业资金投资的三种主要方式，其中，将PPP产业基金融入到PPP项目建设，第三方与其他股权持有者持有公司对应股权就可以简单的被称为股权投资，注意的是，项目债权筹资不能涵盖PPP产业基金；而债权投资模式主要是指投资者通过债权形式来为融资方取得资金，可以通过委托贷款、信托贷款来达到债权投资的目的，债权混合模式的应用形式较广，在实际的投资管理期间，投资决策方会提前进行方案确定和探讨，对不同PPP项目的债权投资规模和股权分配形式及比例进行确定，在应用分散的管理模式下，将投资风险降至最低，进而从最大程度上达到最大投资收益。

其次，面对复杂多变的金融环境背景下，国家银行业监管部门及相关单位会根据当前金融机制颁布了多条法律政策，例如，针对资管产品来说，将债券型投资划分为委托贷款、直接借贷以及明股实债几种主要形式，还有许多地方财政部门、监管局对债券型投资的模式进行限定，不再允许通过产业基金管理来增加政府部门的负债，当地监管局也制定相关监管条例来规范诸多证券期货经营单位及时的进行风险自查。

最后，针对金融市场的政策管理，国家比较倾向于股权激励性投资，而对债券性投资采取一定的打击和限制，导致许多投资单位大多采用股权投资形式进行管理，然而，在股权投资管理模式下，PPP项目的原始控股股东并不能对经营项目进行真正决策和控制，项目不能较快达到分红效果。

产业基金的退出方式

1.约定回购推出的应用

在进行每个基金项目投资之前，投资管理者都会对基金回购等问题进行商议和探讨，通过书面协议的方式达成最后的基金投资约定，等到产业基金项目项目进行回购股权时，对整个投资项目进行管理的决策者都需要进行债权清偿和运营。在现行基金投资管理期间，大多数金融机构都会采用此种方式来作為 PPP项目的产业基金退出方式，在书面签署协议得到保证的同时，有效化解各类金融风险。例如福建上杭项目，PPP合同约定运营期内回款及每期的可行性缺口补助，保证按时汇款，对于融资及社会投资方都起到了一定的保障作用，同时为政府财政负债提供数据支持。

2.IPO

当PPP项目的现金流相对稳定时，一般可以采用IPO管理模式来进行产业基金退出，此种方式不但要求此个项目于的资源和项目内容相对较多，例如，对于那些拥有大面积土地资源且经济实力雄厚的轨道交通投资建设项目就可应用IPO退出模式，然而，在现实生活中，具有此种优势的PPP项目相对较少，因此，此种退出方式应用次数也相对较少。

3.资产证券化

当投资公司的资产相对稳定就可以进行资本市场证券化管理，在投资人进行管理期间，管理者通过回购方式来进行资产退出管理，不包括对上市公司及IPO等资产管理方式，这里所说的资产证券化需要进行融资利息获取资金流，当进行PPP项目管理时，很难达到产业基金退出的相关标准，由于资产证券化这一特点，当地的政府部门都会要求投资公司在证券化之前作出回购承诺，将证券化资产管理产生的不利后果降至最低。

新型城镇化发展的需求

从新型城镇化支持的PPP 项目来看，各地根据人流量，因地施策，有的城市重点放在老旧小区改造上，有的城市注重新城区建设，有的注重智慧城市建设，有的注重交通振兴建设，不管从区域还是政策方面，新型城镇化投资需求潜力巨大，PPP模式的融资及实施优势为新型城镇化建设提供诸多便利，例如本人所在的福建上杭PPP项目，新型城镇化加快了交通振兴建设，而PPP模式在政府资金紧张之时为交通振興提供了可能，为实现共同富裕创造可能。然而土地财政、地方投融资平台、地方债及中央转移支付仍是当下传统融资的重要组成部分，在现实发展期间，政府部门没有真正发挥自身职能，致使很多地区出现财权上收和事权下放、土地财政不可持续性、投融资平台高风险情况，进而导致了财政收支困难等情况，而PPP模式一定程度上可以有效的缓解财政危机，使得产业升级同时拓宽社会融资渠道。

优化公共服务供给结构提高公共服务的管理运营效率

“以人为本”一直是新型城镇化发展建设的核心目标，而PPP模式在城镇化建设的应用和普及进一步优化人口分布情况，为科学转移人口、促进社会基本公共管理职能得以实现起着深远影响。在传统守旧的城镇化管理模式下，很多地方政府公职人员出现偷懒敷衍不作为的行为，为了快速达到工作目标，盲目进行硬件设施开发，而没有重点关注城镇化发展的基础设施管理，而PPP模式的运用，集政府发展政策、产业布局规划及各种行政管理方式为一体，促进企业人员发挥自身的技术水平，并鼓励社会各阶层人员利用自身专业知识发挥能动性，进而达到预设的城镇化管理效果。

