零工经济对城镇职工基本养老保险的冲击

张国英 林伟坰 孙中伟

关键词：零工经济;城镇职工基本养老保险;收支平衡

摘要：互联网平台的持续扩张使零工经济这一用工形式迅速得以普及。但其临时性、碎片化的特点，对于现有的社会保障体系却会产生影响。以城镇职工基本养老保险基金的收支平衡问题为研究对象，构建精算模型，并对模型涉及的参数做出假设进行测算，以直观反映零工经济对现有社会保障体系的影响。研究表明，零工经济的用工方式会阻碍员工参与养老保险，从而使养老保险的收入与结余均减少，且结余的减少幅度大于收入减少幅度，不利于养老保险制度的可持续发展。基于此，建议灵活调整零工经济从业者的缴费基数，建立以公民身份为基础的社会保险体系，取消零工经济从业者参保的户籍限制。

中图分类号：C913 文献标识码：A文章编号：1001-2435（2022）01-0096-12

The Impact of Gig Economy on the Basic Pension Insurance for Urban Employees

ZHANG Guo-ying，LIN Wei-jiong，SUN Zhong-wei （1.School of Politics and Public Administration 2. Labor and Social Security Research Center，South China Normal University，Guangzhou 510006，China）

Key words：gig economy;basic pension insurance for urban employees;balance of income and expenditure

Abstract：With the continuous expansion of the Internet，the form of gig economy has been popularized rapidly. However， the existing social security system will be affected，for this kind of economy is temporary and fragmented. In this research， we take the balance of income and expenditure of the fund of basic endowment insurance for urban workers as the object. In order to reflect the impact of gig economy on the existing social security system directly，we have constructed an actuarial model，in which the parameters involved are assumed and calculated. And the result shows that gig economy will hinder employees from participating in endowment insurance，so that the income and balance of endowment insurance will decrease. And the decrease of balance is greater than the decrease of income，which is not conducive to the sustainable development of endowment insurance system. Based on this，the paper puts forward the following suggestions：adjusting the social insurance base of gig economy workers flexibly，establishing social insurance system based on citizenship and cancellation of restrictions of registered residence for the gig economy workers to register the insurance.

一、引言

互聯网的迅速普及，使社会生活的方方面面逐渐向线上转移，线上活动已经渗透到日常各个时间和地点当中。当线上生活成为当今人们最普遍的活动方式时，一种新的用工方式，即零工经济，也得以借助互联网平台，成为当下雇主与雇员建立劳动关系的主要形式。

传统意义的零工经济是指以独立自主且有一定技能的劳动者，即传统零工（普遍的自由职业者）为参与主体工作方式，是一种注重工作结果，以项目付酬的经济模式。但今天普遍提及的零工经济是基于互联网和新兴科技的“新零工经济”。①在传统的雇佣关系下，雇员需要在固定时间与固定地点向雇主提供劳动力。雇员在一定程度上是雇主的附庸，雇主需要为雇员提供一定的社会保障，以保证雇员劳动力的供给。而互联网平台下零工经济的用工方式具有雇员临时性、工作碎片化、时间弹性化、办公远程化等特点，雇员与雇主的关系不再是传统的依附关系，而是彼此之间具备满足各自需求的独立的供需双方。以互联网平台为依托，雇主寻找适合本身工作内容要求的雇员，雇员寻找发挥自身工作技能的工作，两者之间的合作变得更加具备临时性。由于零工经济按需用工的临时性特点，雇主只需要为雇员提供劳动报酬，并不需要为雇员提供社会保障等除劳动报酬以外的用工成本，因而在以降低成本为导向的企业运作中，这一用工方式越来越广泛地被运用于当前的企业当中。并且，受新冠肺炎疫情的冲击，零工经济不失为个体参与劳动力市场的一种可选择的方式。

根据清华大学社会科学学院经济学研究所和北京字节跳动公共政策研究院联合发布的《互联网时代零工经济的发展现状、社会影响及其政策建议》，2019年零工经济增量为5729.80亿元，GDP 的增量为54919亿元，因此零工经济对 GDP 总增量的贡献度为10.43%。2020年，受疫情影响，零工经济增量对 GDP 增量的贡献将高达22.00%。②2020年5月“全国两会”闭幕后，李克强总理在记者招待会上指出，现在我国的新业态大概有1亿人就业，零工经济有2亿人就业。①零工经济规模的扩大，背后是以共享经济为新兴经济模式而不断更新的产业与持续增加的从业者。董成惠在梳理完现有的相关文献后认为，共享经济是对共享的狭义解释，是人类社会发展到特定阶段，借用互联网络平台、以共享使用权为目的的消费模式，当这种消费模式成为一种商业模式并推动社会经济的发展时，便可称之为共享经济。②共享经济通常也有“零工经济”“使用经济”“按需经济”等表述，这些称谓分别来自不同时期的不同学者对共享经济的认识。③国家信息中心发布的《中国共享经济发展报告（2021）》显示，2020年我国共享经济参与者人数约为8.3亿人，主要集中于生活服务、生产能力、知识技能等领域，对稳就业保民生的作用凸显。④

