中国农业绿色低碳发展的十年

改革开放40多年来，中国农业取得飞速发展，以全世界9%的耕地和6%的淡水资源养活了全世界18%的人口，为全球消除饥饿、保障粮食安全和实现可持续发展做出了巨大贡献。但是，在巨大的成就背后，中国农业也曾付出巨大的资源环境代价。《第二次全国污染源普查公报》中的数据表明，2017年种植业面源污染中总氮（TN）和总磷（TP）流失量分别为71.95万吨和7.62万吨，分别比2010年下降了54.97%和29.90%，占全国TN和TP流失总量的24%和24%。2014年中国农业活动温室气体排放量为8.3亿吨CO2-eq，占温室气体排放总量（不包括林业和土地利用变化）的7.5%，其中甲烷CH4排放2224.5万吨、一氧化亚氮N2O排放117.0万吨，分别占全国CH4和N2O排放总量的41%和72%（气候变化第二次两年更新报告，2018）。

自党的十八大以来，党中央以生态文明建设为引领，针对不断凸显的农业资源、环境和生态问题作出一系列重大决策部署，出台了一系列指导性文件，推动农业的高质量发展和绿色、低碳与可持续转型。在过去的十年中，农业发展观遭遇了一场深刻革命，生态文明思想逐渐融入了农业发展全过程，生态振兴成为乡村振兴五大维度之一，绿色低碳转型不断深化并成为农业供给侧结构性改革的主攻方向，农业在资源节约、生态环境改善、绿色产品供给等方面均得到不同程度改善。根据《中国农业绿色发展报告2021》，2012—2021年全国农业绿色发展指数不断提升，超额完成了“十三五国民经济和社会发展规划纲要”和国务院确定的灌溉水有效利用系数、高标准农田、高效节水灌溉等目标和任务，农药和化肥施用量已经开始实现负增长，秸秆综合利用率、畜禽粪污综合利用率和农膜回收率不断提高并稳定在较高水平，绿色产品供给能力稳步提升，为生态文明建设提供了基础支撑。

一、中国农业低碳发展的重要进展

1.比较妥善地处理农业绿色低碳转型与粮食安全的关系。

粮食安全是促进经济发展和维护社会稳定的前提。党的十八大以来，中国的粮食产量“十年连丰”，自2012年以来一直稳定在6亿吨以上，人均产量均高于人均粮食基本安全线（400公斤），并在确保数量安全的前提下不再追求“连增”，而是转变为“藏粮于地、藏粮于技”，以减轻农业发展、粮食安全与资源和生态环境之间的矛盾（黄季焜，2021）。同时，促进结构优化，以满足人民对粮食的高质量需求，推动了粮食产业的高质量发展。

2.农业经济发展与资源投入和环境影响逐渐脱钩。

脱钩是指一定时期内资源投入或环境指标变化速度小于经济发展速度，当某个国家和行业的经济发展不再以资源大量消耗和环境恶化为代价，就形成了经济发展与环境污染的脱钩（李斌和曹万林，2014）。在过去的十年中，农业发展目标从“增产、增收”双目标向“稳产、增收、可持续”的目标转变，大量农业可持续发展政策得到有效实施，农业经济指标逐渐与该部门相关的重要资源投入和环境污染指标呈现脱钩状态。

2021年中国化肥施用量为5191万吨，比2012年减少11%；2019年农药施用量为139.2万吨，比2012年减少23%。农业源温室气体排放量与农业总产值之间呈现相对脱钩，即农业总产值不断增加，但是单位农业总产值的温室气体排放减少（李阳和陈敏鹏，2021），大多数地区农业生产与农业投入实现了相对脱钩（于伟和张鹏，2018）。长江经济带农业面源化学需氧量（COD）相对脱钩，上游和中游省市的很多指标（包括COD、氨氮、总氮和总磷）甚至出现了绝对脱钩（即随着农业经济发展资源消耗和环境污染不但没有恶化，反而好转）（彭甲超等，2020）。随着高效节水农业的发展和节水灌溉政策的推动，北方粮食主产区与农业水资源压力之间实现了绝对脱钩，大大缓解了中国的水资源压力（刘楚杰等，2022）。

3.农业-环境政策日益系统化、覆盖农业经济发展的全过程。

党的十八大以前，农业环境政策仅覆盖了部分环境介质和环境问题，一些农业发展中重要的生态环境问题，例如重金属污染防治、氨排放控制等内容在制度上仍然是空白。2012年以后，随着一系列环境保护法律法规的陆续修订和颁布，农业环境保护政策涉及农林牧副渔业各个子部门，土、水、气、种、肥、药、废弃物和生物多样性等各个方面，农业产前、产中、产后以及消费等各个环节，逐步向着农业生产的全过程绿色低碳转型迈进。

4.农业-环境政策目标日益由定性转向定量。

自21世纪以来，国家环境保护的历次五年规划都将农业面源污染防治和农村环境保护列为优先议程，相关的政策目标也日渐明确。2012年，在《国家环境保护“十二五”规划》中首次明确将农业源污染排放纳入总体的环境控制目标，要求包括工業、城镇生活和农业源在内的化学需氧量（COD）和氨氮排放量2015年比2010年分别减少8%和10%。同一时期，农业部出台的《关于进一步加强农业和农村节能减排工作的意见》进一步明确了力争到2015年，农业源COD和氨氮比2010年分别降低8%和10%，同时提出了针对化学利用率、化肥利用率等指标的量化目标。

