村改居社区治理法治化进程中传统乡村治理资源的重塑

翁迎港

关键词：村改居社区;法治化;传统乡村治理资源;本土资源

中图分类号：D920.0 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2022）04 — 0092 — 05

城乡社区是国家治理中最基层、最小的单元，是国家治理最基础的领域。2021年4月中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化的意见》作为基层治理的针对性文件，明确了其在国家治理中的地位。如今，在众多基层社区之中，一类新型社区随着新型城镇化的推进横空出世，即村改居社区。村改居社区是一类由集体土地征收、城中村改造、農村整村拆迁安置等政策推动建立，并完成农民变居民、村委会变居委会、集体土地变国有土地、集体经济变股份经济“四重转变”的新型社区[1]。其一方面面临着城市文化与治理理念的入侵，另一方面仍然受到传统乡村治理资源的影响，社区治理具有高度的复杂性，一度成为基层治理当中治理最薄弱、最困难、最紧要、最重大的场域，亟需实现治理现代化转向。然而，当前我国此类社区治理有政府主导的惯性，法治化的进程有意地按照西方的逻辑进行，根植于我国土壤之上的传统乡村治理资源日渐式微，甚至被置于法治的对立面[2]。这显然与村改居社区的

“乡土性”相悖，使村改居社区治理法治化趋于僵化、不接地气而丧失了群众的拥护。所以，村改居社区治理法治化进程中传统乡村治理资源生存现状如何？如何借鉴？这些问题是村改居社区法治化进程中务必解决的。

法治拥有丰富的内涵，在社区治理的具体实践之中，却经常被片面理解为“法律”，即只着眼于刚性法律而忽视非正式软规则。这种片面强调程序上合规的解读确实让村改居社区治理更为规范化，但势必会影响到社区中以情感为纽带，以说理为手段，以自由模糊为特征的传统乡村治理资源。结合我国乡村治理的历史与当前村改居社区治理现状，村改居社区治理中传统乡村治理资源主要有如下表现。

在村改居社区乃至全社会之中伦理、道德、风俗习惯、艺术等文化资源虽仍然发挥着作用，但是却无时不在减弱：第一，随着村改居社区的有形改造，社区原住民或多或少地获得了一笔可观的补偿，但是由于无良好的财务管理理念以及城市灯红酒绿的冲击，导致传统艰苦奋斗，勤俭节约的优良传统产生动摇，享乐主义盛行，吃喝嫖赌屡见不鲜;另一方面，随着人口结构复杂化，增加的社区公共事务需要全体居民共同维护，但更多居民在空间阻隔中丧失集体意识，社区归属感弱参与度低，导致这类社区脏乱差的现象较为普遍。产生这样不良后果的原因有以下几点：一是传统的观念性资源极其依赖于社会的舆论的保障作用，人们对于这类规则的遵守仅仅出于对“面子”“人情”的维护，所以具有普遍约束力的舆论力量至关重要。然而，由于村改居社区当中外来人口众多，利益分化程度高，具有普遍约束力的舆论环境被打破，此类观念性的内心准则效用减弱。二是村改居社区受城市文化的渗透作用显著，城市治理对象异质性强，出于对治理效率与容错率的考量，更强调刚性规则在社区治理中的作用，并且随着进城居民权利意识的觉醒，传统的观念的说服力下降，村改居社区治理法治化过程中人情社会建立起的观念力量逐渐消散，居民价值追求趋利化。

