澳門公共行政改革與治理體系縱橫談

長江

在中央人民政府及內地省市區的大力支持下，歷經22年的回歸發展之路，“一國兩制”的澳門在特區政府的領導下取得了令人矚目的發展成就，成為“一國兩制”探索的成功典範，得到了國家高層的認可和肯定。

澳門回歸祖國以後，特區政府進行了一系列公共行政改革的探索，如在市民服務、人員管理、組織運作和制度革新等方面均取得一定成就。然而也必須看到，“一國兩制”下的澳門，由於整體的社會治理體系還延續著澳葡時代的管理架構及法律制度，新組成的特別行政區，實行行政授權制度，在整個社會體系運作過程中，始終還帶有澳葡時代的烙印，如法律陳舊、脫節、滯後，治理架構不盡合理、各自為政、行政管理及公務人員思想封閉保守僵化、缺乏創新思維、行政效率不高、決策程序復雜、公共治理基金科學監管不足等諸多社會問題，直接影響和拖累著澳門現代社會的進步與發展。

澳門特區政府的行政部門除首長行政長官外，由第一層司、第二層局、第三層廳、第四層處所組成，並可根據需要設立公共機構及諮詢組織。還有部分機構直屬行政長官，如廉政公署、審計署等。

澳門特區行政長官賀一誠在特區立法會發表題為《強基固本，迎難而進》的2021年財政年度施政報告。他表示，澳門特區政府將努力開創特區發展新局面，著力落實八個方面的施政主要任務，“有序推進公共行政改革”便是其中之一。

澳門特區政府全面收集公共部門的資料進行分析，在梳理部門職能和權責關係的前提下，制定公共行政改革的整體計劃，確定改革的專案、階段、落實期限及效果，對部門架構進行重整。

行政法務司司長張永春表示，政府將會訂立統一標準與原則，規範部門職能與架構重組工作。首階段改革的重點是理順公共行政授權體制，完善政府組織法體系，以法律的形式明確政府不同層級的部門職權;加強司級機構決策和監督職能，優化部門架構設置。

2021年序幕剛一拉開，澳門特區政府能源業發展辦公室率先併入環境保護局，原有人員以行政任用合同方式轉入環保局，並保持其原有職務的法律狀況。根據修改後的《環保局組織法》，自2021年1月1日起，環境保護局增設能源發展及管理廳，負責策略研究能源政策及產品的發展，推動、協調及跟進能源業發展和監察行業的公共服務專營公司活動。而為配合《建築廢料管理制度》，將賦予環保局徵收費用的職權，達至便民目的並配合電子政務的發展。

隨後，澳門特區政府教育暨青年局與高等教育局合併為教育及青年發展局。澳門特區政府經濟局2月1日正式更名為經濟及科技發展局。增設科技廳，負責協調和推動科技領域的工作。同時，科學技術發展基金及澳門電貿股份有限公司也合併到經濟及科技發展局。政府總部輔助部門與禮賓公關外事辦公室也在2月1日合併，成為政府總部事務局。架構重整自提出以來，便廣受澳門各界關注。對於多局級部門合併，張永春表示，架構重組並非簡單將職能相近部門一併了之，而是應全面分析部門職能，做好全面規劃。例如兩教育部門合併就較為複雜，特區政府將訂定合併原則，如因應實際的職能設置廳、處級單位，而不是簡單的部門相加。

賀一誠曾在施政報告上坦承，公共行政改革的目標是建設一個廉潔、高效、便民、便商的現代服務型政府。公共行政改革必須進行部門功能性的整合，借助新的資訊技術和手段，運用大數據，打造“數字政府”。這既是大勢所趨，也是深度融入粵港澳大灣區和國家發展的基礎與前提。

2021年3月3日，特區政府多個公共部門擴大“澳門公共服務一戶通”服務，增設網上遠距離開戶功能，範圍覆蓋廣泛，包括社會保障、教育、醫療、創業及營商、公證及登記等，澳門居民通過智能手機即可辦妥相關手續。這是多行政部門協作的結果，顯示特區政府正全面營造簡政惠民、便商利企的環境，有序推動服務電子化，穩健走在公共行政改革的路上。

但澳門公共行政改革並非想像的那麼簡單和一蹴而就，法律完善、決策程式、行政效率、公共資本監管等依然是影響特區政府提升執政能力和水準的掣肘性問題，直接影響著澳門自身發展及融入國家發展大局的步伐，必須高度重視和面對。

公共行政改革任重而道遠，必須以改革創新精神加以攻克。在2021年11月行政長官賀一誠在《澳門特別行政區政府2022年財政年度施政報告》中，再次明確強調“深化公共行政改革，強化重點領域立法”，提出要檢討及完善授權和問責制度;加強和完善公務人員管理制度;持續推進電子政務;加強與立法會溝通協作，落實立法規劃;加強區際和國際法律及司法合作;尊重和維護司法獨立;持續優化廉政和審計工作;加強對公共資本企業和自治基金的監管等。

為了進一步促進和推動本澳公共行政改革及社會治理體系的變革與完善，本刊本期“焦點直擊”專題以“澳門公共行政改革和治理體系縱橫談”為題，特邀本澳及內地相關專家、學者圍繞上述問題展開分析、探討和交流，以供社會各界思考。