如此庞大的零工经济就业群体是否会对现有的社会保险制度产生影响？城镇职工基本养老保险基金的资金来源渠道能否维持原有水平，从而保证这一社会保险项目发挥其社会保障功能？现行的城镇职工基本养老保险制度应该如何运行，才能适应越来越普遍的零工经济形态？这便是本文主要探讨的问题。

二、文献综述

当前我国的社会保险脱胎于计划经济时期的企业劳动保险，是一项以企业和国家为责任主体、全国统一的保障制度，其保障内容基本涵盖了与劳动者生产生活相关的所有风险。⑤在计划经济时期，社会保障采用国家—单位保障模式，呈现国家负责、单位包办、全面保障等特点，个人的社会保障责任缺位。直到1992年市场经济体制改革拉开序幕，个人才开始承担社会保障的缴费责任。1995年颁布的《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确定了我国养老保险制度采用社会统筹和个人帐户相结合的基金运转方式，为个人承担养老保险责任提供制度基础。1997年颁布的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，则进一步明确要扩大养老保险的覆盖范围，基本养老保险制度要逐步扩大到城镇所有企业及其职工，城镇个体劳动者也要逐步纳入基本养老保险制度。个体劳动者的出现是市场经济改革的产物，将其纳入养老保险制度意味着养老保险制度改革开始适应市场经济的发展，也是国家层面扩大养老保险覆盖面的重要探索。随着企业更加能从雇佣个体劳动者中获益、新生代劳动力更加注重工作生活平衡和个人需求、技术进步及互联网平台的兴起，个体劳动者的数量也在持续地增多。⑥然而，沿袭于计划经济时期的基本养老保险制度是建立在标准的劳动关系上，即企业与个人是雇佣与受雇的关系。对于仅仅借助企业平台来提供服务的个体劳动者即零工经济的从业者，他们与企业之间并不存在雇佣关系，因而难以被现有的养老保险制度覆盖。

因此，零工经济带来的首要影响，是对劳动关系的重塑。一方面，零工经济的扩张也伴随着新的劳工问题的产生，如灵活就业劳动者对企业的稳定性、忠诚度以及责任心较差，进而有损企业的稳定性，①灵活就业劳动者的福利也难以得到保障。另一方面，劳动关系的协调机制也存在一定的局限性。互联网时代的劳动关系协调机制既要在鼓励创新过程中平衡自由与创新利益，维护劳资合作共赢，又要淘汰低端劳动力过程中，在自由与公共利益之间寻求平衡。②基于这两个方面的影响，纪雯雯与赖德胜提出了工作场所分割理论来解释网络平台就业对劳动关系的影响机制。③他们认为，劳动力结构、产业结构、宏观政策等是引致新业态的力量，迫使企业在工作实现与雇佣模式方面发生转变，从而催生了劳动力在线上与线下的分割，而使劳动关系在线上与线下分别呈现灵活性与稳定性的特征。

在国外，关于零工经济模式下的劳动关系问题，讨论的起点在于从业者的身份认定。④国外有学者将零工经济的从业者的身份定位于“雇员”与“独立承包商”之间的灰色地带，他们无法享有“雇员”拥有的社会保障，也不具备“独立承包商”的议价能力。⑤这一劳动关系的形成，离不开国家机构、企业部门和跨国机构三者的合力。⑥并且在现有的管制系统中，这种劳动关系对从业者的时间、空间、工资的技术性剥夺都将显得合理化，这将威胁或破坏成千上万人的生活。⑦而在我國，关于零工经济下劳动关系的讨论，主要集中于零工经济的从业者是否与平台的经营者构成雇佣关系。有学者认为，以经营者与消费者作为基础法律关系，如果消费者享用经营者提供的服务，那么经营者与实际提供服务的群体则构成雇佣关系。⑧“零工经济”实质上是资本主义雇佣劳动常态的还原，只是新技术的运用使得这一“标准雇佣关系”不断被侵蚀和瓦解。⑨而要明确雇佣关系，应当对劳动法规制中的一系列责任进行功能性的分析，分析何种责任更应当适用于何种平台。⑩