此处的“制度”更倾向于强调其“外在约束力”，特指曾经活跃于乡村治理之中成文的非正式制度。这些非正式制度在乡土社会中的作用不亚于现如今国家强制力保障实施的法律，其同时也是我国法治体系当中的重要一环。传统乡村制度资源主要包含村规民约、祭礼制度、族约、乡村内各组织章程等，在当前村改居社区法治化的进程当中，为实现“规范化”，这类非正式制度往往要面临着改造，然而现实中对于此类制度的改造往往只是停留在形式上，仅将相关规范的具体条文模糊化，成为单纯的美德倡议书，而具体实践当中该怎么做还是怎么做，与当前村改居社区治理不相适应的做法仍然存在，社区内少数群体的利益难以得到保障，不符合“良法善治”的要求，最终将指向了一个结果：当下村改居社区治理当中非正式成文制度逐渐成为一纸空文。此外，曾经的乡村非正式制度的效力多以“亲情”、“血缘”维系，同样需要社会舆论的支撑，但是人口构成复杂化的村改居社区有大量居民是非宗族成员，与原村毫无瓜葛，对于原村遗存的村规民约及其他各种制度自然缺少敬畏之心，社区干部虽来自于原村，却也难以将过去的村规民约真正运用起来，其在实施过程中阻力不小。

村改居社区不仅面临着治理环境的更迭，同样面临着治理结构的变革，强政府下格局下村级治理行政化与半行政化正无形地替代了乡村经营在治理中发挥的作用，出于多种原因，更多的精英参与村改居社区治理的意愿大大降低。一方面，现如今乡村精英参与社区治理往往以担任社区主职干部的形式得以实现，然而在社区行政化的背景之下，社区干部尤其是主职干部的工作繁杂且地位愈发尴尬，其介于政府与社区之间，待遇不高工作不少，这让诸多有社区建设参与意愿的有识之士望而却步。另一方面，随着社会的变迁，乡贤这一群体在当今社会发生了的变化，当前社区精英对社区所造成的影响与在居民心中的地位远不及传统社会，“绅权”与精英治理也逐渐隐没。而当前作为传统乡贤资源延续的新乡贤在社区中人微言轻，淡出治理舞台。这批人在基层治理中的作用从“全村的希望”变成了“别人家的孩子”。传统精英资源的隐没让村改居社区出现了许多怪象，虽然居民众多，但是基层选举当中选出来的人治理水平与能力不足，而有能力的人却赢不得居民的信任，两类人都无法胜任社区权威的角色，社区法治化缺乏可以倚仗的权威。

当前村改居社区当中组织资源表现如下：第一，基层自治组织的弱化。村委会变居委会后，以居委会为代表的社区组织逐渐在行政化任务中沦为政府的附庸，以政府为核心开展社区治理工作有脱离社区实际的风险。第二，集体经济组织变革。传统乡村中的农村集体经济组织为乡村发展集体经济，维护基层稳定乃至为乡村治理提供资金、物力等资源的支持发挥作用。现如此类组织在经历了各样的改革之后以新的形态存在于诸多的村改居社区之中。然而由于社区人口构成复杂化，经济组织逐渐从为所有人服务到仅为股东服务，更多股东也不愿意将属于“自己”的集体经济用于全社区的治理之中，于是社区治理及其法治化进程当中集体经济组织出现频次降低。第三，传统乡村村民自组织消亡。传统乡村的村民自组织主要有以下几个类型：一是血缘型，主要是指以宗族血缘为纽带，以团结本宗族成员为目的而成立的民间组织，主要从事宗族礼仪、地方风俗相关的工作。二是趣缘型，主要指以共同爱好为纽带，为方便拥有共同爱好的人开展活动的组织。三是管理型，主要指出于某种共同财产的管理，共同利益的实现而组织而成的组织。然而中国转型社会最大的现实是作为社区治理主体之一的居民不具备能够完全进行自组织的基础与能力[3]，任何组织生存发展都需要资源，作为社区居民自组织，则很大程度上依赖社区组织与社区精英的引导与号召活动，但是当前二者都陷入到困境之中。所以当下村改居社区当中，大多只留下了少量“趣缘型组织”，其他组织几近消亡。

综上当前村改居社区当中传统乡村治理资源已经日渐式微，在传统德治秩序与现代法治秩序对立的错误逻辑之下推进村改居社区法治化，必然会造成传统资源的更进一步衰落，也最终会导致村改居社区治理法治化走向不接地气、不受拥护的境地。村改居社区治理过程中正遭受着外部秩序僵化且传统秩序弱化的双重滑铁卢。

