关于建筑垃圾系统治理的研究与思考

北京市建筑垃圾综合治理专班

【摘要】随着经济和社会的快速发展，城市建设进程不断加快，建筑垃圾产量急剧增加，对城市环境和城市运行带来严峻挑战。通过对北京市建筑垃圾行业的现状调研和系统研究，分析行业存在的问题及产生原因，提出要从根本上解决建筑垃圾治理问题，需要牢固树立系统观念，实施全生命周期管理，统筹考虑“产生-运输-消纳”全流程，将建筑垃圾治理作为城市建设发展的基础工作和公共服务的重要领域，将具备资源属性的土方砂石作为战略资源，进行全面管控和适当储备，促进市场有效竞争与政府公益性服务有序衔接、形成合力，为改善环境质量、加快建设国际一流和谐宜居之都提供有力支撑。

建筑垃圾是指新建、改建、扩建和拆除各类建筑物、构筑物、管网等，强制拆除违法建设及装饰装修房屋过程中产生的弃土（包括但不限于开槽渣土、级配砂石）、弃料及其他固体垃圾。北京市作为超大型城市，随着城市经济和社会的快速发展，城市更新、设施完善、地下空间开发利用等建设进程不断加快，建筑垃圾产生量急剧增长，给城市运行带来严峻挑战。2021年9月以来，北京市城市管理委员会成立课题组专题调研，全面了解行业现状，深入查找和分析问题成因，梳理形成了系统治理建筑垃圾全产业链的基本思路与对策建议。

一、北京市建筑垃圾综合管理工作实践

近年来，北京市围绕建筑垃圾综合管理采取了一系列措施和专项行动，建立了“统一领导、管委牵总、部门协同、社会共治”的联合治理工作机制，形成了联席会议、联合督导、联合执法、案件移送和联合惩处等协同共治举措，持续开展日查、夜查和临时检查，遏制违规运输和违法消纳行为。针对建筑垃圾乱倒乱卸的突出问题，利用小卫星定期监测，发现问题建立台帐，挂牌督办。2021年底，小卫星监测共发现问题54处，占地面积7.2万平方米，较2021年第一季度下降66.8%。

（一）管理举措不断细化升级

2011年，市政府发布《关于全面推进建筑垃圾综合管理与循环利用的指导意见》，建立建筑垃圾工作联席会议制度，办公室设在市城市管理委。2014年，市政府办公厅发布《关于进一步加强建筑垃圾土方砂石运输管理工作的实施意见》，对车辆实施更新改造和规范运输行为提出了24条管理措施。2020年，市政府颁布实施《北京市建筑垃圾处置管理规定》，明确了建筑垃圾治理减量化、资源化、无害化和产生者承担处置责任的原则，在源头排放、运输过程、分类处置和资源化利用等方面提出了47条管理规定。

（二）排放环节实施备案管理

根据相关规定，建设单位、施工单位和生活垃圾分类管理责任人应制定建筑垃圾处理（治理）方案，明确建筑垃圾产生量、处置（或利用）方式和清运工期，与有资质的运输单位和处置场所（或利用地点）签订三方合同，到属地区城市管理部门备案。

建筑垃圾排放源头主要是建筑工地和居住小区。在建筑工地方面，2021年，全市具备开工手续的在施工程2557个，报备建筑垃圾处理方案工程3354个，含300平米以下、由属地街乡镇负责管理的小型工程。在居住小区方面，全市居住小区生活垃圾分类管理责任单位13000余个，已完成备案2732个，备案率21%，建筑垃圾报备量约270万吨。

（三）运输环节实施行政许可

根据相关规定，从事建筑垃圾运输经营需获得行政许可，方可进入市场。相关企业从事建筑垃圾运输经营，应按照要求使用符合地方标准的车辆，车辆必须为企业自有，有固定办公和车辆停放场所。2013年，对建筑垃圾清运费作出规定，运输距离6公里以内为6元/吨，6公里以外另加1元/吨·公里。2014年，建筑垃圾运输车辆实施“货箱密闭、举升定位、即时监控、顶灯和放大号统一、全身统一涂装苹果绿”的“六统一”管理。2015年，为进一步规范建筑垃圾运输车辆管理，制定出台建筑垃圾运输车辆监控系统和企业监管办法，实施计分考核。2021年，推行电子运单及消纳核量，对建筑垃圾的运输与消纳实施全流程监控。

截至2021年年底，全市取得建筑垃圾运行经营许可的企业共1732家，准运车辆15935辆。其中，重型自卸货车1.1万辆，主要承担工程弃土和拆除垃圾运输工作;轻型自卸货车0.4万辆，主要承担居民装修垃圾和小型市政工程施工垃圾运输工作。