“十三五”“十四五”时期农业低碳绿色发展的相关目标得到了进一步更新和优化，其中“十四五”时期的量化目标覆盖耕地质量、地下水、农村生活污水处理、农膜回收、畜禽粪污综合利用等各个方面并涉及农业生产的各个环节（表 1）。指标由定性向定量的转变一方面彰显了监测体系不断系统加强、基础数据更加科学可靠、相关研究对决策的支持力度不断增强，另一方面也促进了农业低碳发展更加可监控可核查、政策实施更加有效（金书秦等，2020）。

5.农业-环境政策工具由单一转向多元。

中国自20世纪90年代以来日渐重视农业-环境问题，出台了一系列农业-环境政策，但早期的农业-环境政策主要以命令-控制型为主，辅以补贴、污染费为主的环境经济工具。随着农业绿色低碳转型，农业-环境保护也由末端控制逐步转向全过程控制，命令-控制型工具不断优化，环境经济工具不断调整，信息类政策工具不断完善丰富，逐步形成了目前以行政规制和补贴为主体、其他多元工具为辅助的农业环境政策结构。

自2012年以来，中国陆续实行耕地轮作休耕制度、草原生态保护补助奖励政策，全面修订完善了农业标准体系，并采取“三品一标”行动持续推进农业全产业链绿色低碳转型。自2015年以来，中国减少了对农业投入品的支持政策、通过实施推广测土配方施肥、有机肥替代、病虫害绿色防控、粪污资源化利用、废旧农膜回收等政策，减少由此带来不合理补贴带来的市场扭曲、推动化肥和农药零增长计划，初步开启了以绿色生态为导向、农业补贴制度的全面改革。

二、中国农业绿色低碳发展展望

1.粮食安全问题将依然是农业绿色低碳发展转型中的重要问题。

未来粮食安全仍然处于紧平衡的状态，由于人口增长和居民消费升级驱动的粮食需求增长将依然是农业发展的重要问题。因此，在农业绿色低碳发展的相关政策中仍应将保障粮食安全和农产品供给作为农业减排固碳的前提，科学制定农业绿色低碳发展的减排目标，识别能够协同粮食安全目标、环境目标、生态目标和气候目标的减排路径。

2.农业-环境政策目标仍可进一步优化与量化。

牢固树立“一盘棋”思想，进一步加强不同部门在促进农业绿色低碳转型之间的配合与协调，加强规范性文件备案审查，减少不同部门政策目标之间的冲突，增强不同部门政策在促进农业绿色低碳发展方面的协调性。进一步强化科学研究对农业-环境政策的支撑，增强农业-环境政策目标及其行动的科学性，增强目标的可监测性、可报告性和可核实性。构建和完善农业-环境政策的后评估制度，科学评估政策实施效果、成本和效益，为后续的政策制定奠定基础。

3.农业-环境政策手段仍需进一步创新。

虽然政策手段不断丰富，但是目前中国农业的绿色低碳转型仍然过于依赖行政命令类手段，而在绿色低碳技术推广、扶持相关的第三方服务和农业投入的绿色低碳替代方面仍过于依赖政府补贴。因此，还应探索更多的新兴驱动力，例如构建绿色低碳产品的标准体系和标签制度并培育新市场、新产业、新业态，设计并完善农业参与碳市场的制度，在供给侧和消费侧同时为农业绿色低碳发展的各种主体提供持续的经济激励。

4.农业支持政策仍需进一步绿化。

自党的十八大以来，国家不断提升对农业这一基础性产业的支持，2018—2020 年中国的农业补贴等支持占农业GDP 的22%，与世界平均水平（23%）相當，有效地保障了粮食安全和促进了农民增收（中国农业大学全球食物经济与政策研究院，2022）。然而，目前中国农业绿色低碳发展方面的支出占农业GDP的比重不到5%，对农业绿色低碳的支持不足已经无法适应新时期国家农业绿色低碳发展高质量发展的需求，也无法支撑“双碳”目标的实现。因此，应有序全面地绿化农业支持体系，逐步推动农业补贴从单一的生产支持转向与绿色低碳目标挂钩的农业环境支持，重点支持农业绿色低碳发展的技术开发与推广、基础设施建设和公共服务，推动农业产业链绿色低碳转型、助力国家“双碳”目标的实现。

1 指标来自《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《“十四五”推进农业农村现代化规划》《节能减排“十二五”规划（2012年）》《“十三五”生态环境保护规划（2016年）》《农业部关于进一步加强农业和农村节能减排工作的意见（2011年）》《农业农村污染治理攻坚战行动计划（2018年）》《国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见（2021年）》《2030年前碳达峰行动方案（2021年）》《“十四五”全国农业绿色发展规划（2021年）》《“十四五”土壤、地下水和农村生态环境保护规划（2021年）》

2 数据来自《第二次全国污染源普查公报》