让法治思维融入城市管理

蔡军 吴冠男

2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上发表重要讲话时，用“十一个坚持”系统阐述了新时代推进全面依法治国的重要思想和战略部署，成为指导新时代全面依法治国的纲领性文献。坚持习近平法治思想，以法治思维和法治方式，破解当前制约法治城管建设难题，将法治思维融入城市管理，以更强自觉、更高标准、更实举措谋划推进法治城管建设，对实现法治城管建设向纵深发展，迈向新征程具有重要意义。

一、当前制约法治城管建设的主要瓶颈

坚持以问题为导向，认真分析当前法治城管建设面临的困境和难题，找准发力点，为明确法治城管建设重点和努力方向奠定基础。

（一）城市管理执法体制上下左右衔接不够畅通，管理执法综合效力整体不强

城市管理执法体制改革后，全国呈现不同的改革模式，各地城市管理执法职能并没有得到有效统一，甚至省、市、县上下不对应，工作衔接不畅。监管与执法职责边界不清，住建领域行政处罚权划转后，出现事前、事中、事后监管与执法脱节。由于管理执法部门缺乏对市政公用基础设施项目前期规划建设的话语权，造成规划、建设、管理脱节。在市、区职责划分上，市级往往包揽了大部分事项的管理权、行政执法权，区级缺乏相应的主动性和责任感，呈现“倒金字塔型”管理执法体制，制约了管理执法整体效力。

（二）城市管理执法保障机制不健全，与城市管理执法承担的任务不匹配

在执法依据上，缺乏国家层面的上位法对城市管理的概念、范围、职责、机构、体制等做出明确的界定。因无上位法的统一，各地城市管理执法法规繁杂，法规层次低、碎片化。在机构性质上，绝大多数城管执法机构为事业单位，不符合《行政处罚法》要求履行执法职能的部门必须是行政机关的规定，降低了执法的严肃性，影响了执法效果。在执法人员素质上，整体素质偏低，无法适应新形势下的城市管理执法工作需求。例如，协管员招录比例、标准要求缺乏，数量过大，招录随意性强。

（三）舆情引导创新手段与方式不多，社会多元主体参与城市治理的常态化机制没有形成

随着新媒体技术日新月异，载体多元、表达直接、传播迅速、信息海量、话语分散，成为现代社会舆情的鲜明特点。信息数据无限性和人们关注能力有限性之间的矛盾，加剧了社会舆情的“盲人摸象”效应，而诸多偶发性因素使社会舆情更加复杂多变。不同利益诉求在城市管理领域内不断交融、碰撞，城市管理与执法、城市运行的突发事件更容易成为舆情的热点。在社会中介组织、群众自治组织、城市管理志愿者服务队伍建设上，缺少刚性的激励奖惩制度，动力不足，不利于良好的城市管理执法社会环境的营造，增加了管理执法难度。

二、破解当前法治城管建设难题的对策

以法治城管建設为目标，坚持用法治思维和法治方式处理城市管理执法工作中的矛盾和问题，应对改革进程中的挑战和风险，强化城市管理系统内部要素的科学合理组合，着力在法治轨道上推进城市治理体系和治理能力现代化。

（一）持续深入开展党史学习教育，以党的建设确保法治城管建设的正确方向

牢牢把握对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明的总要求，大力推进新时代城市管理执法队伍正规化建设。通过党史学习教育持续增强“忠诚于党”的政治修养，坚决听从党中央号令，令行禁止、使命必达。持续增强人民至上的价值追求，切实为人民群众营造更加便捷、更加舒适、更加安全、更加美好的城市人居环境。持续增强苦干实干精神，强力推进城市体检、城市更新等工作，努力让群众看到变化、得到实惠，实现城市让生活更美好。持续增强廉政建设，全力打造一支政治坚定、作风优良、纪律严明、依法履职、人民满意的新时代城市管理执法队伍。

（二）科学划定城市管理权限范围，以法治规范权力运行

依据新的《立法法》，加快推进城市管理立法步伐，明确赋予城管部门合法的主体资格，界定城市管理的内涵和外延，明确城市管理执法职能范围、机构性质等，使城市管理执法权力在法治的框架内、严格按照法定程序更加公开透明地运行。在“大城管”体制模式的职能配置上，依据党中央城市执法体制改革指导意见明确的职能范围，本着辩证的发展的观点界定，既不能扩大，也不应缩小，强化区级政府属地管理和具体实施职能，从根本上解决机构重叠、职能交叉、扯皮推诿、效率低下等弊端。

