预算执行审计转型路径探索

摘 要：现阶段，随着我国财政体制改革的深入，预算执行审计的外部环境发生了翻天覆地的变化，对预算执行审计实践造成了一定的局限，也对预算执行审计提出了新的发展要求。分析当前我国财政预算执行审计存在的问题，有针对性地提出对策建议，探索预算执行审计转型发展的路径，以期可以对我国预算执行审计转型发挥积极作用。

关键词：预算执行审计;转型;意义;对策

中图分类号：F239        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）13-0117-03

随着社会主义市场经济的发展，我国的经济财政体制改革不断深化，作为国家治理体系中具有监督功能的重要组成部门，审计工作日渐凸显出不可动摇的重要性。在审计机关的日常工作实践中，预算执行审计依法对财政资金的运用进行监督，在维护国家财经纪律，强化政府履行公共受托责任，维护市场经济秩序和惩治腐败行为等方面发挥着积极的作用。随着财政预算改革的逐步推进，面对新的形势与任务，传统意义上的预算执行审计面临着新的机遇与挑战，这就需要审计机关适应时代要求，审视发展环境，推动预算执行审计转型发展。

一、现阶段预算执行审计存在的问题

（一）审计覆盖不够全面

按照中央审计委员会第一次会议要求，审计工作应做到应审尽审、凡审必严、严肃问责，努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用[1]。现阶段，审计机关仍难以实现对全部预算单位的预算执行审计轮审全覆盖。探其缘由，一方面是审计队伍力量薄弱。主要表现在工作人手少、技术人才少、方法手段落后，面对众多繁杂的单位，审计任务重，时间安排紧，难以在审计范围的广度上实现全覆盖。另一方面是目前预算执行审计依然重视对预算执行、资金支出、财务规范等方面的问题查找，轻视对政策实行、财务状况、绩效管理的宏观分析，审计工作的深度拓展不够，审计结果无法对制度完善、预算监督、政府决策方面发挥应有的参考作用[2]。

（二）审计效果需要提高

现阶段，预算执行审计的审计效果不足主要表现在以下两个方面：一是“重审查，轻分析”。以问题导向为目标的审计模式将工作重心放在查找问题方面，通过查阅历年年度预算执行审计报告可以发现，其指出的问题大多千篇一律，主要为预算内容不细致、超范围开支、财政资金拨付管理不规范等方面，审计机关也只是根据问题提出督促整改的意见，没有分析出现问题的原因以及在制度法规层面提出完善对策。二是“重审查轻整改”。在上述局面下，审计机关对审计查出问题的后续追踪不到位，对整改情况的关注度不够，使得被审计单位整改落实不到位，审计问题得不到解决。预算执行审计工作不能盲目追求审计的数量，更要在提高审计质量效果上下功夫。

（三）审计手段滞后

一方面，由于信息化水平较低，在预算执行审计实际实践中，大多数审计机关还在使用传统的手工查账的审阅方式，通过审计抽样，评价被审计单位的预算执行效果。这种做法不仅工作量大，样本偏差大，还会由于审计人员的主观认知偏差影响审计结果，在审计效果上存在很大局限性。另一方面，由于预算执行审计的业务覆盖面比较全面，对审计人员的业务能力质要求较高，除审计专业素质过硬以外，还要精通财政金融、法律法规、物资采购、工程建设等方面的知识，同时要具有丰富的审计实战经验[3]。现阶段，现有审计力量无法应对繁杂的审计任务，不能满足当前审计工作的需要，难以充分发挥预算执行审计效能。

（四）审计成果利用不足

审计成果利用不足主要表现在以下三个方面：一是审计公告时效性差，在当前预算执行审计的实际实践中，审计机关在形成预算执行审计报告后，需要向上级机关和本级政府报告，还需要经过多方协商和审查才能形成审计公告，因此，审计结果的公开往往由于时间滞后而失去了监督指导意义。二是审计结果公告不规范。出于各方利益考虑以及对敏感保密事项的要求，审计结果公开的往往是一些普遍性、浮于表面的问题，公告内容简单含糊，不能具体真实地披露实际情况。三是由于现阶段政府信息公开制度不完善，审计公告的透明度不够，公开发布的审计结果数量极少，进入大众视线的审计公告更是少之又少，审计结果缺少社会监督、民众监督，对预算单位的违规行为未能发挥出应有的制约效果。审计成果得不到充分利用，不仅仅是对审计资源造成了浪费，也造成了预算执行审计“屡审屡犯”的现状[4]。

