基于共词分析的医养结合政策策略研究

■ 曹佳雨 张海波 赵 俊

国务院在2013年发布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》和《关于促进健康服务业发展的若干意见》中首次明确提及医养结合的概念，要求整合医疗卫生与养老服务资源，在资金、管理、组织等方面建立相关机构间的有序衔接，满足老年群体日益增长的养老需求。自此，医养结合变成我国养老服务领域的主要任务。如何加强医养结合背景下的社会环境和产业发展，高效整合医养资源和养老服务，已成为当前亟待解决的问题。目前，我国在医养结合领域已深入实施一系列相关政策，在医养结合落实部署、维护老年人群权益等方面起到了巨大的导向调控作用。

在学术领域，医养结合政策已成为专家学者研究的重点话题，主要包括评价政策的执行效果[1]，政策推进的影响因素[2]，基于政策工具、政策作用等多维度分析政策体系[3]，对关注人群、关注主题和关注力度进行梳理、编码等量化分析[4]等，显示学术界对医养结合政策的制定与实施效果给予了高度重视。其中，大多数研究以政策的体系机制为主要内容，从政策演变角度对具体文本内容进行动态性量化分析，探究主题策略发展趋势的研究相对较少。政策文本可以反映政策实施的目标导向和价值序列，对此进行梳理研究可以发掘制度改革发展历程，明确不同阶段侧重的政策策略，为后续政策制定提供一定参考。因此，本文拟运用共词分析法，以政策文本内容为研究对象，深入分析政策策略主题、结构体系等变化特征，给完善医养结合政策体系带来一定帮助。

1 研究思路与数据处理

1.1 研究思路

构建“数据收集-主题词提取-共词聚类-策略分析”研究框架，收集国家层面医养结合政策；结合词语在文本的位置对词频进行加权，基于TD-IDF算法和Donohue理论提取关键词；使用BibExcel、SPSS 21.0进行共词聚类，绘制主题词多维图谱，探究人口结构变化的不同阶段主题和框架变化特征，为后续政策制定提供方向。

1.2 数据收集

基于北大法宝，以医养结合为关键词检索我国国家层面有关医养结合的法规政策，以2020年12月31日为截至日期，初步获取1990-2020年的35篇政策文件。剔除重复、无具体内容文本，最终纳入32篇政策文件。

1.3 主题词提取

参考《国务院公文主题词表》，采用Jieba分词组件处理文本，去除停用词、合并同义词。研究发现文本中不同位置词语的重要程度不同[5]，因此本文在TD-IDF算法基础上，依据词语位置提取词语，利用Donohue理论划分纳入界限，最终提取47个高频主题词，均能较好体现各阶段主题。

1.4 共词分析

将主题词导入BibExcel软件，生成共词矩阵，采用SPSS 21.0进行聚类，量化分析分布特征，形成各个阶段主题词多维尺度图，直观展现各个阶段不同侧重点和动态演化趋势。

2 政策分析

2.1 政策发布阶段与数量分析

人口结构的改变作为我国正在发生并加速进展巨大结构变化，在我国经济和社会发展的各个方面产生了深远影响[6]，这也为相关政策制定带来了新挑战。因此，本文参考《我国人口老龄化进程的回顾与展望》和《中国发展报告2020：中国人口老龄化的发展趋势和政策》，按照我国人口年龄结构演化进程的关键节点，将医养结合相关政策发布划分为3个阶段。

2.1.1 成年型阶段（1990-2000年）。在1990年的第4次全国人口普查中，我国0～14岁儿童人口比例、65岁以上老年人口比例以及年龄中位数已经达到成年型标准，标志我国人口年龄结构正式从年轻型进入成年型。这一时期政策发布相对较少，共发文5篇，多集中在1998年前后人口结构老年化程度加重时期。

2.1.2 持续老龄化阶段（2001-2014年）。2000年全国第5次人口普查显示人口的年龄结构已经达到老年型标准，我国正式进入老龄化社会，人口老龄化程度逐渐增加。该阶段发布政策数量较多，达8篇。《2014年国民经济和社会发展统计公报》显示，2014年我国65岁以上人口与14岁以下少儿比值达到0.57，老年抚养比逐年上升，人口老龄化速度也已远高于世界平均速度，医养结合政策发布数量自此迅速增加。

