助力民航统筹发展与安全两翼齐飞

樊越超 崔若晗 倪伟策 彭耀

[摘要]安全是民航发展的基石。“十三五”期间，民航统筹协调安全与发展、安全与效益的关系，安全管理成效显著。中国民用航空局审计中心以内部审计视角，加强系统思维，将飞行安全管理思路与内部审计组织管理相结合，建立财经风险管理“工具箱”。通过运用民航财务联席监控系统实现所属单位财务运行实时监控，制定量化评价机制衡量各单位财经风险程度，开发审计问题整改跟踪系统等方式，建立民航财经风险管理体系，有效防范和化解民航系统财经运行的重大风险，保障民航财经秩序平稳运行。

[关键词]内部审计   民航安全   风险管理   量化评价

一、引言

中国民用航空局（以下简称民航局）党组提出“践行一个理念、推动两翼齐飞、坚守三条底线、完善三张网络、补齐四个短板”的总体工作思路，其中将飞行安全、廉政安全、真情服务作为民航工作的三条底线。从三条底线的关系来看，飞行安全是行业平稳运行的基础，维护飞行安全需要良好的财经运行态势为安全工作提供稳定的资金来源。廉政安全是实现依法行政的政治保障，确保廉政安全则需要建立科学高效的财经风险防控机制，持续监督财经运行风险，从而防范化解廉政风险。真情服务是坚持飞行安全和廉政安全的根本点和落脚点，民航各环节的共同目标是为广大旅客提供全方位高质量的服务。民航内部审计也要围绕真情服务这一最终目标，着力查找民航系统财经运行中产生的各类风险，分析风险诱因，不断增加内部审计监督服务的价值。

中国民用航空局审计中心（以下简称民航局审计中心）成立于2013年，是民航局直属公益一类事业单位。作为独立运行的专业化审计机构，民航局审计中心充分发挥内部审计监督与服务功能，逐步向风险导向型审计转变，为推动民航直属400余家单位完善内部控制、强化风险管理发挥积极作用。在新时代审计工作的要求下，民航局审计中心积极对接民航安全管理体系的成熟经验和做法，研究建立一套更适用于新形势下民航系统财经风险管理体系，使飞行安全和廉政安全的两翼平衡发展，以内部审计助力民航风险防控与管理提升。

二、文献综述

鉴于民航近年来在飞行安全管理方面成绩斐然，技术手段相对成熟，笔者分别从财经风险管理和飞行安全管理两方面对相关资料进行了研究。从财经风险管理方面的文献来看，易仁萍（2005）认为，内部控制、风险管理是内部审计的核心内容，内部审计机构和人员应该把风险管理和内部控制作为内部审计的一项重要内容，通过检查、评价、报告风险管理过程的充分性和有效性并提出改进建议来协助管理层工作。王光勇（2021）认为财务风险防控是风险管理中不可或缺的一部分，通过加强财务风险防控与识别，可以对单位经营过程中存在的各种风险进行识别，并根据风险等级和造成的影响，采取相关对策进行处理，降低风险给单位造成的影响，保证单位稳定经营、健康发展。从飞行安全管理方面的文献来看，赵鹏和宋存义（2007）认为民航安全管理体系（SMS）强调以系统化和积极主动的方式进行安全管理，注重事故的预防。民航安全管理体系的核心是风险管理，通过加强安全风险信息搜集、分析风险隐患的共性问题、转换安全评价考核侧重点等方式，实现对风险源的过程管理。张凤（2017）认为在SMS中风险识别是风险管理的基础，风险评价是在风险识别的基础上，通过建立一套定性或定量的评价机制，对重大风险源的进一步分析。风险控制是风险管理的最终目标，当风险评价的结果被认为是“不可接受的”时， 组织就要采取适当的风险控制措施。

从以上财经或航空领域专家和学者的结论来看，财经风险管理和飞行安全管理的有关理论存在高度的相关性。为此，以飞行安全管理相关理念为基础，建立一套带有民航特色的财经风险管理体系，具备可行的实践基础和充分的现实意义。

三、民航内部审计强化财经风险管理的重要意义

（一）建立民航财经风险管理体系是维护民航财经运行安全的必然要求

在中央审计委员会第一次会议上，习近平总书记指出，审计是党和国家监督体系的重要组成部分。要拓展审计监督广度和深度，消除监督盲区，加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度，加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度。

