面向国土空间优化的林草功能区管控策略

邹宇 张运明 兰支远

在新时代林草行业精细化、高质量发展要求下，对涉林草湿国土空间实施有效管控是行业有序发展的基本保障。《湖南省“十四五”林业发展规划》在编制过程中，结合国土空间规划背景，按照衔接全省国土空间“三区三线”要求，管制“三块地”（林地、草地、湿地）的基本原则，划分了林草三大功能区，并实行工程项目“分区准入制”，不仅加强林草规划与国土空间规划的联动，最大限度细化林草规划的落地性内容，而且融合林草规划语言体系与国土空间语言体系，对林草资源保护与开发的边界进行了更为明确的界定。

基本概念

按照林地重要性、脆弱性和林地利用方向等，实施差别化管控，进行系统评价进而确定其所属的保护等级。

林地保护等级是实施林地差别化管控的基础，与林地用途管制、林地经营等政策措施紧密相关。将林地保护等级从高等级向低等级，划分为四级。Ⅰ级保护林地是指我国重要生态功能区内予以特殊保护和禁止人为活动的区域，具体包括国家公园和自然保护区的核心保护区、饮用水水源一级保护区内的林地;Ⅱ级保护林地是指我国重要生态调节功能区内予以严格保护和限制经营利用的区域，具体包括国家公园和自然保护区的一般控制区内的林地，Ⅰ级保护林地范围外的国家级公益林地、天然林保护重点区域的林地、生态保护红线范围内的林地;Ⅲ级保护林地是指维护区域生态平衡和保障主要林业产品生产基地建设的重要区域，具体包括Ⅰ级、Ⅱ级保护林地范围外的公益林林地、天然林地、重点商品林林地;Ⅳ级保护林地是指保障主要林产品供给、需予以保护并引导合理、适度利用的区域，及未纳入上述Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ级保护范围的各类林地。

林草三大功能区含义

全省所有涉林涉草土地和用于林草发展的其他土地根据功能特征和用途管制可以划分为生态保护修复功能区、生态资源利用功能区、林草产业发展功能区3个林草功能区（图1）。其中生态保护修复功能区（A1—A6）是指以严格保护、重点修复、生态治理为主要目的，生态区位重要、生态功能突出、生态环境敏感脆弱的区域。生态资源利用功能区（B1—B5）是指利用林草资源服务社会经济发展需求的区域。林草产业发展功能区（C1—C7）是指为林草产业提供可利用空间，打造林业草原产业集群发展的重点区域。

“三区三线”与林草三大功能区的关系

生态空间包含：全部的生态保护修复功能区，即生态保护红线内的自然保护地核心保护区、及核心保护区以外的I级保护林地、部分II级保护林地;生态保护红线以外，具有重要生态作用的少部分III、IV级保护林地和湿地、草地等区域。部分生态资源利用功能区，即生态保护红线以内可进行资源利用的少量II级保护林地;生态保护红线以外可进行适度开发利用的III、IV级保护林地。部分林草产业发展功能区，即生态保护红线以内可进行资源利用的少量II级保护林地;生态保护红线以外可进行大规模开发利用的III、IV级保护林地;生态保护红线以外的各类林草产业基地。

农业空间包含：部分生态资源利用功能区，即生态保护红线以外可进行适度开发利用的III、IV级保护林地。部分林草产业发展功能区，即生态保护红线以外可进行大规模开发利用的III、IV级保护林地;生态保护红线以外的各类林草产业基地。

城镇空间包含：部分生态资源利用功能区，即生态保护红线以外可进行适度开发利用的III、IV级保护林地;城镇开发边界内的林地以及具有生态价值、人文价值且仍由林业部门管理的区域。部分林草产业发展功能区，即生态保护红线以外可进行大规模开发利用的III、IV级保护林地;生态保护红线以外的各类林草产业基地。

林草三大功能区管控策略

生态保护修复功能区目标：提升生态功能，发挥生态系统调节作用。

生态保护修复功能区管控措施：

A-1区域：自然保护地核心保护区原则上禁止人为

活动。

A-2区域：实行全面封禁保护，禁止人为活动，禁止改变林地用途。允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，包括水文水资源监测及涉水违法事件查处，必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设、防洪、供水和灌溉设施建设与运行维护等。

