北京上海党建引领城市基层治理变革的经验

一、背景和形势

随着我国城市化进程的加速推进，城市基层治理面临许多新情况和新挑战。特别是互联网、物联网和云计算等信息技术的快速发展，大数据成为城市治理的战略性基础资源，在城市的规划、交通、环保、安防、能源、医疗等方面，发挥着越来越大的作用，城市治理已经进入数字治理的新时代。城市基层治理还存在体制机制上的困难和瓶颈，主要表现在，条块分割、管理分散，横向部门协作意识不强，纵向基层力量不足，管理执法衔接不紧，社会参与程度不高等方面。

城市基层党组织是党在城市全部工作和战斗力的基础，是城市基层治理的核心力量。如何坚持和发挥党建在基层治理中的引领作用，把城市基层党组织建设成为领导基层社会治理的坚强战斗堡垒，将党的组织体系与基层治理体系有机融合，将党的政治优势、组织优势转化为基层治理效能，是城市基层党建和治理必须面对的新课题。

在党建引领城市基层治理变革方面，北京市和上海市作为超大规模城市，一直走在全国城市的前列。它们的探索实践，提供了较完整详备的北京经验和上海经验。这些经验所体现出的指导思想、设计理念、制度和政策、治理技术，以及大数据应用手段等，都值得其他城市参考和借鉴。

二、实践和探索

北京市和上海市作为超大城市，既面临共同的治理难题，又有着各自的市情。对于基层治理，北京市和上海市在探索实践的基础上，分别提供了各具特色的“北京经验”和“上海经验”。这些经验既有相同的理念，也有不同的实践，更有相互的学习与借鉴。以下从基层党建、基层治理体制机制改革和为民服务等几个方面，对北京市和上海市的实践和探索进行考察。

（一）各方合力促新时代基层党建

1.北京市的做法主要有：建立区、街道、社区三级党建工作协调委员会，作为开展区域化党建工作的议事协调平台。做好“双报到”工作，广泛引导党员干部参与基层治理。开发“党员E先锋”网络平台，全面记录驻区党组织和在职党员参与社区活动、为社区办实事等情况。深化党政群共建，汇聚基层治理合力。建立健全党委统筹、组织联建、工作联动、队伍联合、服务联办、保障联享、责任联查的党群“一统六联”工作机制，广泛地动员和组织广大群众积极投身社会治理。

2.上海市的做法主要有：建立区、街镇、居村三级区域化党建联席会议，积极探索单位党建、行业党建、区域党建互联互补互动，不断提升党建引领基层治理的整体效应。持续深化楼宇党建创新升级，把楼宇党建作为党建的重点，做到支部建在楼上、党建落到实处。积极创新“两新”组织中的党组织建设，把基层党组织建设和基层社会治理有机结合，努力做到组织覆盖、工作覆盖和网络覆盖。实施城乡党组织结对帮扶，覆盖所有涉农区乡镇和村，推动城乡一体化发展。

（二）赋权基层的治理体制机制改革

1.北京市在平谷区金海湖镇的探索基础上，提出了破解基层治理困境的“街乡吹哨、部门报到”机制，出台了《关于党建引领街乡管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》，形成了基层治理变革的综合改革方案。“街乡吹哨、部门报到”的具体内涵是，属地街乡为了解决问题，吹响哨声，职能部门应声而到，形成合力推动问题解决，事不完，人不走。“街乡哨声”针对的是存在的问题和市民的诉求，分别为综合执法哨、重点工作哨、应急处置哨。“部门报到”则是部门向基层报到、向一线报到、向群众报到，做到民有所呼、我有所应。

为了做好“街乡吹哨、部门报到”，北京市统筹进行基层治理体制机制改革，对街乡赋权，增强街乡统筹协调功能，落实街乡党委的重大事项意见建议权、综合事项的统筹协调和督办权、职能部门人事建议权和综合执法人员的考核权。职能部门下沉，促进条块管理力量聚合，将城管执法、安监综合执法等职能部门派出机构逐步下沉到街乡，在街道乡镇建立实体化综合执法中心。着眼增效，提升街乡服务管理效能，开展街道“大部门制”改革，综合设置街道各类机构，努力提升服务能力。

2.上海市则从“核心是人、重心在城乡社区、关键是体制创新”出发，中共上海市委、上海市政府出台了《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》，同时配套出台六个文件，从街道体制改革、网格化管理、社区治理、村级治理、社会力量参与和社区工作者管理等方面，对基层治理的体制机制进行改革，形成了“1+6”基层治理体制机制改革的配套体系。

这个配套体系着力于街道体制改革，强化街道社区党组织领导核心地位，赋予街道党工委对职能部门派出机构的人事考核权和征得同意权，赋予街道规划参与权和综合管理权，赋予街道对重大决策和重大项目的建议权。优化社区事务受理服务中心、社区文化活动中心、社区卫生服务中心的基本公共服务功能，进一步建立和完善城市网格化综合管理中心、社区党建服务中心和社区综治中心。取消街道招商引资职能及相应考核指标和奖励，推动街道工作重心切实转移到公共服务、公共管理和公共安全等社会治理工作上来。