村改居社区是中国社会特殊的治理单元，其具有边缘性、过渡性与非协调的特征[4]。在村改居社区当中，若要正确使用借鉴传统乡村治理资源，则需要结合当前村改居社區治理实际与法治化的具体目标对其进行现代化的重构，实现二者的有机融合，为建成法治社会打下基础。

传统乡村的文化资源作为一种观念性资源，其社会信任不能从国家制造，也无法通过理性推导，而有赖于长期的文化浸润才能够实现[5]。所以，面对村改居社区中逐渐消散的传统乡村文化资源，最为紧迫的任务就是挖掘那些优质且被大众认同的资源的同时，结合社区法治化的需求将其进行现代化的改良与扩充，借鉴这类资源在村改居社区当中所能产生的文化浸润作用，在大众心中根植培育法治精神。

法治精神的内涵丰富，其中如善治、和谐、公正等部分内容与传统乡村治理资源具有高度的相似性。当前村改居社区治理法治化对传统乡村文化资源的借鉴应当从以下两个方面出发：第一，大力弘扬传统美德，将法治精神中与我国传统价值观念相容的部分在社区中重新唤醒，具体而言可以通过开展社区文化活动、创建社区主题文化、利用公告栏、广告牌、横幅等载体在社区生活中植入传统美德元素，让社区内人人守公德，不违法，自觉杜绝黄赌毒。第二，积极开展社区普法工作，将法治信仰植入到社区文化当中，使社区居民知法懂法，并进一步加强引导，帮助社区居民树立权利与义务观念，使其转变过去“厌诉”“多一事不如少一事”等落后观念。也许传统乡村文化资源并无法与法治直接衔接，但是，其能从内心深处打造居民法治精神，为村改居社区法治化的推进营造了一个良好的守法环境。当违法违规被视为不道德的行为，遵纪守法、知法懂法被视为道德，那么居民出于内心的自律，都会将违法乱纪拒之门外，同时也更愿意在遇到纠纷时拾起法律的武器，这对村改居社区推行法治化的作用是不言而喻的。

随着一系列改革，村改居社区的原“熟人社会”格局动摇，取而代之的是“半熟人社会”，社区内的居民成分总体同质，部分表现出异质化。为此，需要对这类资源进行现代化的改造，以适应村改居社区治理法治化实际。首先，重拾村规民约并改造升级为社区公约。大部分村改居社区之中仍然保留着其处于乡村时期所制定的村规民约，但是适用的范围是有限的，且在社区治理现代化的背景下出现了被虚置的现象。为此，第一，要将原有的村规民约进行合法性审查，将不符合当前法治环境与社会发展需要的条文剔除;第二，要将传统道德要求明文化，将原有的可行的条文具体化，制定相关的监督机制与考核评价机制，规定居民的权利与义务，确保村规民约能够落实。“公共惩罚和私人惩罚都可以促进社会成员之间的相互信任，但在公共执法和司法机构已经不堪重负，并因此无法指望国家会大幅度继续追加公共资源的情况下，就只能通过激励私人投入惩罚资源来提高社会的信任度[6]。”村改居社区需要以私人投入惩罚资源替代政府投入，可以参照部分地区“道德银行”的举措，以道德币衡量居民遵守规范的程度，对道德币积累多的家庭给予一定的奖励，而道德币为负数的家庭则会受到批评、丧失部分事务的优先权等软性惩罚;第三，要进一步扩大村规民约的辐射范围，制定社区公约以辐射所有生活在社区之中的人员，减弱社区内部社会排斥的同时为构建村改居社区内部良好的治理秩序提供治理依据。此外，还需加强村改居社区社会组织章程规范化，尤其是建立在宗族血缘之上的组织或者与居民息息相关的生活服务类组织更是如此，明确组织的权利与义务以及成员的权责，并经由合法性审查。综上，村改居社区治理法治化过程中，借鉴并重塑传统乡村制度资源能够极大地丰富法治体系中非正式制度的内容，通过对法律无法调整或者难以有效调整的领域的有效补充，生活中时时有规范，处处有规范，人人守规范，夯实村改居社区治理的制度基础。

