新《噪声污染防治法》的特点和三重法律责任

杨兴培

十三届全国人大常委会第三十二次会议近日通过了《中华人民共和国噪声污染防治法》（以下简称“新《噪声污染防治法》”），它以法律的形式对噪声污染防治标准和规划、监督管理、各类噪声污染的防治、法律责任等内容作出了明确规定。这一法律将于2022年6月5日正式开始施行，届时将取代1996年10月29日通过、1997年3月1日起施行的原《中华人民共和国环境噪声污染防治法》（以下简称“旧《噪声污染防治法》”），成为国家当前治理噪声污染的主要法律规范。修订后的新《噪声污染防治法》共九章，計九十条;旧《噪声污染防治法》共八章，计六十四条;两者相比，新《噪声污染防治法》具有很多新特点。

更加突出国家对噪声污染防治的宏观管理

也许在涉及宏大叙事的整个国家法律体系中，新《噪声污染防治法》作为一部行政管理法规并不太引人注目，但作为国家法律体系中不可或缺的一部分，它在国家进行公共社会管理和噪声污染防治过程中极具重要性。远古时代，由于地广人稀，古代人的生活可以说是鸡犬之声相闻，民至老死不相往来，彼此之间的噪声干扰几乎可以忽略不计。然而，今天随着国家社会经济的发展，时代生活内容的丰富，城市化、城镇化日益加速，人们的生活和生产引发的各种噪声污染随之而起，也日益严重。同时，噪声污染也发生了重大变化，污染领域由工业向多领域延伸，污染区域由城市扩展到了农村，高铁、城市轨道交通等新型噪声污染源不断出现，室外社区活动的噪声污染、室内装修施工的噪声污染也日益多发，呈现出多样化的趋势。因此，针对各种严重影响社会和谐秩序和人民群众生活的噪声污染，不能放任不管。为了加强对各种噪声污染进行有效的防治，新《噪声污染防治法》第一条明确规定：“本法的立法目的是防治噪声污染，保障公众健康，保护和改善生活环境，维护社会和谐，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展。”

对于噪声污染如何进行防治和管理，基础是防，关键是治，所以新《噪声污染防治法》第四条明确规定：“噪声污染防治应当坚持统筹规划、源头防控、分类管理、社会共治、损害担责的原则。” 第六条规定：“地方各级人民政府对本行政区域声环境质量负责，采取有效措施，改善声环境质量。”第九条规定：“任何单位和个人都有保护声环境的义务，同时依法享有获取声环境信息、参与和监督噪声污染防治的权利。排放噪声的单位和个人应当采取有效措施，防止、减轻噪声污染。”

新增噪声污染防治标准和规划专章

近年来，随着经济建设的加速进行，建筑工地日夜施工，有时夜间施工机械声、喧嚣声、混响声甚于白天;交通运输过程中喇叭噪声甚嚣尘上，沿途扰民日益严重;居民小区室内装修施工不加掩饰，各种噪声刺耳难耐;街道、公园、社区等公共场所广场舞的喧闹声、音响声热闹过度，有时令人彻夜难眠、苦不堪言……经济建设和社会生活中一些必要的环境嘈杂声响，人们是可以理解的。但是随着人民群众生活水平日益提高和人们对美好生活的更高品质追求，噪声污染已经与人民群众的生活息息相关，而且已经发展为一个社会热点问题，日益为社会各界所关注。为此，新《噪声污染防治法》着重对工业生产领域、建筑施工领域、交通运输领域的噪声污染专门作出了重点防治规定，同时对近几年来人们普遍颇有微词的社会生活中的噪声污染也作了专门规定，要求进行必要的防治。

为了实现噪声污染的有效防治和管理，进一步理顺防治管理活动中基础是防、关键是治的防治相互关系，新《噪声污染防治法》特别增加了第二章“噪声污染防治标准和规划”。这一章从第十三条到第二十一条共有九个条文，全面规定了国家对噪声污染的有效防治和管理优先实行噪声污染防治标准和规划。新《噪声污染防治法》第十三条规定：“国家推进噪声污染防治标准体系建设。”第十四条规定：“国务院生态环境主管部门制定国家声环境质量标准。县级以上地方人民政府根据国家声环境质量标准和国土空间规划以及用地现状，划定本行政区域各类声环境质量标准的适用区域。”