民航局直属单位资产规模大，管理链条长，业态复杂。近期，民航局将构建科学、动态的直属单位经济管理风险评估机制，并纳入民航“十四五”规划。民航内部审计落实中央审计委员会第一次会议精神，按期完成“十四五”规划既定目标，助力民航进一步深化改革，必然要求建立民航财经风险管理体系，将风險识别、风险评价、风险控制和预防有机结合，实现民航财经风险的闭环管理，维护民航财经持续安全运行。

（二）构建民航财经风险管理体系是前置风险管理的重要措施

传统的内部审计工作，以设立审计项目的形式，集中力量对过去一段时间发生的经济事项开展审计监督工作，属于事后检查“治已病”的范畴，未能在经济事项发生时便开展风险管理活动，这种模式难以起到“防未病”的作用。构建民航财经风险管理体系，一方面，实现对经济事项实时监管，将风险识别关口前移，对存在风险的事项及时预警并识别风险程度，启动应对监督策略，向前延伸经济事项风险管理工作;另一方面，在风险管理体系中，能够对审计对象开展标准化的风险评级，使各单位风险水平横向可比，可以直观分析审计对象管理薄弱环节，及时有针对性地加强改进，在风险爆发前堵塞漏洞，避免造成损失。因此，建立民航财经风险管理体系，通过对经济事项实时监管和对风险隐患提前排查，将风险管理工作置于风险爆发前，实现风险的前置管理。

（三）完善民航财经风险管理体系是提高内部审计效率的有效手段

内部审计作为风险控制的“第三道防线”至关重要，建立民航财经风险管理体系，能够进一步延伸审计触角，实现事前、事中、事后的全过程监管。在制订审计计划时，充分考虑审计对象风险评级结果，对风险程度较高的审计对象适当增加审计频次，安排任中审计，对风险程度较低的审计对象，可以适当延长审计间隔，在审计计划安排上提高内审工作质量;在审计项目实施时，通过日常监控和风险评级，在内部审计开展前，实时掌握审计对象资金动向和整体风险水平，做到对审计对象风险源的准确识别，更加科学合理地分配审计力量，进一步提高内部审计工作效率。

四、财经风险管理的主要方法

（一）内部审计促进风险管理的主要方法

随着经济社会的不断发展，内部审计的职能逐渐延伸到内部控制领域和风险管理领域，根据COSO的《内部控制整合框架》，内部控制主要包括控制环境、风险管理、控制活动、信息与沟通、监督等五个要素。以上可见，内部审计是内部控制要素之一，内部审计、内部控制、风险管理三者是紧密联系和高度相关的，可以说内部控制是内部审计的基础，为风险管理提供管理机制。内部控制的核心环节，也是内部审计的关注重点，组织风险水平的高低，也与内部控制的执行情况密切相关。风险管理是内部审计的工作目标，内部审计通过对内部控制执行情况的检查、评价来发现组织在风险管理过程中存在的问题及各项风险，并提出针对性和科学性的改进建议，将组织的风险降低在可接受的范围内，进一步改善组织的风险应对能力，实现为组织增加价值的目的。

（二）民航业对飞行安全管理的主要措施

飞行安全与人民生命财产息息相关，保障飞行安全是民航行业的第一职责。在民航安全管理工作中，建立风险评价机制，及时发现各类安全隐患，最大限度减少民航事故，已经成为民航安全管理工作的重要内容。民航安全管理体系（SMS）是民航实施运行安全管理的重要手段。民航SMS的本质是运用系统管理的方法来管理安全，强调风险管理从而提高组织的安全运营水平。目前，SMS按功能分为安全政策、风险管理、安全保证和安全促进等部分，其中风险管理是SMS的核心内容，包括危害识别、风险评价、风险控制和预防三个阶段。通过对安全实施闭环管理，能够有效地实现安全关口前移。“十三五”期间，全行业实现运输航空安全飞行10周年，创造了持续安全飞“120+4”个月、8943万小时的新纪录，连续18年确保了空防安全。以此来看，民航SMS在确保航空运行安全方面发挥了重要的支撑作用，实践证明是行之有效的运行管理机制。