（四）末端处置优先就地利用

北京市鼓励施工单位对建筑垃圾实施就地处置和直接利用，无法就地处置和利用的必须运往经过许可的消纳场所或登记的处置场。进入处置场的垃圾按照政府指导价缴费，填埋费用30元/吨、资源化处置费用45元/吨。据统计，2021年全市建筑垃圾申报量1.47亿吨，其中，进入填埋、贮存和资源化处置等处置设施的为0.46亿吨，占比31.6%;采取工程回填或综合利用（绿化造景、矿坑修复、土地平整）等方式由市场解决的为1.01亿吨，占比68.4%。

（五）设施布局“永临结合”

建筑垃圾处置设施类型分为永久设施、临时设施和弃土利用点。一是永久设施。需要取得规划许可，纳入市政基础设施工程建设，北京市目前投运4座，在建1座，设计处置能力100万吨/年·座。二是临时设施。需按照住房和城乡建设部行业标准建设，并得到自然资源和生态环境部门认可。临时设施包括簡易填埋场5处、临时贮存点19处和临时资源化处置设施98处，填埋场库容295万吨，贮存库容980万吨，资源化处置能力8000万吨/年。目前，能够满足施工拆除垃圾处置需要，但不具备装修垃圾处置能力。三是弃土利用点。由工程建设方向建筑垃圾管理与服务平台登记弃土需求信息和具体地点，供出土工地选择。2021年已累计登记弃土综合利用点475处，库容7748万吨，共接收弃土4443万吨，剩余库容3305万吨。

（六）资源化利用效能突出

建筑垃圾资源化利用是指，将可资源化的建筑垃圾破碎并筛分成再生粗细骨料，加工生成再生砖、再生混凝土和再生无机骨料，回用到工程建设，实现循环利用的过程。再生产品按工程指定部位替代使用，其中政府投资工程要求强制使用比例为10%。发展改革和住建部门在工程立项申报和施工设计审查时，对再生产品使用情况进行检查。据住建部门统计，建筑垃圾再生建材约12种，在2021年进入处置设施的3980万吨建筑垃圾中，加工成各类再生建材2228万吨，销售2105万吨，使用率94.47%。

（七）“十四五”时期建筑垃圾产生量仍将高位运行

根据相关部门分析预测，“十四五”时期，北京市域范围内每年开复工面积约2亿平方米、疏解腾退面积约2500万平方米。综合开复工面积、腾退面积，结合“十三五”期间建筑垃圾实际产生量分析，“十四五”期间全市年建筑垃圾产生量仍将维持高位，预计达到1.3亿吨以上，其中70%～80%为开槽渣土和级配砂石，施工、拆除、装修等其他建筑垃圾为20%～30%。

二、当前存在的问题及原因分析

（一）“产、运、消”三大环节的问题表现

一是源头方面，部分施工企业违规使用不合规企业、不达标车辆运输建筑垃圾，驶出工地的部分车辆存在超载、不密闭和车轮带泥等问题;一些生活垃圾分类管理责任人未落实管理责任，未在居住小区设置装修垃圾暂存点，也未向居民提供正规的装修垃圾清运服务，居民只能自行清理装修垃圾;个别街道乡镇拆违后，监管措施没有及时跟上，拆违经费列支不全，拆除垃圾就地堆存或乱倒乱卸。二是运输方面，部分运输车辆多拉快跑、随意倾倒现象屡禁不止，超速、超载、套牌、遗撒、闯红灯等现象时有发生。三是处置方面，一些非法中转场设置在城乡接合部，占地面积大、管理不规范、消纳成本低、安全隐患大。而正规的永久性设施受区域排放指标“减二增一”限制，投资巨大，经营成本居高不下;个别临时设施受时间和空间限制，经营不善;部分区域设施分布不合理，设施之间形成竞争关系，个别设施的建筑垃圾来源不稳定、工艺不合理，面临倒闭困境。上述问题既制约了北京市建筑垃圾行业的健康有序发展，也对城市交通、环境等造成了不良影响。

（二）原因分析

1.灰色利益链长期存在。工程转包现象仍然较为突出，特别是在开槽阶段，施工总包单位出于利益考虑，只挂名不进场，实施层层转包，每一级分包方都会抽取一定比例的管理费，造成工程预算层层压减。运输单位承接工程后，为实现盈利，将土方砂石卖给有回填需求的工程或混凝土搅拌站，以此实现成本对冲。随着政府监管力度的加大和信用惩戒机制的使用，为规避风险，有时具备较强实力的运输企业也会将承接工程再次转包给中小运输企业。最终运输单位在层层盘剥下，为保障盈利空间，易采取多拉快跑、雇佣黑车非法运输等措施压减成本，运输乱象由此引发、环环相扣。