而零工经济用工方式下雇佣关系的模糊性，也使得零工经济从业者的社会保障责任主体难以明确。在国外，零工经济从业者的社会保障的核心难题，在于从业者的身份非常模糊，没有明确的法律法规对零工经济从业者的身份做出明确的认定，因此解决零工经济社会保障问题的首要方式是法律上的身份认同。O1而在我国，在现行的社会保障体系下，零工经济的从业者可以灵活就业人员的身份参加社会保险项目，依据规定的缴费基数与缴费率自行承担所有社会保险费用，这一过程中雇主对社会保险费用的分担是缺位的。基于此，汪德华总结到，零工经济的社保难题主要来自传统的高度依赖于企业组织的社会保险运转模式与新型的平台类劳动关系不相适应。?这具体表现为，互联网平台用工下劳动关系的性质发生了变化，不再是传统的员工—组织类型，而转变为新兴的个人—平台类型;并且，由于非强制性参保，零工经济的从业者在参保时往往具有逆向选择的风险，这对社会保险体系的偿付能力也会带来巨大的挑战。借鉴欧洲国家解决灵活就业人员的社会保障问题的措施，如推广个人工作账户、加强社会转移支付力度、创建针对灵活就业人员的自愿计划和特殊计划等，张浚提出了发展多层次的社会保障体系、提高社会保障的便携性的方法，来解决我国零工经济从业者的社会保障问题。①

零工经济的用工方式，是借由互联网各大平台在最近几年的兴起而走进大众的视野。在以互联网平台为依托之前，以零工经济的用工方式就业的人群，通常也被称为灵活就业群体，在劳动时间、收入报酬、工作场地、保险福利、劳动关系等几方面，区别于建立在工业化和现代工厂制度基础上的、传统的主流就业方式的各种就业形式。②虽然目前在互联网的风口上，零工经济的规模也在持续增大，但对其开展的研究却还未成体系。学界虽有对零工经济对当前社会保障制度影响的探讨，但鲜有研究通过量化的方法直观地呈现零工经济对社会保障制度的冲击。借鉴杨一心、何文炯以“缴费年限”为核心变量，来评估缴费年限政策调整对城镇职工基本养老保险基金平衡的影响的研究，③本文则尝试从“缴费人数”的角度切入，对基金的收支平衡进行测算，试图更进一步揭露零工经济对我国养老保险体系的影响程度。

三、计算模型

在零工经济的方式下，用工单位与个人极大可能游离于城镇职工基本养老保险的覆盖范围之外，以少缴参保费用，甚至不参保为主要表现形式。为了直观展现零工经济对城镇职工基本养老保险基金规模大小的冲击，我们以2020年为起始计算年度，计算未来10年内特定数量人数延迟特定数量年限缴纳城镇职工基本养老保险，如何影响社会保险基金的收支平衡。我们依据政策规定的基本养老保险缴费与待遇计发办法，构建了养老保险收支平衡的精算模型，对模型涉及的参数做出假设，并进行测算。

（一） 统筹账户养老金在 t年结束时的收入计算模型

当有 H人延迟缴纳社会保险费用时，计算模型为

模型中，It 为 t年统筹账户养老金收入，N为缴费职工人数，Nt，%（m）为 t年 x岁男性缴费职工人数，Nt，（f）%为 t 年 x岁女性缴费职工人数， t -1为 t-1年城镇职工平均工资，R为统筹基金缴费率。

（二） 统筹账户养老金在 t年结束时的支出计算模型

1.支出对象分类

依据《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号）和《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号），曾益等将享受基本养老保险待遇的对象分为几类群体。①借鉴曾益等的研究，我们将享受基本养老保险待遇的对象进行分类。不同的对象享有的养老保险待遇及计算方法，以及其在2020年的年龄区间如表2所示。本研究中，享受养基本老保险待遇的群体，即养老保险基金支出的对象可分为老人1、老人2、中人、新人。我们假设参加工作年龄为20岁;退休年龄男性为60岁，女性为55岁;依据各年统计年鉴，最高年龄设定为95岁。

