略谈元、明、清的地方体制

李虎

元朝是我国历史上第一个由少数民族建立的大一统封建王朝，明朝是我国历史上最后一个由汉族建立起来的大一统封建王朝，清朝则是我国最后一个大一统封建王朝。三个朝代既顺次相接，又距今最近。元、明、清的疆域版图、地方体制对我国当下的疆域版图、地方体制产生了深远影响。探索元、明、清的地方体制，有助于我们在对比之中发现三个朝代地方体制的异同，架构三个朝代地方体制的演化脉络，进而深刻理解和认同我国统一多民族国家的独特国情。

一、元朝

1.行省制

行省制开始于元朝。元朝是我国历史上领土面积最辽阔的王朝。元代行省是行中书省的简称，它是中央中书省在地方的派驻机构。行省制发端于金朝的“行台尚书省”，元朝初承金制。至元九年（1272年），元世祖忽必烈将尚书省、中书省合归为中书省，采用一省制，行中书省就成为地方的最高行政机构。元代的行省设丞相一员（例不常设），平章政事二员，右丞、左丞各一员（元代以右为尊），参知政事二员，品级与中书省官员相同。全国行省共有10个：岭北、辽阳、河南、陕西、四川、甘肃、云南、江浙、江西、湖广（所谓的“征东行省”其实仍由独立性很强的高丽王朝统治，故不在统计之列）。元朝的行省职权囊括一切地方的军政、民政、财政，职权很大。元朝行省的管辖面积十分辽阔，行省之下有路、府、州、县四级机构。另外，为了加强对大都附近区域的统治，元朝把靠近大都的一些地区归入中书省直辖，称为“腹里”。腹里大致包含今天的山东、山西、河北。元朝统治者推行带有浓厚歧视色彩的“四等人制”，即蒙古人、色目人、汉人、南人四等级制。四个等级在经济、法律、政治等领域的权利与义务是不平等的。在地方官府机构中，一般由蒙古人充当掌握实权的“达鲁花赤”，汉人充当总管，色目人充当同知。“四等人制”激化了国内矛盾，成为影响元朝统治秩序的重大不利因素。

2.西藏

元朝是我国历史上第一个把西藏纳入中央直接管辖范围的大一统王朝。元世祖曾加封吐蕃喇嘛萨迦派首领八思巴为帝师，开创了元朝皇帝尊奉大喇嘛为帝师的先例。帝师既统领全国佛教又执掌西藏最高行政权，在西藏僧俗两界地位最高。在中央，元朝为西藏设置了专门的管理机构宣政院，总管西藏僧俗事务。帝师兼领宣政院，位居第二者也由帝师荐任。宣政院含十个院使，长者由大臣兼任，下设同知、副使等官职。元朝在西藏设置了三个宣慰使司都元帅府。地方机构的官员一般由当地僧俗首领担任。西藏归入元朝中央统一管辖后，西藏当地的僧俗与蒙古贵族建立了紧密的政治、宗教联系，和内地其他民族的经济文化往来也日益密切，成为中华民族“多元一体”民族形态中重要的一元。

二、明朝

1.行省制

明初承袭元朝的行中书省制度。后明太祖朱元璋认为地方权力过大，着手对行省制度改革，加强中央集权。明太祖将大都督府改为中、左、右、前、后五军都督府，统领除在京亲军以外的卫所、都司军队。五军都督府只掌管军籍和军政，将领赏罚擢黜、调兵指挥均由兵部承旨办理。战事结束后，将还于朝，兵还于所，实现了皇帝对军权的最高掌控。明太祖还改行省为承宣布政使司（习惯上仍称省）主管民政和财政，又设提刑按察使司主管司法、都指挥使司主管军事。三司互不统属，直接听命于中央，行省的职权被一分为三。明朝早期，总督、巡抚是中央派到地方主管军民政务的临时职务，地位在三司之上，事毕即撤。另外，在承宣布政使司和提刑按察使司之下劃分若干“道”，成为省级机构的临时派出机构。明朝在道以下设立府、县两级机构，最高长官称“知府”“知县”。

2.西藏及北方

明朝在西藏设立了乌思藏都指挥使司和朵甘卫都指挥使司统领军政，另设有宣慰使司、招讨使司、万户所、千户所等管理政务。其官员多由当地僧俗首领世袭担任，但官员的赏罚擢黜仍由中央决定。

明朝时北部的版图变化较大。明朝与蒙古高原的瓦剌、鞑靼长期处于军事敌对状态，军事态势对北方版图的影响尤为明显。明武宗时期，明朝西域重镇哈密卫失守，明军退守嘉峪关，失去了西域的大片领土。在东北地区，永乐皇帝曾设置奴儿干都司，管辖范围北至外兴安岭，地域辽阔。明朝末年，清太祖努尔哈赤统一女真各部，明朝逐渐失去了山海关以北的大片领土。