PPP模式能够推动新型城镇化建设的多元化

“政府引导，市场主导”是新型城镇化建设的内容之一，政府部门在实际的公共管理期间，应制定科学完整的管理方案，并明确各个部门的主体责任和义务，在牢牢落实资源配置优化的基础上，利用PPP模式的主要实现环节，妥善处理并引进相关社会资本来达到相应的资本运行要求，此种管理模式即为PPP管理模式下的市场化建设，与此同时，由于PPP模式自身的应用特点，在大型投资项目、投资周期较长的基础设施投资项目中也同样适用，例如福建上杭就是运用PPP模式，既实施了乡村交通振兴工程，也避免了政府的债务危机，起到了双赢的结果，可见，在城镇化背景下，PPP模式的引进更加满足了各大城市的经济发展建设要求。

在新型城镇化建设的时代背景下，PPP模式的框架模式结合实际的城镇化建设工作，本文将几个实现流程解析，为促进PPP项目平稳发展添砖加瓦，具体分析如下。

项目方案确定和可行性研究

首先，当地的政府部门应发挥公共管理职能作用，在对PPP项目全面分析的基础上，设计并制定科学合理的PPP项目策划方案，并聘请具有较深资质的公司进行提出合理的参考内容，一旦项目编制完成后，应会同运营和管理服务单位、行业专家以及各利益相关方、咨询设计单位来对方案的执行性和应用性做出进一步分析，直到政府部门出具相关审批意见后形成新型城镇化方案计划，从而明确项目发起人。通常情况下，提供土地报批相关手续是政府促进PPP项目发展的关键环节，也是SPV融资的前提条件，SPV为了尽快达到项目融资目的，应与金融机构及时签订书面融资合同。（SPV（Special Purpose Vehicle）：指特殊目的的载体也称为特殊目的机构/公司，其职能是在离岸资产证券化过程中，购买、包装证券化资产和以此为基础发行资产化证券，向国外投资者融资。是指接受发起人的资产组合，并发行以此为支持的证券的特殊实体。）

特殊项目公司的确定

在PPP项目管理期间，可以通过公开招聘。、竞争性谈判来构建特殊项目SPV，因SPV实际的控制管理权力会受到政府部门的过多约束，因此，政府部门一直都是SPV的招投标、资格预审和竞争性谈判的主要参与主体，当SPV谈判流程结束时，PPP特殊项目公司根据约定的投资管理机制进行注册操作，按照具体谈判内容完成投资环节。

项目的设计建设阶段

首先，SPV是整个项目的参与主体，公司管理人员不但要对项目方案可执行性进行审核，还要对各种方案图纸、各项重要项目的技术内容进行综合管理。首先，政府部门完成可行性项目研究后，SPV就应进行各项设计方案的审核，收到各项整改意见后，应对PPP项目细微环节进行修改和调整，并承担各项风险和修订费用；其次，当审核期届满时，SPV就应着手PPP项目的开发建设，在完成自主招标环节后，政府部门应根据市场价格来分包给相关施工单位，并作为主体承担进行融资管理，通过承包商来对许多延误工期、不合规质量施工环节等项目的风险进行监控。值得注意的是，一旦SPV具备足够的资质进行施工作业，且预期建设成本低于整个外包费用时，可以由SPV独立完成PPP项目建设；最后，在保证PPP项目能够达到整体的施工建设效果时，政府应投入适当资金，对部分项目工程进行严格监督管理。在此期间，为了不影响项目施工进度，监管的力度应具备一定的合理性。

项目的运营阶段

在早期的PPP项目运营期间，如果政府开始提供公共服务职能时，SPV就要投入资金费用，项目管理公司应严格按照PPP合同的内容，对许多基础设施进行全面的维修和养护，在政府部门进行监督期间，应仅仅提供相关指导性意见，不能对耽搁和延误项目运营和施工建设周期，只有在关键环节，才可以进行项目维护和管理。另外，通过政府部门提供资金费用的PPP项目管理中，SPV在政府的投资引导回购方式下来获取相关利润，并在项目前期论证阶段综合考虑项目的各项经济指标进行评估。

项目收尾移交阶段

当项目经营特许期结束后，项目的经营权和管理权应逐渐向政府部门转移，即进行SPV清算管理。首先，应做好移交准备管理，政府部门应对特定环节予以确认，并形成统一的设备测试和资产评估方案；其次，应对整个PPP项目的资产情况进行评估，对不符合规定的资产交给项目公司维修处理，政府部门可以通过维修担保方式确保项目可以达到质量要求；最后，应根据政府部门的书面材料做好PPP项目进行交接处理。

总而言之，PPP项目在新型城镇化发展过程中会受到各种因素的影响，政府部门应密切关注不同产业基金的组织形式，对PPP模式在运营期间作出多元化的设计，根据不同金融投资者的风险偏好来提高资金的使用率，不断创新和应用城镇化建设过程中的机制，为PPP模式的全面应用与新型城镇化建设持续发展贡献一份力量。

（北京市政投资有限公司）

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