2.统筹账户养老保险基金支出的计算模型

统筹账户养老保险基金支出由老人1、老人2、中人、新人四类支出对象所享受的养老保险待遇相加而成，计算方法如下：

养老金支出，Ct，3为 t年中人统筹账户养老金支出，Ct，4为 t年新人统筹账户养老金支出（1） t年老人1统筹账户养老金支出计算模型

模型中， N 为退休职工人数，Nt，%（m）为 t 年 x 岁男性退休职工人数，Nt，（f）%为 t 年 x 岁女性退休职工人数， t -%+59与 t -%+54分别为男性职工与女性职工退休前一年的职工年平均工资，k 为基础养老金调整率，s 為基础养老金计发比例。

（2） t年老人2统筹账户养老金支出计算模型

模型中，Ct（j），2为基础养老金，Ct，（g）2为过渡性养老金，N为退休职工人数，Nt，x（m）为 t年 x岁男性退休职工人数，Nt，（f）x 为 t年 x岁女性退休职工人数， t -1为 t-1年年平均工资，s为基础养老金计发比例，g为过渡性养老金计发比例。

（3） t年中人统筹账户养老金支出计算模型

模型中，Ct（j），3为基础养老金，Ct，（g）3为过渡性养老金，N为退休职工人数，Nt，x（m）为 t年 x岁男性退休职工人数，Nt，（f）x 为 t年 x岁女性退休职工人数， t -1为 t-1年年平均工资，δ为指数化年平均工资的计算指数，s为基础养老金计发比例，g为过渡性养老金计发比例。

（4） t年新人统筹账户养老金支出

模型中， N 为退休职工人数，Nt，x（m）为 t 年 x 岁男性退休职工人数，Nt，（f）x 为 t 年 x 岁女性退休职工人数， t -1为 t-1年年平均工资，δ为指数化年平均工资的计算指数，s为基础养老金计发比例。

（三） 统筹账户养老金在 t年结束时的结余计算模型

当有 H人延迟就业时，计算模型为：

模型中，Bt为 t年结束时统筹账户养老金结余，Bt -1为 t-1年结束时统筹账户养老金结余。

四、参数假设

（一） 参保人口

参保人口数包括缴费人口数、待遇领取人口数。本文假定，参保人口年龄区间为20—95岁。男性的缴费年龄区间为20—59岁，待遇领取年龄区间为60—95岁;女性的缴费年龄区间为20—54岁，待遇领取年龄区间为55—95岁。依据《中国人口和就业统计年鉴》2019年末各年龄层人口数量的抽样情况和《中国统计年鉴》2019年末城镇职工基本养老保险参保人数，测算2020年到2029年这10年分性别分年龄的城镇职工基本养老保险参保人数。

我们采用《中国统计年鉴》中2019年末参与城镇职工基本养老保险的职工人数作为缴费人口数的计算基数。根据《中国人口和就业统计年鉴》2019年末各年龄层人口数量的抽样情况，我们计算出样本中缴费年龄区间的总人口数，并计算出该年龄区间内每一年龄的男性与女性分别占缴费年龄区间总人口数的比重，再用2019年末城镇职工基本养老保险的职工人数乘以上述比重，得到2019年分年龄分性别的缴费人口数。下一年的缴费人口数，则以上一年的分年龄分性别缴费人口数乘以存活率计算。而每年新增的缴费人口数，即 20岁人口，则以当年20岁的城镇人口数计算。

我们将60—95岁的男性与55—95岁的女性作为退休人员，即享受城镇职工基本养老保险待遇的人员。通过《中国人口和就业统计年鉴》2019年末各年龄层人口数量的抽样情况，我们计算出样本中上述年龄区间的总人口数，再计算出上述年龄区间中分性别分年龄的人口数占该区间总人口数的比重，最后再用《中国统计年鉴》2019年末城镇职工基本养老保险的退休人数乘以这一比重，得到2019年末分性别分年龄的退休人口数量。下一年的退休人口数，则以上述分年龄分性别的退休人口数乘以存活率得到。最后，我们将每一年的退休年龄人口，依据本文的分类方法分成老人1、老人2、中人、新人四个待遇领取的群体，再求出不同群体的人口数量。

（二） 缴费参数

根据国发[1997]26号和国发[2005]38号文件，基本养老保险的缴费额由缴费工资乘以缴费率计算得出。在计算基本养老保险的缴费额时，本文假设缴费工资为该年度社会平均工资，由统计年鉴中城镇非私营单位就业人员平均工资与城镇私营单位就业人员平均工资的平均值计算得出。经测算，2019年度社会平均工资为72053元。基于1995—2014年城镇职工年平均工资，郑秉文在《中国养老金发展报告2016——“第二支柱”年金制度全面深化改革》中测算出未来10年内工资增长率为7.5%，因此往后每年的社会平均工资则以7.5%的速度增长。缴费率以国办发[2019]13号文件规定的16%确定。