2.历史遗留问题治理“重地上、轻地下”。从2009年起，北京市开始利用小卫星监测技术治理垃圾渣土乱堆乱放行为，但主要解决了地上遗留问题，地下遗留问题并没有根治。相关历史数据不够全面且未向社会公开，造成开槽如“挖宝”，一旦挖出“杂填土”（即混合生活垃圾与砖头瓦块的土方，业内称“二混子土”），将大幅度增加施工成本。高额的处置成本斩断了土方回填市场机制下的利益对冲空间，企业为保本乱倒乱卸，诱发了黑渣土场乱象。

3.监管政策落地艰难。2020年，北京市政府发布《北京市建筑垃圾处置规定》（以下简称《规定》），对建筑垃圾全链条实行流程再造，但在规定落地和配套政策保障上仍需突破。如《规定》提出，建设单位要将建筑垃圾运输处置费用在工程造价中单独列项计价，通过招标或比选方式直接选择运输企业，以此斩断利益链。但因缺乏配套措施，此项《规定》没有落地。《规定》提出，运输单位要取得生活垃圾收集运输许可，但出于放管服要求，该项许可门槛不断降低，退出机制尚未落地，运输企业“只进不出”，以至于80%以上企业规模较小，行业集中度不高。《规定》提出，将建筑垃圾填埋场和资源化处置场纳入市政基础设施建设规划，但目前纳入规划且建成的设施仅有四座固定式资源化处置工厂，其余填埋场、贮存点和资源化处置设施均属临时设施。《规定》依据新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，大幅度提高了处罚力度，但《北京市大气污染防治条例》没有做适应性的修订，基层执法队处罚“就低不就高”现象较为普遍。

4.治理的前瞻性战略性不强。当前的治理理念仍停留在解决超载、违章、遗撒和乱倒问题，没有从战略性和全局性谋划治理工作。如对工程弃土的处理，短期看，现行的市场调配机制可以满足各方需求，但实质上是在消耗本市的战略资源储备。随着城市建设范围的扩大和生态保护力度的提高，迟早会出现无土可用的状况。目前，每年全市有1.5亿吨的砂石料缺口，生活垃圾填埋场修复、废弃矿坑治理和“留白增绿”都需要政府投资购入土方。对于杂填土、拆除垃圾、装修垃圾等需要政府和社会共同治理的垃圾，则呈现两级分化。拆违腾退和乱倒乱卸的垃圾全部由政府出资治理，产生者未承担责任。杂填土和装修垃圾全部交由社会负责，政府未予补贴，这也催生了非正规运输企业和黑中转场的产生。

5.部门协同监管有漏洞，技防措施未闭合。根据道路交通管理相关措施，建筑垃圾运输车辆通常在后半夜上路运输，监管难度大。实际执法中，需要六个部门联动执法，执法成本高，查处的违规车辆非常有限。按照相关规定，22：00之后属于夜间施工，但23：00前货车禁止进入五环。为抢工期，施工方倒逼运输车辆违章行驶。工地视频监控探头形同虚设，违法车辆没有报警，消纳场称重信息未接入市级平台，且平台之间数据断链严重，造成技防监控手段发挥有限。

6.产运消“两点一线”闭环管理有待完善。目前，建筑垃圾产生、运输和消纳处理是充分竞争的市场。产生量由产生者自主申報，缺乏核准手段。运输处置过程虽然实施了电子运单，但自动性不强，使用率不到60%。全市100余个消纳处置场所空间布局不够合理，处置工艺参差不齐，30%的设施经营不善。全市没有专用装修垃圾生产线，无论是正规处置场所还是非法中转场，均以人工分拣为主，分出率不足40%。

三、推进北京市建筑垃圾系统治理的思路对策

要从根本上解决建筑垃圾治理问题，需要牢固树立系统观念，实施全生命周期管理，统筹考虑“产生-运输-消纳”全流程，将建设垃圾治理作为城市建设发展的基础工作和公共服务的重要领域，将具备资源属性的土方砂石作为战略资源，进行全面管控和适当储备，促进市场有效竞争与政府公益性服务有序衔接、形成合力。抓住理顺利益机制、规范专业服务、严格执法监管等重要切入点，综合施策，协同治理，闭环管理，变“劣币驱逐良币”为“先进淘汰落后”，斩断灰色利益链条，促进公平竞争，逐步构建“安全绿色、运行规范、监管有力、市场参与、运转高效”的建筑垃圾运输服务和处置利用市场，为改善环境质量、加快建设国际一流和谐宜居之都提供有力支撑。

（一）完善工程造价体系和运输处置费用价格

综合建筑垃圾类型、产生源、产生量和运输距离、人力成本和油价等因素，制定建筑垃圾运输处置定额，根据定额形成市场服务价格指引，分区域推行定额计价与市场定价相结合的议价机制。在运输费用恒定的基础上，开槽黄土和级配砂石可减免或降低处置费用，施工拆除垃圾处置费用保持现有水平，杂填土和装修垃圾处置费用则适度提高。目前，80%的建筑垃圾为工程弃土，节约的处置费用可以投入到其他建筑垃圾的处置中。