三、清朝

1.行省制

清朝的地方行政机构分为省、道、府、县四级。清朝前期设置了18个省，省的最高长官为总督或巡抚。巡抚主管一省的军政和民政，总督则兼管两到三个省（更重军政），暂无巡抚的由总督兼任。与明朝相比，清朝的总督与巡抚均属正式官制。此外，清朝还设置了总管漕运的漕运总督和主管部分水系防洪、水利的河道总督。每省设布政使主管民政和财政，设提督统领一省军队，设按察使主管刑狱。清代将省派到地方的“道”确定为正式职务，称为道员。清朝承袭明朝关于府、县两级机构的设置。此外，清朝还设立“提督学政”，作为直属中央的主管地方学务的官员。

2.蒙古

清太祖努尔哈赤创立“大金国”之后，女真（后皇太极改族名为满洲）各部就与蒙古各部结盟、和亲，“满蒙一家”的特殊关系贯穿整个清王朝。清朝在外蒙古实行盟旗制度。按照盟旗制，清朝将外蒙古划分为若干旗，设立旗长;合若干旗为一盟，设立盟长。旗长由贵族世袭担任，盟长则由中央任命。清政府在内蒙古设立察哈尔都统、热河都统、绥远将军，在外蒙古设立乌里雅苏台将军、科布多参赞大臣、库伦办事大臣等职务，加强了对整个蒙古的管理。

康熙年间，准噶尔部首领噶尔丹不服清廷管理，勾结沙俄，四处扩张势力。1690年至1697年，康熙帝三次率军亲征，彻底击败了噶尔丹。噶尔丹之侄策妄阿拉布坦继任了准噶尔部大汗并得到清廷确认。其后，策妄阿拉布坦派部下攻占拉萨，与清廷分裂。1720年，大将军王胤禵率军击败其部众，恢复了对西藏的统治。1723年，策妄阿拉布坦支持和硕部首领罗卜藏丹津在青海发动叛乱，随即被清军击败。1755年，乾隆帝趁准噶尔内乱发兵伊犁，两年后彻底平定准噶尔部叛乱。清廷历时近70年，经康熙、雍正、乾隆三朝才平定了准噶尔部叛乱。平定准噶尔部叛乱对于稳定西北局势、确定中国西北版图轮廓、巩固多民族国家统一具有重大意义。

3.西藏

清廷将蒙古准噶尔部势力赶出西藏、青海后，随即加强了对西藏的管理。乾隆年间，清廷规定驻藏大臣与达赖、班禅地位平等，人事任命和财政收支须由驻藏大臣会同达赖办理，涉外事务则由驻藏大臣全权处理。乾隆皇帝特创“金奔巴瓶制度”（也称“金瓶掣签”制度），即确定班禅、达赖等大活佛的转世时，须在驻藏大臣（或理藩院尚书）的监督下于大昭寺内当众从金奔巴瓶中抽签。金奔巴瓶制度有利于规避当地僧俗贵族对重要职位的操控，加强了中央对西藏的统一领导。

4.新疆

清廷称维吾尔族为“回部”。乾隆平定准噶尔部叛亂后，又随即平定了大、小和卓叛乱，稳定了新疆形势。乾隆时期，清廷设置了伊犁将军管理天山南北地区的军民政务，又在喀什设置了参赞大臣节制各城官员。各城的官员大致由地方贵族充任，但赏罚擢黜由清廷决定，这加强了清政府对新疆地区的管理。进入近代以后，沙俄通过中俄《勘分西北界约记》等不平等条约强行侵占了中国新疆近60万平方千米的领土。19世纪60年代中期，中亚浩罕国军阀阿古柏率部入侵我国新疆，他与英、俄两国勾结，妄图霸占新疆。1876年，清廷派左宗棠进军新疆，历经一年多终于收复新疆。1884年，清廷设立新疆行省。

5.改土归流

清初，清廷承袭了元、明两代在西南少数民族聚居地区实行的土司制度，由部族首领世袭担任文武“土官”。土官的文职包括土知府、土知县等，武职包括宣慰使、宣抚使等。在土司统治之下的少数民族聚居区俨然成为一个个“独立王国”，土司在领地内至高无上。更有一些土司随意对其“子民”生杀予夺，专横跋扈，还时常抗拒官军。为加强对西南少数民族聚居区的管理，自明朝开始中央就推行“改土归流”，即由中央任命的流官取代当地首领世袭的土官。雍正时期，清廷任命鄂尔泰担任云贵总督。获得雍正皇帝支持的鄂尔泰采取剿抚并重的策略，在西南地区大规模地推行“改土归流”。清廷在“改土归流”之后的地区设置与汉族地区相同的管理机构，推行相同的政策，有利于维护地方社会秩序稳定和促进西南少数民族地区的经济发展。

通过对以上知识的梳理，我们可以发现元、明、清三个朝代的地方体制是一脉相承的，元朝形成的以行省制为核心的地方体制成为明、清两代地方体制的蓝本。元、明、清时期辽阔的领土为国内各民族的经济文化交流和民族大融合提供了极大的便利条件，为中华民族的最终形成奠定了疆域基础。我国领土的基本版图是在乾隆年间确定下来的，清朝统治者在继承元、明地方体制的基础上不断创新地方管理制度，形成了相对完善的地方管理体制。