（三） 待遇领取参数

基本养老保险待遇领取的计算方式，一般由工资基数、指数化工资计算指数、计发比例、基础养老金调整率按规定方式进行计算。依据政策规定，老人1群体待遇计发的工资基数为其退休前一年的社会平均工资;参照曾益等的研究①，本文假设老人1群体基础养老金的计发比例为70%，基础养老金调整率为4%。老人2群体待遇计发的工资基数为上一年度职工平均工资，基础养老金计发比例为20%，过渡性养老金计发比例为1%—1.4%，取其中间值则为1.2%。

中人群体的待遇计发工资基数为上一年度职工平均工资与指数化平均工资的平均值，指数化平均工资指数的计算方式为（ +++…+）/n，即每一年缴费工资 W与社会平均工资之比的和，除以缴费年限 n，本文假设每年的缴费工资基数为社会平均工资，因此指数化平均工资指数为1;基础养老金计发比例为缴费每满一年计发1%，最低需缴费15年才能享受养老保险待遇，由于零工经济具有用工灵活、工资水平不稳定、雇主责任缺位等特点，本文假设所有参保人均按最低缴费年限缴费，即 15年，因此计发比例为15%;过渡性养老金的计发比例为1%—1.4%，取其中间值则为1.2%。新人群体只领取基础养老金，其计算参数与计算中人群体的基础养老金所假设的参数一致。各参数假设值如表3所示。

五、计算结果

（一） 基本养老保险统筹账户收入

依据《中国统计年鉴》，2019年末城镇职工基本养老保险的缴费人数为31177.5万人。以2019年度社会平均工资72053元作为缴费基数，且每年的增长率为7.5%，按20%的比例缴费，在本文的假设条件下进行测算，如果所有符合条件的缴费人口均按规定缴费，则基本养老保险统筹账户在未来10年内每年收入如表4所示。

（二） 基本养老保险统筹账户支出

依据《中国统计年鉴》，2019年度享受城镇职工基本养老保险待遇的人数为12310.4万人。参照各类群体基本养老保險的待遇计发办法，在本文的假设下进行测算，则在未来10年内，基本养老保险统筹账户支出数额如表5所示。

（三） 基本养老保险统筹账户累计结余

根据中国统计年鉴，2019年城镇职工基本养老保险基金累计结余为54623.3亿元。而在本文假设条件下进行测算，将当年基本养老保险基金收支差，与上年度基本养老保险基金累计结余相加，得到当年城镇职工基本养老保险统筹账户累计结余。未来10年内，城镇职工基本养老保险累计结余如表6所示。

（四） 特定人数延迟特定年限缴纳保费对基本养老保险统筹账户收支的影响

本文假设处于工作年龄的所有在职人员，即 20—59岁的所有男性、20—54岁的所有女性，均按规定缴纳基本养老保险费。然而，在互联网用工的条件下，参加基本养老保险并按规定缴纳保费的人数并不能达到本文所假设的理想状态，部分群体并没有参与基本养老保险。因此，本文假设了不同数量人口延迟特定年限缴纳社会基本养老保险费的情况。依据《中国共享经济发展报告》（2021），我国共享经济的服务提供者在2020年达到8400万人，并且受新冠肺炎疫情的影响，这一数字可能存在攀升的趋势。因此，为了直观展示共享经济在持续扩大的趋势下，基本养老保险基金收支平衡的情况，本研究假设分别有3000万、5000万、8000万、1亿的人数延迟缴纳社会基本养老保险费，并计算在延迟特定年限缴纳社会基本养老保险费的情况下，社会基本养老保险的年度收支情况如何。计算结果如表7和表8所示。