二、深化预算执行审计转型的意义

（一）有利于推动公共财政体制改革

随着社会主义市场经济的发展，政府逐渐加大了对基础设施、医疗教育、生态环境、社会保障等保障民生的公共性支出，将建立公共财政体制作为财政体制改革的目标。预算管理体制主导财政体制，是财政体制的核心环节，不仅在管理格局和管理理念方面发生重大变革，也由于政府和民众的关注度增加，在评判标准方面发生了一系列变化。预算执行审计作为财政预算管理的监督哨，势必要承受新的考验与挑战。随着改革的深入以及新旧体制的过渡，在财政预算执行中必定会出现难以解决的矛盾以及新体制运行带来的新情况，这些问题不仅会推动预算执行审计的发展，同样也能反过来促进公共财政体制的改革。

（二）有利于推进政治生态治理

预算执行审计作为财政资金管理的前沿哨口，更是反腐败斗爭中的“排头兵”，要把好财政资金支出第一道关卡，绝不能为违法违纪的事项放行。在预算执行审计工作中梳理重点行业、重大工程、重要项目、重大资金，从预算安排中做好把关，在预算执行中发现苗头、用审计查证并核实问题、提建议对策推动发展，促进反腐斗争深入开展。在政府信息公开化、权力运行透明化的大背景下，加强对于财政预算执行的审计，是我国社会主义市场经济的发展要求，也是构建社会主义和谐社会的需要。281C1894-11D8-4464-A7BE-27C7D0572966

（三）有利于强化审计职能

财政预算执行审计部门作为国家的经济监督部门，应该在防范监督财政问题、政策制度宏观指引、政治权力制约等方面发挥重要作用。预算执行审计转型发展不仅要做到审计内容的扩展、审计模式的转变，更要做到对财政资金进行动态模式的监控，对财政开支的结构进行系统性的分析，从而掌握财政资金的运行规律，对机制体制的改革提出针对性的意见。预算执行审计是国家审计重要职责，预算执行审计的转型将会促进国家审计的发展，有利于强化审计职能，充分发挥审计“免疫系统”的功能。

三、预算执行审计转型发展的对策

（一）拓展預算执行审计覆盖范围

拓展预算执行审计的覆盖范围，应重点把握以下两个方面：一是拓宽预算执行审计的广度。在预算执行审计的范围方面，要将审计范围尽可能地延伸，做到一级、二级、三级预算单位全覆盖，提高基层单位对预算的认识，强化预算刚性。在预算执行审计的内容方面，按照新预算法的要求，将政府的全部收入和支出以及地方的债务全部纳入预算，作为预算执行审计的监督内容。在预算执行审计的实践中，对预算的编制安排和资金流通的全环节进行动态监控，审计机关应重点把握预算的执行与预算编制是否相符合，有无预算执行进度慢、执行与批复不一致的情况;建设成果与预算执行是否相匹配，是否达到预期的目标效果;绩效管理与部门预算是否相融合，有无“花冤枉钱”的现象。二是延伸预算执行审计的深度。在把握全局的基础上突出审计重点，重点关注重要政策落地追踪、重点工程任务建设、重大物资采购及报废，重大资金流入及支出，同时也要对资金使用分散、资金来源广泛、政策倾向性强的项目进行重点关注。预算执行审计工作不仅要追求审计单位和项目的数量，更要提高审计工作的质量和效果，充分利用有限的审计资源，从而提高预算执行审计的工作效率。

（二）创新预算执行审计方式方法

传统手工就账看账的审计模式侧重于事后审计，在现代信息技术高速发展的当下，被审计单位的信息化程度及互联网技术日益提高，预算执行审计应主动适应形势变化，借助互联网和计算机手段，运用大数据分析方法，实现预算执行审计由偏重事后审计向全过程实时审计转变。实现预算执行审计信息化，一是应积极构建审计信息一体化平台，开发大数据模型，根据财政预算的特点，结合预算执行审计的要求，建立预算执行审计模块;二是充分扩展审计相关数据，结合工作实践经验充分识别和采集数据，对数据内容及时做好整合分类，进行具体分析，总结经验做法，形成简便易用的预算执行审计实务模型;三是应建立预算执行审计信息化标准，健全管理体制，对预算执行审计信息化的目标定位、功能实现、质量控制、成果转化等方面进行细化，对审计机关和工作人员的权力和义务作出明确规定，推进预算执行审计信息化向着正规化、科学化、法治化发展。