（三）重建传统乡村精英资源，塑造社区道德权威

乡绅、乡贤等精英是传统乡村治理当中的榜样力量，乡贤文化是数千年来我国乡村治理经验的积淀，在当今社会当中，新乡贤则延续了传统乡贤的作用，一方面其在我国乡村母土文化中汲取养分，维系着乡情;另一方面其弘扬了地域优秀的传统文化，引领传统文化资源的延续与发展[7]。新乡贤来源于乡贤，其内涵又超越了乡贤，所以在村改居社区治理法治化当中，对传统乡村精英资源的借鉴根本在于唤醒新乡贤的权威。在国家权威减弱的领域，需要社区权威加以补充，而社区权威需要塑造，随着村干部在社区过度行政化中走向异化，新乡贤则是最佳人选。新乡贤作为知识分子与“走出去”的人才，其在协助社区普法、化解社区矛盾纠纷、监督基层政权依法行政上能够起到重要的作用[8]。要充分发挥以上新乡贤在村改居社区法治化当中的积极作用，就要在村改居社区之中建立起新乡贤参与的机制与环境。

首先，在社区治理中提升新乡贤的地位。一方面，政府应当减少对村改居社区管理人员的直接安排与机械性地布设，引导新乡贤积极参与到社区建设当中，将新乡贤吸纳进村党组织当中，使涉及到社区建设的重要岗位出现新乡贤的身影，既能让社区工作更加贴近社区居民，又可以通过赋予新乡贤社区职务为新乡贤成为社区权威打下一定基础。另一方面，社区应当积极笼络在外的本村新乡贤，利用宗族资源为新乡贤在外的事业助力，提升新乡贤的社区归属感，并进一步促成其反哺家乡，实现新乡贤与社区的双赢。

其次，重建新乡贤社区参与机制。在提升新乡贤地位的前提下，要及时拓宽新乡贤有效参与社区法治化建设的路径。村改居社区法治化进程当中，诸多环节新乡贤都大有可为。第一，在普法层面，新乡贤大多是具有一定知识水平与法律素养的人，相比于国家机关，其更容易将法律转换为居民更容易理解的语言，使居民接受。所以，在普法环节，政府及社区普法工作应当多多吸纳新乡贤的力量，使其化身为社区普法员。第二，在社区纠纷化解环节，应当建立以新乡贤为核心的社区纠纷解决机制。如侯博文等学者在哈尔滨某社区内观察的“道德法庭”便拥有一定借鉴意义[3]。新乡贤与村改居社区居民过去与现在都曾生活在一片土地之上，了解社区的文化背景，并具有一定的“人脉”，故能够很好地胜任道德法庭的裁判，这种建立在“说理”逻辑之上的纠纷调解机制在村改居社区之中往往成效显著。

党的十九届四中全会提出，要完善党建领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。近年来协商民主与多元主体的参与被提到更重要的位置，所以，村改居社区治理之中，要打破以往单纯的政府自上而下的控制型管理格局，促进多元主体的共同参与。在乡土社会当中，村民自组织等传统乡村组织资源在维护地方团结与提升公众参与上起到了巨大的作用。所以，在村改居社区治理法治化中，要借鉴传统村民自组织的生成与运行逻辑，结合村改居社区治理实际，重新激活传统乡村组织资源，为村改居社区治理法治化服务。