在本文的假设条件下，在2020年这一年，当分别有3000万人、5000万人、8000万人、1亿人延迟缴纳城镇职工基本养老保险时，城镇职工基本养老保险2020年当年的收入分别为32646.66亿元、30340.96亿元、26882.42亿元、24576.72亿元，相比于所有职工缴纳城镇职工基本养老保险而言，分别下降了10%、16%、26%和32%。而在基金的年度结余方面，当分别有3000万人、5000万人、8000万人、1亿人延迟缴纳城镇职工基本养老保险时，城镇职工基本养老保险2020年当年的结余分别为17446.67亿元、15140.98亿元、11682.43亿元和9376.74亿元，相比于所有职工缴纳城镇职工基本养老保险而言，分别下降了17%、28%、44%和55%。而当分别有3000万人、5000万人、8000万人、1亿人延迟缴纳城镇职工基本养老保险时，城镇职工基本养老保险在2020年的累计结余分别为72069.97亿元、69764.28亿元、66305.73亿元和64000.04亿元，相比于所有职工缴纳城镇职工基本养老保险而言，分别下降了5%、8%、12%和15%。未来10年内，特定人数延迟特定年限缴纳社会基本养老保险费，累计收入的降幅均要大于累计结余的降幅。

六、结论与对策建议

最终的测算结果表明，在城镇职工基本养老保险待遇支出不变的情况下，当缴费的人口数减少时，基金的年度收入也随之减少，从而导致基金年度结余的减少，且基金收入减少的幅度将大于结余减少的幅度。随着预期寿命的延长，未来退休人员的数量也会呈现持续增加的趋势，这也意味着基本养老保险的支出也将随之增加。而如果养老保险基金的收入呈现下降的趋势，则养老保险制度将不利于应对持续增加的养老保险支出。

零工经济与传统的雇佣关系存在一定的差别，不可避免地会导致企业与员工在社会保障责任方面上的划分模糊，从而使参保人数出现下降的趋势。而在低生育率、老龄化的背景下，社会保险基金收入的大幅下降将使得社会保险项目难以实现可持续发展，从而增加我国长期面对老龄化风险的难度。

从一定程度上来说，零工经济这一用工形式的普及是技术持续进步带来的社会资源重新整合的一种方式，这将会成为当前我们社会发展的一个重要方向。在零工经济日益成为基本用工方式的大背景下，当前的社会保障体系如何做出回应，才能实现更可持续、更加公平地发展，本文提出以下几点建议。

（一） 灵活调整零工经济从业者的缴费基数

我国基本养老保险的参保缴费水平，由基于社会平均工资所确定的缴费基数水平确定。对于传统雇佣关系下的城镇职工而言，由于有正式的雇佣关系的存在，其收入来源相对稳定;由于最低工资标准的规定，其收入也能够维持在一定的水平范围内。因此，他们有能力承担当前的养老保险参保缴费负担。

而零工经济从业者的收入来源则相对不固定，收入水平也因个人工作时间长短、消费者需求大小而异。在此过程中，由于没有正式的雇佣关系，雇主的责任也缺位，因此零工经济从业者的养老保险缴费压力相对较大。为推动零工经济从业者群体参保，应该考虑制定一个相对灵活的缴费基数调整办法，让零工经济从业者根据自身的收入水平与负担能力来缴纳养老保险费用。

（二） 建立以公民身份为基础的社会保险体系

当前我国的社会保险制度在很大程度上沿袭计划经济时期的劳动保障制度，是建立在传统工业社会中的雇佣关系之上的，以是否为企业员工来决定个人是否具备参保资格及划分投保责任。而在互联网平台持续壮大、零工经济成为新兴用工方式的情况下，原先的社会保障制度难以覆盖到参与零工经济的群体，根本原因还是在于劳动关系的改变。因此要改革社会保障制度，建立适应新业态新模式的社会保险体系，建立以公民身份认定养老保险参与资格、划分养老保险责任的社会养老保险制度。

（三） 取消零工经济从业者参保的户籍限制

对于零工经济从业者而言，由于没有获得雇员身份，无法参加基于雇佣关系的城镇职工基本养老保险。其可能的参保选择，则是城乡居民基本医疗保险。由于缴费负担没有城镇职工基本养老保险高，因此从缴费负担水平上来看，城乡居民基本养老保险可以作为零工经济从业者享有基本养老保障的一种选择。

然而，当前的城乡居民基本养老保险制度存在着户籍的限制，参保对象一般为拥有本地户籍的城乡居民。大规模的零工经济从业者群体的就业所在地与户籍所在地并不一致，在没有参加城镇职工基本养老保险的同时，也无法被城乡居民基本养老保險覆盖。现实生活中，无论户籍地与就业地是否一致，零工经济从业者对城市的建设和发展都起到了相同的贡献作用，理应享受一致的社会保险待遇。因此应该打破户籍对零工经济从业者参保的限制，实现养老保险在参保、转移接续、待遇领取方面的畅通有序。

责任编辑：汪效驷