上海市还发挥街道社区党组织统筹协调作用，全力打造开放、集约、共享的服务体系，2万多个党建服务中心站点与市民驿站、睦邻家园、邻里中心等融为一体，15649家社会组织在社区开展公共服务、公益慈善、文体活动、专业调处等服务。街道社区党组织通过这些区域化党建平台，实现资源共享、协调关系、化解矛盾、保持稳定。一些街道通过区域化党建平台，组成志愿者服务队，利用各自单位的资源优势，互相服务，既和谐了关系，得到了实惠，同时又体现了基层党组织的作為和党员的作用。街道社区党组织还大力培育社会组织，并发挥社会组织中党员的先锋模范作用。街道社区党组织在工作中积极发挥服务功能，通过服务来实现社会管理创新。街道社区党组织作为桥梁和纽带，处处为企业、职工排忧解难。还注意把党的建设和企业文化建设相结合，引导企业建立积极向上的企业文化，同时把党建和企业的发展结合起来，通过党建来促进企业的发展。

（三）宗旨紧贴更好地为民服务

1.北京市将与群众生活密切相关、具有城市管理和公共服务职能的政府部门及公共服务企事业单位的投诉、举报、咨询等电话，全部与12345市民服务热线对接整合，统一设立北京市民服务热线，以此为基础，形成了民有所呼、我有所应的“接诉即办”快速响应机制，建立了党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的接诉即办工作体系。

“接诉即办”工作体系还打造涵盖微信、微博、政务头条号、“北京通”App、“人民网”领导留言板等15个渠道的统一平台，构建“热线+专线+网络”全方位接诉应诉体系，并把工作拓展到了主动治理和未诉先办。经过不断发展完善，“接诉即办”已成为北京城市运行的“晴雨表”、市民诉求的“呼叫哨”、党委政府和群众的“连心桥”，在全国城市政府热线评比中多次位列榜首。

2.上海市积极运用互联网技术和大数据技术，建设智慧城市和智慧政府，形成了政务领域的“一网通办”和城市运行的“一网统管”治理体系。“一网通办”平台是上海市政务服务的在线办事服务平台，向企业、市民等提供电脑端、移动端、自助终端等多渠道政务服务。“一网通办”的办事主体是企业与市民，强调“高效办成一件事”。

2020年初，上海市以“一网统管”为引领，开启了超大规模的智慧城市创新实践。“一网统管”的处置主体是各级政府部门，重点是“高效处置一件事”。“一网统管”着力于“一屏观天下、一网管全城”，市级平台已汇集50多个部门的185个系统、近千个应用程序，初步形成贯通市、区、街镇三级，覆盖经济治理、社会治理、城市治理的城市工作体系。

“一网通办”和“一网统管”互为支撑。“一网通办”带动政务服务改进，推动营商环境优化;“一网统管”促进城市管理精细化，保障城市安全有序运行，从而形成双轮驱动、两翼齐飞的智慧城市治理格局。2020年，在构建“一网通办”和“一网统管”治理体系的基础上，上海市在全球350个城市当中脱颖而出，获得世界智慧城市大奖。

三、经验和启示

虽然北京市和上海市的具体实践不同，但两个城市的指导思想、设计理念、技术运用等方面有很多共同之处，具体概括就是“相同的理念，不同的实践”。特别是在经验和启示方面，更有值得其他城市学习和借鉴的共同之处。

（一）党建引领强化深化

坚持党对基层治理的领导，把基层党组织建设成为基层治理的核心领导力量和战斗堡垒，不断织密党的基层组织体系。把党的组织和基层治理有机融合，党的建设贯穿基层治理的全过程和各个方面，把党的政治优势和组织优势转变为基层治理效能。充分发挥党组织的政治引领、组织引领、机制引领、能力引领作用，积极构建区域化党建平台，加强各类党建主体的互联互补互动，最大程度凝聚城市基层治理的整体合力。

（二）基层治理体制机制改革因地制宜

坚持与时俱进，根据新的市情和形势，进行基层治理的体制机制改革。积极改革街道基层体制，打破条块分割，推动条块融合，对乡镇街道赋权，增强街道统筹协调能力，赋予街道乡镇执法权。坚持重心下移、力量下沉，把资源、服务、管理都向基层聚集，促进治理资源在街乡聚合，增强基层治理能力。坚持整体治理、系统治理、协同治理的改革思路，着力构建简约高效的基层管理体制，提升街乡服务管理效能，着力打通城市基层治理“最后一公里”。

（三）为民服务的群众路线贯彻始终

坚持“人民城市人民建、建好城市为人民”的理念，坚持以人民为中心，民有所呼，我有所应，积极利用现代信息技术和大数据技术，构建为民服务的快速反应机制。把党的群众路线贯彻到基层治理全过程，把服务群众、造福群众作为基层治理的出发点和落脚点，不断提升群众的获得感、幸福感和安全感。坚持群众的事情群众办，积极拓宽群众参与治理的渠道，把群众的力量凝聚起来，不断厚植党执政的群众基础。

参考文献

[1]李骏等.超大城市的社区治理：上海的探索与实践[M].上海：上海人民出版社，2018：54

（压题图片：北京市东直门街道楼宇党群服务站揭牌  摄影：贾天勇）

（责任编辑：严陈玲）

作者简介：冯军旗（1976—），河南汝南人，中国政法大学政治与公共管理學院副教授，研究方向：干部群体与社会治理。

本文为北京市社会科学基金项目“新时期以来北京市村干部队伍建设研究”（17KDB012）;中国政法大学科研创新项目“改革开放以来村干部群体的构成、流动和变迁研究”（1051-10818414）。