（三）民航内部审计促进财经风险管理的总体思路

将民航SMS中对风险管理的相关理念，引入民航财经风险管理体系，是民航内部审计提升风险管理效能的重大举措，民航局审计中心建立了“危害识别—风险评价—风险控制和预防”的工作流程，从充分利用民航财务管理信息系统开展联席监控、建立直属单位经济风险评级机制、建设审计问题整改跟踪系统等三个方面（见图1），以系统思维实现民航局直属单位财经风险管理，从而能够有效防范和化解民航局直属单位在财经运行方面的重大风险。

五、民航内部审计构建财经风险管理体系的实践探索

（一）以民航财务管理信息系统为基础完善风险识别能力

1.基于民航财务管理信息系统的资金预警的风险提示系统。

数据分析是风险管理的基础。目前，民航财经风险管理的数据来源主要依托于2015年建成的民航财务管理信息系统（财务三期）。財务三期包含会计核算、资产管理、银行资金、预算管理、政府采购共计21个子模块，进一步提高了数据的交互效率，强化了数据采集分析能力和风险识别能力。结合远程监控的实际需求，民航局审计中心紧紧抓住资金流向的核心环节，深入分析各单位的历史资金流量，建立资金流水的预警模型，同时对接8家银行的网络信息，将民航系统400余家行政事业单位的1554个账户的交易信息及时传输到预警中心。同时，内审人员还能够对大额交易开展监控预警，并实时掌握单位的经济业务动态，根据系统的风险提示信息，重点关注大额资金转账、不正常交易、大额提现等高风险行为，进而对潜在资金风险进行识别，实现了审计监督从阶段化、临时化向日常化、实时化的转变。

2.结合远程审计和现场审计，完善数据分析手段。

民航局审计中心以数据全覆盖支撑审计全覆盖，依托远程审计平台大数据分析优势，充分利用远程风险监控工作成果，定位内部控制薄弱环节，锁定审计疑点，确定审计方向，从事后查错查弊向事前完善的风险导向型审计转变，在把握重大风险的同时，注重从各决策流程、制度规定、内部控制等方面入手，促进各单位弥补漏洞，防患于未然。通过线上线下联动高频共振，进一步聚焦单位各层次权力划分和运行机制，紧抓业务流程和权责分配，逐步下沉审计重心，重点关注重大事项决策和执行全过程，揭示重大事项的倾向性问题，评价重大事项执行结果，做到重大问题无遗漏、重大风险可监控、重点领域可覆盖。

（二）以内部审计结果为基础，构建直属单位风险量化评价体系

为加强民航系统经济运行风险管控，对财经风险进行科学准确评价，有针对性部署审计资源，民航局审计中心建立了民航局直属单位经济风险评级体系，该体系以“聚焦风险、突出重点、科学分类”为原则，分析直属单位经济管理风险点，做到早识别、早应对、早处置，充分发挥审计监督“防火墙”作用。

该风险评级体系，从“领导干部岗位性质及单位规模”“审计结果及应审计领导干部任期”“内部管理”三个维度共计设立了10个具体评分指标（见表1）。其中第一维度领导干部岗位性质及单位规模指标，包括四项具体内容：一是履行经济责任审计的重要程度指标，用于评价被审计领导干部所在岗位资金分配权、资源管理权、项目审批权、行政许可权等权力的集中程度、履行经济责任与民航安全发展等方面的紧密程度，岗位权力越集中、履行经济责任与民航安全发展越紧密，风险越高。二是单位资金资产规模指标，用于评价单位近三年资产和收入规模，规模越大风险越高。三是单位业务复杂程度指标，用于评价单位业务尤其是经济业务的复杂程度，业务越复杂，收入来源渠道越多，风险越高。四是所属单位数量及层级指标，用于评价单位管理层级和所属单位数量，层级越多风险越大。第二维度是审计结果及应审计领导干部任期，包括四个具体指标：一是审计发现重要问题情况，用于评价以往审计过程中发现问题数量及性质，重要问题越多，风险越高。二是审计整改情况，用于评价审计发现问题的整改进度，进度越低，风险越高。三是审计频次，用于评价单位被审计的次数，次数越少，风险越高。四是应审计领导干部任职期限，用于评价被审计领导干部在目前岗位上的任期长短，任期越长，风险越高。第三维度是内部管理，包括两个具体指标：一是内控评级，用于评价内部控制体系建设情况，评级越低，风险越高。二是审计评价，用于衡量审计中心根据以往审计结果对单位内部管理情况的整体评价，管理越薄弱，风险越高。此外，设置两项调整指标：一是四年内披露单位主要领导干部涉嫌严重违纪违法被纪检进行纪律审查的，风险上调一级。二是其他外部监督如纪检转来群众反映强烈问题，风险上调一级。

