新制度经济学视角下对存量规划的思考

张嘉龙 蔡文泽 乔郅钦

摘要：存量规划的核心是通过制度设计来降低产权交易成本，让低效用地得以高效利用。而新制度经济学关于所有权与交易成本等问题的研究，对存量规划的发展有重要借鉴意义。文章以交易成本与产权关系为研究线索，阐述了存量规划与新制度经济学的内涵与联系，结合新制度经济学的理论解释存量用地再开发面临的实际困境，最后以深圳市为例，梳理与总结其存量规划核心实践经验。

关键词：存量规划；新制度经济学；产权交易

中图分类号：F299.27 文献标识码：A 文章编号：1004-9436（2022）16-0-03

0 引言

改革开放以来，中国城市化发展波澜壮阔，获得了令人瞩目的成绩。在这40余年的高速城市化进程中，基本上遵循以土地扩张为主的外延型发展模式，利用增量规划来完成城市的发展［1］。但是在当前资源逐渐匮乏的背景下，城市的用地扩张难以持续，必须从以空间增量为导向的设计模式转向以存量规划为主导的开发方式。

传统的城市规划理论基于庇古的福利经济学范式。这一分析模式依据如下逻辑：由于完全市场经济存在外在性和公共服务供给不足的内在问题，从而导致“市场失灵”，公共服务干涉（如城市规划）就成了一个政策行为，是用来弥补“市场失灵”的［2］。以科斯为典型的新制度经济学思想对庇古的纯粹市场经济下存在的外在性和公共物品问题的理论提出了疑问，新制度经济学主张通过所有权和交易成本对制度进行分析，并高度重视制度对经济发展的意义，这些思想对当今城市规划，特别是城市存量规划的发展有重要的借鉴意义。

1 存量规划与新制度经济学的内涵解读

1.1 存量用地、存量规划、城市更新

存量用地有广义与狭义之分。广义的存量用地，包括城乡建设已占有或使用的现存全部土地；狭义的存量用地，具有一定的政策含义，即在现行城乡建设用地中的闲置或未使用土地，还有使用不完全不合理、生产效率低下的已建设土地，即存在二次开发使用能力的土地［3］。存量用地不同于现状建设用地，其构成不仅包含已施工和正在建造的土地，还包括闲置用地，即已批未建、已征已转而尚未利用的地块。虽然这些土地从外在形式上和增量土地没什么差别，但在土地所有权性质上却存在根本差异。

存量规划是指以城市现有的城乡建设用地数量为基数，在不扩大城市建设用地总规模的基础上，通过提高空间质量、变更用地功能等方式，来增加土地利用的规划。增量规划是以新建土地为核心，还可能包括对存量用地的再利用；而存量规划则一般不涉及新增土地。城市的发展建设是渐进发展的过程，新增土地也只是在变为存量土地之前的短暂阶段性状态，存量土地才是中国城市建设土地的新常态。

城市更新和存量建设含义基本相同，但又有不同的侧重。存量规划更关注改造土地的使用方式，而城市更新则更注重建设环境质量与经济效益的提高。城市更新内容丰富，涉及综合整治、功能变更和拆除重建。而存量规划涉及范围更广，包括对空置土地和低效用地的整治以及对违规用地的处理。二者的管理范围相似，但在不同国家的具体实施中，在有关规定的适用方面亦有差异。

1.2 新制度经济学的主要理论

制度分析历来是经济学理论研究的重点，如亚当·斯密的《国富论》就反复谈到国家制度与交易制度。马克思的资本理论是建立在“剩余价值”概念及其分配的基础之上的。但是由于缺少微观层面的基础探讨，对“制度”的分析一直停留在宏观归纳层面。直到科斯（Coase，1991年诺贝尔经济学奖获得者）在1960年出版《社会成本问题》，才极大地促进了新制度经济学的发展。

文章提出了两大重要观点：第一个是后来由斯蒂格莱（Stigler，1982年诺贝尔经济学奖获得者）命名的“科斯定理”（Coase Theorem）；第二个是引进了交易成本（transaction costs）的概念，把制度問题重新放在了经济学研究的核心。

所谓科斯定理，笔者对其的阐述为：当交易成本为零，产权会自动界定给具有最大利用效率的用户。即在科斯的理论范式中，社会最佳的资源配置方式并非贸易双方生产效益的最大化，而是由拥有最大效率（利润较高）的生产商，取得该资源的所有权。生产商“只关心自己收入最大化”时，则其均衡结果便是产生最多盈余的生产商取得该资源的所有权，从而达到社会总剩余的最大化［4］。