2.1.3 加速老龄化阶段（2015-2020年）。《2015年中国人口老龄化结构分析及养老产业发展趋势》报告表明，人口老龄化进一步加剧，养老服务也迎来更艰巨的考验和挑战。此阶段发文量进一步增加，达19篇，显示政府对推进医养结合的重视力度逐渐加大。

2.2 发文机构分析

1994-2020年，共计26个行政主体发布政策。民政部发文数量最多，其次为财政部和国家卫生健康委。单独发布9份政策，联合发布25份，联合发布比重逐渐增加，呈现高效协同的管理趋势。由发文机构社会网络图谱可见政策发文机构呈现如下特征：第一，决策制定的顶层集中化，民政部与财政部紧密合作，利于医养结合体系的整体布局、全面推进。第二，机构职能的协同高效化，如国家卫生健康委、国家发改委等依据职能分工负责，可避免机构间权值交叉，提升组织整体效能。第三，机构组成的科学合理化，医养结合政策机构体系逐步完善，有助于提高政策效率、减少推进成本。

2.3 政策聚焦点分析

2.3.1 成年型人口阶段。该阶段我国着力于养老基本保障制度的完善，具体表现为规范养老保险基金管理、改革个人所得税征收以及保障离退休人员基本生活。国务院发布的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，改革基本养老保险基金的征集和管理办法，扩大公共经济的投入、鼓励多方积极参与，保证养老基金科学稳定增长。财政部和国家税务总局发布的《关于住房公积金、医疗保险金、基本养老保险金、失业保险基金个人账户存款利息所得免征个人所得税的通知》，规定对基本养老保险金、医疗保险金等专项基金收入免交个人所得税，减少纳税人负担，奠定养老保障制度顺利改革的基础。财政部、原劳动和社会保障部发布的《关于中央财政支持地方国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作及解决企业离退休人员养老金发放问题专项借款使用管理办法的通知》，解决当时离退休人员养老金不足问题，保证养老金按时发放。

2.3.2 持续老龄化阶段。此阶段以推进医养结合服务多元化发展为目标，推动健康养老服务工程、居家养老服务新模式和远程医疗服务的建设。国家发改委、民政部、财政部等发布的《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》，鼓励社会资本投入健康养老服务项目的运营建设，完善养老服务体系和体育健身设施服务体系。商务部发布的《关于推动养老服务产业发展的指导意见》，提供政策支持，依据养老服务需求、打造龙头企业、构建家政服务网，促进居家养老服务一体化发展。国家发改委、民政部、原国家卫生计生委发布的《关于组织开展面向养老机构的远程医疗政策试点工作的通知》，在服务规范、基础设备、协调机制等方面展开试点工作，推动医疗与养老服务融合发展。

2.3.3 加速老龄化阶段。该阶段旨在提高医养结合服务能力，继续推进智慧健康养老服务建设、加强医养结合机构管理、开放城企联动养老服务新模式。工业和信息化部、民政部和原国家卫生计生委发布的《智慧健康养老产业发展行动计划(2017-2020年)》，发展互联网大数据等高新技术开发新系统、新产品，促进医养结合服务智能化升级。国家发改委、民政部和国家卫生健康委印发2版《普惠养老城企联动专项行动实施方案》，明确合作责任、规范资本管理，激发社会资本投资动力，促进养老医疗服务的高效供应。国家卫生健康委、民政部、国家中医药局发布的《关于印发医养结合机构服务指南（试行）的通知》，制定医养结合机构管理的标准和规范。国家中医药局、国家卫生健康委印发的《关于开展医养结合机构服务质量提升行动的通知》，构建养老医疗服务质量评价体系，有效增强老年人群的获得感和满意度。