（二）建立建筑垃圾运输处置供需服务衔接机制

一是管理层面，在已建成的“建筑垃圾车辆运输管理系统”基础上，整合各部门资源和已有业务系统，对“两头一线”的全过程进行实时动态的数字化、协同化联动监管。二是业务层面，借鉴学习网约车等各类服务平台建设经验，利用云计算、大數据、北斗精准定位、电子标签、行车信息记录装置等各种信息技术，建立从建筑垃圾产生源头、运输过程到处置、循环利用的全过程业务服务平台。三是在实施电子运单的基础上，推行电子下单、接单、结单的完整业务链，实现“产、运、消”各环节有效串联，形成连带机制和可追溯体系。

（三）推行“专用账户”的收费管理和服务付费机制

建立全市统一的建筑垃圾运输处置专用账户管理制度。建设单位、生活垃圾管理责任人在报备建筑垃圾处理（治理）方案前，须开设“建筑垃圾运输处置费专用帐户”，将确定的运输处置费用预存入专用帐户，实行专款专用。对于政府投资项目，可由财政部门根据处置场实际接收量，直接拨付资金给运输单位和处置单位。具体实施中，建立处置费用支付与运输单位、消纳场所的服务质量信誉评价挂钩机制，消纳场所的计量设施要接入平台，实现按运距、运量据实结算。

（四）统筹构建战略贮存和资源化利用体系

一是全面加强土方砂石利用市场管理，指导和鼓励实力强、有社会责任感的大型企业规划建设一批贮存场，按市场原则收购土方砂石，作为战略资源实施储备。二是坚持永临结合，科学合理布局资源化处置场，淘汰部分盈利不佳、布局不合理的拆除垃圾处置设施，适度增设装修垃圾处置设施，鼓励杂填土原位处置。三是将建筑垃圾产生量与再生产品强制使用量按照比例挂钩，产生量越多的工程，再生产品使用比例也应当越大。四是将各类建筑垃圾资源化处置设施纳入政府固定资产投资补贴范畴。永久设施继续执行30%的固定资产投资补贴，移动设备长期在北京服务满一定期限且处置量达标的，可以给予15%的设备投资补贴。五是全面摸排存量建筑垃圾，向社会公布，引导社会资本参与治理。

（五）实施逐级负责的行业管理体系

在业务链条上，按照“谁产生、谁负责”原则，确立“建设单位管施工单位”“施工单位管运输单位”“运输单位管处置单位”的逐级衔接管理体系。建设单位必须履行建筑垃圾排放申报、排放付费、运输监管和消纳处置的主体责任，对建筑垃圾处置利用负总责。在行业准入上，要提高运输企业和处置设施准入门槛。推广运输企业准入“昌平经验”，实施“三合一”准入（停车地址、经营地址、车辆规模与停车场规模匹配），鼓励运输企业进行整合。处置设施准入时，要求其设备必须具备全品类建筑垃圾的处置能力，对于能够兼顾处置可回收、大件及炉渣等其他品类垃圾的，优先准入。在政府监管上，工程建设主管部门应加强施工企业监管，城市管理部门加强运输处置企业监管，对违规企业予以处罚、扣分、降级和暂停投标资格等处理，直至吊销资质。

（六）健全统筹协调机制

充分发挥北京市建筑垃圾综合管理循环利用领导小组统筹协调作用。组长由主管副市长挂帅，副组长为市城市管理委、市住房城乡建设委主要负责同志，领导小组办公室设在市城市管理委，办公室主任为市城市管理委和市住房城乡建设委主管副主任，发展改革、规划自然资源、生态环境、公安、交通、园林绿化和水务等部门为成员单位。办公室协调工作纳入市生活垃圾分类推进工作指挥部平台进行调度。办公室筹建工作专班，下设政策研究组、综合协调组、监督检查组和平台建设组，抽调委内相关处室，市住房城乡建设委、市公安局、市交通委等相关部门人员，集中力量修订一批政策规定，研究一批标准规范，推动一批机制落地，搭建一个管理平台，组织开展专项治理，全面提升行业水平。

（七）强化执纪执法保障

开展建筑垃圾系统治理，需重塑整个行业的利益格局，势必影响现有行业的既得利益者，推进工作将遇到较大阻力。需要政府各级行业主管部门、执法部门和纪检监察部门进一步统一思想、协同发力、强力保障，既要规范各类市场主体经营行为，也要督促各级监管部门和执法队伍履职尽责，拧成一股绳，合成一股力，真正从根本上改变行业乱象。

（责任编辑：陈希文）