（三）深化城市执法体制改革，以法治提升综合执法效力

在综合执法范围界定上，城市管理执法应在城市“路面街边”发生频率高、与群众日常生产生活关系密切、多头执法和执法扰民问题突出、专业技术要求适宜的领域内开展，专业技术性强、法律明确规定只能由专属部门行使的职责不得划转。在执法体制上，深入推进管理执法重心下移，实行一级执法体制，设区的市在市或市辖区设立一级执法队伍，消除分割、理顺关系。在执法保障上，逐步将城管执法机构纳入政府机构序列，将符合条件的城管执法人员逐步纳入公务员或参公管理，规范协管员招录标准。

（四）改进和创新管理执法方式手段，以法治保障人民群众权益

综合运用行政指导、行政奖励、行政扶助、行政调解等非强制行政手段，减少强制性执法措施。综合运用规划引导、市场运作、商户自治等方式，顺应群众需求，合理设置、有序管理方便生活的自由市场、摊点群、流动商贩疏导点等经营场所和服务网点。拓展群众参与渠道，搭建多元化协商平台，扩大市民参与城市治理的广度和深度，发挥基层自治作用。尊重群众意愿，将社会风险评估、公共决策社会公示、公众听证、专家咨询论证等制度，作为涉及群众切身利益的重大决策的前置程序、刚性门槛，使重大决策的过程成为倾听民意、改善民生、化解民忧的过程。

三、法治城管建设的创新思路

法治城管建设是一项系统工程，难以一蹴而就，需久久为功，不断探寻促进内涵式法治城管建设的最优路径。

（一）城市管理执法理念方式创新：实现现代科技支撑下的智能化、精准化

通过物联网传感器技术，360度全方位监测城市运行安全。通过大数据技术，在短时间内收集大量城市管理数据，在海量数据中发掘处理有效信息，为城市管理者进行科学有效的决策提供保障。通过人工智能识别、预测、决策功能，使城市管理者能以更加快速准确的方式对管理事务进行处理。通过5G技术让人工智能与物联网等新信息技术紧密融合，将城市管理运行各个系统联结成城市管理大系统，形成跨部门互通互联的协同管理机制。

（二）城市管理執法体制机制创新：实现城市规划、建设、管理全生命周期管理

“把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节”。通过体制机制建构完整的管理链，实现全流程管控，更好地补齐城市管理体系的短板和弱项。通过末端的城市管理数据，分析出前端城市规划的不科学性和中端建设的薄弱点，对规划及时加以调整，对中端的城市建设进行弥补，并通过末端管理的数据检验前端和中端调整的具体成效。最终，通过周而复始地分析、反馈，形成一个高效的螺旋式上升的城市规划、建设、管理运行机制，从而不断推动城市高质量运行。

（三）城市治理模式创新：形成多元化共治体系

积极构建政府主导下的多元参与的城市治理结构及运行机制，发挥企事业单位在资源、技术、人才等方面的优势，凡适合由企业、社会组织提供和解决的事项，交由企业和社会组织承担。设立城市管理专家顾问委员会或专家顾问组，提供理论支持和决策咨询。建立公众参与、监督与评价机制，引导发挥好社会组织在第三方绩效评估、矛盾调解等方面的积极作用，提高纠纷化解的权威性和公信力。建立稳定的公共话语空间，引导城市管理利益相关者进行理性商谈和辩论，持续培养市民的主体意识、责任意识、规则意识、公德意识、法治意识，营造良好的城市管理执法环境。

（四）城市管理执法舆情管理方式创新：运用大数据实现源头化解

面对舆论生态的新变化，树立大数据观念，善用大数据技术预测和引导社会舆论，对舆情数据进行立体化、全局化、动态化研究。通过挖掘、分析舆情关联数据，将监测目标时间节点提前到敏感消息传播初期。通过构建模型预测舆情走向，为正确引导舆情提供决策参考。通过构建社会舆情数据“立方体”，增强关联舆情信息的分析和预测，形成大数据社会舆情管理的联动效应。

（压题图片：宿州市城市风貌  作者提供）

（责任编辑：严陈玲）

作者简介：

蔡军（1973—），江苏宿迁人，宿州市城市管理行政执法支队办公室主任，研究方向：城市建设管理执法服务;

吴冠男（1992—），女，安徽宿州人，宿州市城市管理行政执法支队宣教科副科长，研究方向：城市管理执法。