首先，要改造血缘型民间组织。一方面，拓宽此类组织的运行目标从单纯地为宗亲服务到为社区服务，实现从血缘导向到地缘导向的转变，在社区中树立“社区内的所有人都是一家人”的理念，增加社区认同感，打破血缘、宗教、信仰上的限制。另一方面，要实现此类组织与管理型组织的融合，促使组织在参与社区建设的过程中实现组织能力的提升。

其次，要加大业缘型组织的建设力度。随着社会的发展，村改居社区的居民开始逐渐融入到城市社会当中，社区的产业也完全从农业当中脱离出来，尤其是社区年轻一代的居民，高學历越来越普遍，所从事的工作也愈发多元化。无论从事哪样工作，对于社区而言都是重要的财富。但是，一个单独的个体即便学历再高，回馈社区的决心再大，能量也是有限的，所以要依托组织化扩大其影响力。对于社区法治化而言，并不是要求社区内必须形成以法律从业者或者爱好者的自组织，而是社区内不同业缘组织在社区法治化发展中共同发挥积极作用，各组织都发挥自我的专业优势，参与到社区的民主协商当中，使社区内决策更加科学化与民主化，这也是法治的重要内容。

最后，增强趣缘型组织在引领社区风尚上的作用。村改居社区中有大量的失地农民，长时间在社区内生活，生活中大量的时间都用于娱乐活动上。但是，大多是打麻将、打牌甚至是聚众赌博。为此，应当鼓励社区内部分居民率先成立积极的趣缘型组织，在社区内部注入积极向上的文化娱乐活动，吸引更多的会员加入。该举措的最终目标是防止社区赌博等不良风气加剧，培养社区居民多元爱好，并在众多趣缘型组织之中增强社区凝聚力与幸福感。当社区居民的凝聚力增强，社区内的正式与非正式规范都能够拥有更好的实施环境。

社区治理法治化是社区治理现代化的关键。通常以政府一元主导的社区法治化模式与当前基层治理“三治融合”理念相悖。本土资源论在被纳入到城市治理的村改居社区之中仍然有效，村改居社区法治化的推进理应吸纳传统乡土社会中遗留下来的积极因素，从母土中汲取养分。德与法是基层善治的一体两面，在村改居社区法治化过程中重视对传统治理资源的借鉴是一个德治与法治良性互动的过程，二者的深度融合一方面能强化道德对法治的支撑作用，另一方面能强化法律对道德建设的促进作用[9]。所以说，德与法、传统与现代治理资源共同促进了村改居社区乃至国家治理体系的现代化。

[1]陈晓莉.新型城市化发展中村改居社区治理变革[J].求实，2013（10）：60-63.

[2]贾康，柯锦华，党国英，王晓毅，赵秀玲，左停，邓磊.中国农村研究：乡村治理现代化（笔谈）[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2020，59（02）：1-7+12-27.

[3]侯博文，尹海洁.人情、面子与法治：传统型城市社区治理新思路——以哈尔滨市Y社区“道德法庭”为例[J].理论月刊，2018（01）：161-166.

[4]卢福营.第三类治理：城中村社会的兼容型治理[J].浙江社会科学，2020（09）：73-77+23+158-159

[5]魏建国.法治现代化不可忽视的环节：非正式制度与本土资源——以普遍信任为视角[J].学术论坛，2010，33（05）：131-136.

[6]桑本谦.法治及其社会资源——兼评苏力“本土资源”说[J].现代法学，2006（01）：3-15.

[7]俞秀玲.当代乡村治理的新路径选择——新乡贤文化的重塑[J].江淮论坛，2019（06）：22-27.

[8]刘同君，王蕾.论新乡贤在新时代乡村治理中的角色功能[J].学习与探索，2019（11）：47-52.

[9]张文显.一体推进基层法治和德治建设[J].中国党政干部论坛，2021（08）：32-36.

〔责任编辑：孙玉婷〕

收稿日期：2022 — 04 — 04

基金项目：本文系西安财经大学2020年研究生创新基金项目“市域社会治理现代化背景下城改社区治理问题研究”（20YC044）的阶段性研究成果。