（三）推动预算执行绩效审计实践

随着公共财政体制改革的深入，政府和民众对财政资金运用质效的关注度日益增强。预算执行审计应顺应时代发展的需要，深化绩效审计实践。一是强化绩效理念。财政预算执行绩效审计的目标是提高财政资金运用的效果性、效率性和经济性。首先，在预算管理方面应融入绩效理念，将财政预算的收支全面纳入预算绩效管理。其次，要对财政资金的使用进行全过程跟踪，特别是重点政策和重大项目，积极揭示和发现问题，有针对性地提出意见建议，推动问题落实整改，增强资金使用效益。二是探索绩效评价指标。审计人员应针对不同行业领域要求，结合预算执行审计的具体情况来确立绩效评价指标。同时在审计的过程中，要立足于实际，及时对不合理不适用的指标进行调整与补充，确保建立精准科学、客观公正的预算执行审计评价指标体系。三是抓好绩效评价反馈利用。根据绩效评价结果，对财政资金的运用进行动态化管理，科学安排预算资金的支出，做到“花钱必问效，无效必问责”。

（四）完善预算执行审计相关保障

完善预算执行审计的相关保障，应从以下两个方面具体实施：第一，完善相关法规。《中华人民共和国审计法》《中华人民共和国预算法》的实施，让预算执行审计有法可依、有据可循。但是在实际审计实践中，还需要从配合机制、权力行为、整改落实等方面入手，提出具体的审计实施规范，建立相关的法规制度，对现有法律法规进行细化补充。另外，要通过考察调研，结合实际情况，制定符合当地特点且操作性强的规范性文件，规范化的指导预算执行审计工作实践。第二，加强人力建设。审计人员的专业能力水平直接决定着预算执行审计的效果。首先，应提高审计人员的素质，通过举办相关学习培训、技能比武竞赛、业务研讨交流等方式横向提高专业能力;通过参观见学、继续教育、学历提升等方式纵向扩展综合能力。其次，要扩充审计人员的队伍，通过公开招录、人才引进等方式，增强审计力量。扩充人员更要扩充人才，应适当提升准入门槛，适当限制专业方向，对人员的学历、专业、擅长领域进行筛选，确保建设一支年轻化、专业化、现代化的审计队伍。

（五）健全审计结果运用

审计报告反映了审计的总体情况，是审计机关是否充分履行职责的外在体现。充分运用预算执行审计成果要提高审计报告的质量，以审计报告为载体，不仅应当重点报告对财政预算执行的审计情况，更要体现出预算执行审计的展开思路、工作计划、实施过程、技术手段、证据支撑、审计工作底稿编写等过程性内容。要深刻揭露预算安排与执行过程中存在的问题，提出处理处罚及整改意见。在实际工作中，对根据审计报告指出的问题，及时列出问题清单，对问题的具体表现、政策依据、问题性质等情况进行详细说明。同时要重点把握审计查出问题的整改落实情况，建立审计查出问题整改台账，实行挂账销账管理，督促被审计单位及时整改。要逐条列示审计查出问题，在内容上包括已整改金额、未整改金额、整改进度、整改措施、未整改原因、负责人、预计整改完成时限等，重点关注金额较大、重点项目、性质恶劣的问题。除此之外，更要优化“审计建议”，必须追根溯源，从局部到全局、从微观到宏观，做到见微知著、窥一斑而知全豹，多角度、深层次归纳分析，提出具有可行性、建设性、可持续性的审计建议[5]。一方面积极推行阳光预算审计，利用网络、报纸、杂志等形式，区分不同范围，公开预算审计情况、预算编制、执行、调整和任务建设成效等情况，自觉接受群众监督，有利于被审计单位强化科学决策和自我约束。另一方面通过及时、有效地公布预算审计结果，扩大审计结果的影响力及波及范围，推动各级单位部门关注财政预算管理相关情况，才能倒逼预算管理，规范预算执行，强化问责整改，从而提升财政资金使用效益，提高政府治理水平。

参考文献：

[1]  习近平主持召开中央审计委员会第一次会议强调 加强党对审计工作的领导 更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用[J].现代审计与经济，2018，（3）：1.

[2]  郭旭.深化预算执行审计研讨会综述[J].审计研究，2019，（2）：40-42.

[3]  唐笑.地方财政预算执行审计研究[D].南京：南京审计大学，2018.

[4]  刘亚莉.预算执行审计转型问题思考[J].经贸实践，2017，（13）：239.

[5]  宋肖蔓.地方预算执行审计现状及深化发展研究——以A市为例[J].中国内部审计，2019，（5）：78-82.

收稿日期：2021-12-10

作者简介：于雯珺（1994-），女，山东济南人，硕士研究生，从事军队审计研究。281C1894-11D8-4464-A7BE-27C7D0572966