2.4 政策策略变迁分析

依据主题聚集点分析，将目的相似的聚焦点整合归纳为一类策略主题，构建国家层面医养结合政策策略聚焦点变迁分析框架（图1）。

图1 国家层面医养结合政策策略变迁分析框架

2.4.1 完善普惠化、均等化的医养结合服务体系。医养结合基本服务体系的形成，能够在制度上、法律上保障政策推进的稳定性、规划的全局性。人口结构进入成年型阶段后，政策策略首先侧重于体系的完善。如对养老保险和医疗保险制度的改革，健全保险基金支持机制、拓宽财政筹资渠道，减轻个人、企业的经济负担；保障离退休人员基本生活问题，考虑离退休人员老年群体较多且支付能力较弱等原因，扩大保障服务覆盖面，进一步做好医疗保险和基本养老保险制度的衔接。在持续老龄化阶段，该策略体现延续性发展特点，结合我国社会经济发展成果，在推进医疗、养老服务建设的基础上推广体育健身服务，为老年人群提供多样化的新服务。

2.4.2 探索智慧化、便捷化的医养结合服务模式。随着中国正式进入老龄化社会，养老健康等需求的转变、产业的发展，对政府应对养老困局带来了多重挑战，如何改革创新新时期医养结合服务模式，应对严峻的人口老龄危机、保持社会经济的可持续发展成为该阶段的首要主题。该组策略呈现逐步深化发展态势，即不同时期策略聚集之间没有直接取代，而以旧主题为根基增加新的内容。进入持续老龄化阶段，我国医养结合产业蓄势待发，政策策略由发展专业机构养老服务变为重视社区居家养老服务、从保障基本医疗需求变为合理规划医疗资源配置，开创“居家养老+远程医疗”服务新起点。老龄化进程加快后，进一步深化策略，培育新型医养结合服务模式，通过鼓励社会资本融资参与、“互联网+”技术融合发展，构建智能便捷的新时期医养结合服务网络。

2.4.3 推动医养结合服务质量优质化、高效化发展。随着老龄化加速发展，医养结合服务产业高速发展，规划服务供给布局、完善综合监管制度成为新的一大考验，因此该阶段的政策策略注重优化服务标准和管理制度的完善，呈现创新发展的特征。具体表现为民政部对医养结合服务机构的管理办法进行修订，强化相关机构兜底保障职能、保持社会资本运营的可持续性、避免各机构产业功能重合；国家中医药局、国家卫生健康委等制定医养结合机构评价标准，有利于及时找出存在的问题并进行改正，促进医养结合服务质量提高。

3 讨论

研究基于共词分析，对来自国家层面的32篇医养结合政策进行分析，显示我国医养结合政策体系逐渐发展完善。

3.1 构建科学规范的医养结合管理与服务体系

政府是推进医养结合的主导因素，科学规范的管理与服务体系是推展医养结合的必要条件。我国目前已构建以医养结合为目标，由民政部门、卫生部门和社保部门联动的监管机制，医疗和养老机构有序衔接的服务机制，促进养老资源和医疗资源相互融合、互相发展。如何解决多部门合作、建立监督问责机制、提高机构参与的积极性成为后续发展的重点。

3.2 建立精准高效的医养结合资源利用机制

除规范管理与服务体系外，建立精准高效的资源利用机制也必不可缺。我国始终探索各种医养结合资源利用模式，如建设养老机构、推广社区居家养老、推动健康养老服务工程等，实现由政府主导、市场导向的医养结合行业的蓬勃发展，进一步扩大医养结合服务覆盖面、服务种类。

3.3 推进“互联网+”医养结合服务新格局

推进医养结合的关键在于对医养结合相关信息资源的整合。在实践过程中，我国逐步整合线上线下资源，构建“互联网+”医养结合服务平台，集成诊疗咨询、预约挂号、居家护理等多元服务，并通过智能终端提供新型医疗服务包括生活看护、指标监测等，为建设智能普惠的医养结合服务新格局提供信息技术支持。

人口老龄化在全球范围内已经成为影响经济社会经济发展的巨大挑战，我国当前面临人口结构的快速老龄化，更应该基于当前人口状况、社会经济发展水平，全面稳步推进医养结合战略，建立健全普惠均等的医养结合服务体系，探索智慧便捷的医养结合服务模式，推动服务质量优质高效发展，在应对人口老龄化难题上给出中国思路和中国答案。