建立直属单位财经管理风险机制，有效地将审慎监督聚焦于事前、事中，进一步完善防范风险防控的“工具箱”。同时通过对各直属单位财经风险进行评级区分，有利于对不同等级的风险采取不同的控制方式，在审计计划安排和审计资源分配时优先考虑风险级别高的直属单位，在审计范围和重点内容选择时结合风险等级较高的指标模块确定，实现有重点的监督全覆盖。

（三）强化审计整改跟踪，根据整改情况进行风险水平动态调整

审计问题是各类风险点的外在表现，也是风险隐患的载体，审计问题的有效整改，在一定程度上也可以视为风险点的消除。民航局审计中心开发了审计问题整改跟踪系统，并运用跟踪整改结果对直属单位财经风险评级情况持续监控和动态调整。审计中心通过远程联网的整改跟踪系统，随时掌握各单位最新整改情况，并定期对风险情况进行判断。若风险点未整改到位，需要重新经过风险识别和评价体系，对风险重新进行量化评价，调整对应单位的财经风险水平;若风险点已整改到位，则消除现存风险点，调低对应单位的财经风险水平（见图2）。通过风险提示和风险判断等方式进行持续监管，最终实现对风险源的全流程管理。

六、结束语

构建现代财经风险管理體系，标志着民航内部审计工作迈入财经风险全过程管理的新阶段，实现了从局部管理向系统化持续监管的跨越式转变。民航局审计中心通过对发现风险隐患的深度解构，进一步增加了民航系统的财经安全裕度，为防范和化解财经运行重大风险付出了应有之力。

（一）远程监控成为风险识别的“雷达站”

财务三期监控机制运行7年以来，审计中心紧紧围绕监控重点，创新监控方法，提高监控效率，逐步提升了财务三期远程监控的实效性和针对性，形成全天候、实时化监督的常态机制，成为促进民航财经安全的“千里眼”和“顺风耳”。累计监控大额资金44.1万笔，编写监控日志1600余篇;开展“民航事业单位收入”等32项专题监控，累计通报问题1300余个，提出各类整改建议150余条，有效提升了民航局内部审计工作的风险识别能力。

（二）风险评级成为财经风险管理的“测量仪”

直属单位经济风险评级管理体系通过对风险的量化评价，将日常监管、风险评价与内部审计工作相结合，根据风险评级结果，加大对重点单位以及关键领域、关键环节内审力量的投入，不断优化审计资源配置。制订审计计划时，充分考虑审计对象风险评级结果，对风险程度较高的审计对象适当增加审计频次，安排任中审计;对风险程度较低的审计对象，可以适当延长审计间隔。在2021年民航局审计计划中，已经按照风险评级方案逐步转向任中审计模式，并将3家高风险单位纳入年度审计方案，审计时效性大大增强;通过风险评级，在内部审计开展前，做到对审计对象风险的初步识别，更加科学合理地分配审计力量，更好地突出“靶向”功能，缩短项目周期，促进内部审计工作效率的进一步提高。

（三）整改跟踪系统成为风险控制的“指挥棒”

审计整改是规范管理、防范风险、促进发展的重要关键节点。审计问题整改跟踪系统的建设，完善了财经风险的闭环管理工作模式，对问题整改情况进行清单化、网络化、实时化管理和跟踪，提高审计问题整改质量，压缩审计问题整改周期。通过整改跟踪全覆盖，实现对风险的动态调整和持续监管，使风险管理更加有的放矢、与时俱进。

（作者单位：中国民用航空局审计中心，邮政编码：100010，电子邮箱：cuiruohan@aucaac.cn）

主要参考文献

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