A-3区域：严格落实《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》中对于生态保护红线内的管控要求。

A-4区域：严格控制征占用森林，严禁林地非法转用和逆转;按照林业生产规范和发展规划进行管理，采用适当的封育和采伐措施，发展林下经济和生态旅游，兼顾生态功能和经济效益。

A-5区域：严格执行《湖南省湿地保护条例》相关规定;健全湿地保护与修复制度，开展退田还湖、退渔还湖工程，恢复河湖水系的自然连通，加强水生生物资源养护，提高水生生物多样性;除法律法规有特别规定以外，在湿地内禁止开（围）垦、填埋或者排干湿地及其他破坏湿地及其生态功能的活动。

A-6区域：严格执行《草原法》相关法规;除法律法规有特别规定以外，禁止在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、石漠化、水土流失的草原（草地）以及生态脆弱区的草原（草地）上采挖植物和从事破坏草原（草地）植被的其他活动。

功能区准入的林业草原重大项目：以生态保护修复领域项目为主，包含部分生态发展支撑领域项目、生态产业建设领域项目。如自然保护地保护修复工程、生物多样性保护工程、湿地保护修复工程、国有林场基础设施建设工程、林业草原灾害防控工程、生态旅游和森林康养建设工程、林下经济产业发展工程等。

生态资源利用功能区目标：在保护生态环境的前提下，为社会提供更多的生态产品和服务。

生态资源利用功能区管控措施：

B-1区域：严格控制征占用森林，严禁林地非法转用和逆转;对Ⅱ级保护林地，实施局部封禁管护，鼓励和引导抚育性管理，可开展以改善林分结构、提高森林质量和生态功能为目的的森林经营活动，同时，允许划定适当区域开展适度的参观游憩、生态教育、自然体验、生态旅游等活动。

B-2、B-3、B-4区域：对III级保护林地，优先考虑符合相关规划的生态建设项目、公共基础设施，生态旅游、低能耗和高新技术产业，明确禁止勘察采矿、风电、光伏等限制类项目和其他经营性项目占用林地。重点商品林地实行集约经营、定向培育;公益林地在确保生态系统健康和活力不受威胁或损害下，允许适度经营和更新采伐;对IV级保护林地，限制勘察采矿、风电、光伏等限制类项目占用林地，合理安排各类生产活动，推行集约经营、农林复合经营，最大限度挖掘林地生产力。

B-5区域：以国土空间规划为依据，实行“详细规划+规划许可”的方式进行管制。

功能区准入的林业草原重大项目：以生态文化建设领域项目为主，包含少部分生态产业建设领域项目。如森林城市建设工程、生态文明教育基地建设工程、生态旅游和森林康养建设工程、林下经济产业发展工程等。

林草产业发展功能区目标：为五大产业提供可利用空间，打造林草产业发展集群。

林草产业发展功能区管控措施：

C-1、C-2、C-3、C-4区域：根据《县级林地保护利用规划编制技术规程》，执行II、III、IV级林地管理措施。对以国家为主的自然保护地、重要水源地、文物以及其他具有特殊保护与利用价值的区域，实行特殊保护制度。

C-5、C-6、C-7区域：按照《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中在城镇开发边界内的建设要求进行管理。

功能区准入的林业草原重大项目：以生态产业建设领域项目为主，包含部分生态文化建设领域、生态发展支撑领域项目。如油茶产业发展工程、竹木产业发展工程、花卉苗木产业发展工程、生态旅游和森林康养建设工程、优质种苗保障工程、林業草原科技攻关与创新建设工程等。

由此可见，全省所有涉林涉草涉湿土地和用于林草发展的其他土地（即林草三大功能区）与“三区三线”相互交叉，其中生态保护修复功能区全部位于生态空间内，生态资源利用功能区和林草产业发展功能区分别涉及三个空间中的所有空间。林草三大功能区与“三区三线”的关系，实为不同保护等级林地、草地、湿地与三条控制线的衔接协调过程。