明确规定了三重法律责任

新《噪声污染防治法》在重点进行规划、管理和预防的基础上，同样也高度重视治理的必要性。对各种噪声污染超出国家规定又不能有效进行自我管控和自我治理的行为，从第七十一条开始到八十七条为止，一共用了十七个条文专门规定了各种法律责任，这是近年来在有关的行政管理法规中不常见的。

明确法律责任、加大处罚力度，是此次修订后的新《噪声污染防治法》实施噪声污染防治措施的一个重要亮点

社会是一个有序的整体，为了维护社会基本的秩序和安全，国家制定了各种的规范与戒律，以尽可能地避免个人与个人、个人与群体之间的冲突。在现代法治社会中，存在着多领域、多层次的法律规范，有机组成了一个完整的法律体系。每一个具体的法律规范都担负起调整特定领域内社会关系的重任。它们在法律功能的总和上，达到了维护社会整体秩序，保卫社会整体利益的需要。是法律，总是有一个法律责任的问题。新《噪声污染防治法》就其本质而言，是一部行政管理法。所以，它的法律责任形式主要是行政责任。“徒法不足自行”，明确法律责任、加大处罚力度，是此次修改后的新《噪声污染防治法》实施噪声污染防治措施的一个重要亮点。违反新《噪声污染防治法》的有关规定，相应的行政处罚手段就有：给予警告、罚款、责令改正、责令停业、关闭、责令拆除、责令限制生产、停产整治、责令暂停施工、责令暂停销售、由监察机关或者任免机关、单位依法给予处分。新《噪声污染防治法》第三十条还规定：“排放噪声造成严重污染，被责令改正拒不改正的，生态环境主管部门或者其他负有噪声污染防治监督管理职责的部门，可以查封、扣押排放噪声的场所、设施、设备、工具和物品。”

新《噪声污染防治法》作为行政管理法律，它的处罚手段主要是行政法律责任。但是这一行政法律责任还有着一个向前、向后延伸的空间特性，向前延伸存在着一个民事法律责任，向后延伸存在着一个刑事法律责任。新《噪声污染防治法》第八十六条规定：“受到噪声侵害的单位和个人，有权要求侵权人依法承担民事责任。”同时《噪声污染防治法》第八十七条规定：“违反本法规定，产生社会生活噪声，经劝阻、调解和处理未能制止，持续干扰他人正常生活、工作和学习，或者有其他扰乱公共秩序、妨害社会管理等违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚。违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”治安管理处罚本身是一种行政处罚，但其中行政拘留的行政处罚手段具有剥夺公民人身自由的属性，因而是一种十分严厉的甚至被人视为与刑事拘留、刑事拘役具有“相似性”的处罚手段。更重要的还在于《噪声污染防治法》第八十七条规定：违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。这是一条附属刑事法律规范，由此可以与刑法第三百三十八条的“污染环境罪”相衔接。

专职机关管控与全民重视、全民参与的新型污染治理模式

噪声污染是一种新型的污染源，它与传统的严重污染环境的那些排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质的污染源有所不同。贯彻、落实新《噪声污染防治法》，重在预防、重在监管。对噪声污染如何进行防治和管理，既是国家专门机关和有关部门的法定职责，又是全社会的共同责任和权利。因此，有必要提高监管机关的法律责任意识，加强法律培训，强化噪声监测工作，提高监管能力，保证新《噪声污染防治法》得到全面的贯彻执行。同时，整个社会要加大法律宣传教育，让人民群众自觉成为对噪声污染防治的最广泛的、强有力的社会基础力量。

（作者系华东政法大学教授、博士生导师）4FA17195-34E8-4D05-B0F4-294FFB7FDC47