科斯的第二大贡献就是引入了交易成本。在没有交易成本的理想市场中，企业的初始状态与交易制度无关紧要，只要依靠市场机制的调节，就总能达到社会净利润的最大化。但是引入交易成本的概念以后，产权的初始状态和交易机制对能否达到利润最大化将产生重要影响。在科斯的理论范式中，交易制度与交易成本之间是替代关系，只要创立和运行制度的成本小于交易成本，制度便会被创造出来。同时，当投资规模越大、交易成本也越大时，交易制度的潜在“收益”也就越高。

1.3 存量规划与新制度经济学

增量规划的核心概念是工程学。交通规划、市政设计、绿化景观或者发展预测、功能分区、城市结构形态，都是为了利用并合理分配资源要素，以达到最高的公共服务水平。而存量规划不同，它的终极目的是利用城市现有的物质空间环境，尽量减少资源要素转换的成本，为城市发展创造出最佳的经济效益，其内在逻辑更偏向经济学。现代经济学中，最贴近存量规划要求的理论分支便是新制度经济学。

存量规划面对的产权初始状态和传统的增量规划差别甚大。相对于增量规划仅要求面对地方政府一个产权主体，存量规划还必须协调众多分散的土地使用者，且对已经形成的现实利益格局将造成很大的冲击。因此，存量规划是一个在诸多分散的土地产权主体之间实现资源重新配置的交易过程。

以征收闲置土地再利用为例，可以将存量规划简化为三个步骤：

（1）开发商从原产权人手中购入闲置土地；

（2）拆除、维护土地原有建筑、设施；

（3）结合市场需求进行二次开发建设。

在上述步骤中，步骤（1）和步骤（3）均涉及土地产权的转移。所指的开发商也不一定是完全独立的，可以是多家开发商共同合作，也有可能是地方政府，也可以是原物业。所以，存量开发项目的产权交易行为既可能是开发商和原企业之间的交换，又可能是政府和原业主的交换，还可能是原业主自己的更新改造，改造以后不进行买卖。不仅可能是双边买卖，也可能是多边交易。但是唯一可以确定的是，交易成本总是存在的，且因为交易方式不同，交易成本也天差地别。

结合新制度经济学中产权与产权交易成本的视角，可以进一步丰富存量规划的内涵：存量规划是对存量用地进行产权交易和利益重构的过程，其核心是通过制度设计，降低产权交易的成本，让现状低效利用的用地以更少的代价转移到能高效利用的使用者手中，从而实现社会效益的最大化。

2 存量用地再开发面临的实际困境

2.1 存量规划难以获得空间增值收益

第一个问题是，过去增量规划的空间增值收益是通过变更土地用途产生，但这种方式在存量规划阶段难以复制。受制于土地征收成本的不确定性，存量用地开发所产生的收益也成了未知数。没有空间收益的规划也是永远不可能完成的，这也是计划经济时代，北京、上海等特大城市的人口一直无法疏解、旧城保护难以实施的主要原因。上海中心城区的“双增双减”政策之所以能够顺利推行，得益于外围新城新区开发所产生的巨额增量空间利润可以平衡存量用地开发的亏损。而深圳正在进行的土地存量规划的主要问题，是在城市空间增长受制约、没有外部增量用地收益保障的条件下，怎样就地平衡空间损益［5］。

2.2 存量规划收益合理分配难度大

存量规划中由于考虑了空间资产的重新分配，那势必会对现有的利益体系形成巨大冲击。这些变化很可能都是非帕累托变换［6］，在此过程中有人受益，有人受损。比如城市基础设施（道路）和公共服务设施（小学）的建设等，给各个区域的人带来的变化是截然不同的，这些变化产生损益是现实存在的、难以准确界定的，同时又是无法回避的、亟待解决的。所以，存量规划面临的第二个问题便是怎样合理分配获得的空间增值收益，并且对利益损失者作出合理的赔偿。

2.3 多主体之间沟通的交易成本难以衡量

因为现实情况错综复杂，存量用地的征收对原产权使用者造成的损益难以准确界定；加之部分用地的产权模糊、信息获取不对称以及业主存在的机会主义思想影响，达成统一意见的交易成本难以衡量。存量规划的第三个问题便是必须形成有效的交易规则和一个制度体系，使其在产权变更的过程中能有效降低交易成本。深圳的存量用地开发之所以能顺利推进，正是通过一系列制度设计，明确了存量规划过程中的收益分配规则，同时清晰地划分了变更前后的产权归属，大大降低了规划制定与执行过程中的交易成本［7］。

3 存量规划核心经验梳理与总结——以深圳市为例

深圳是我国存量规划的先行者，通过近40年的发展，深圳的存量规划经历了多重改造阶段，相关政策体系不断完善，且逐渐精细化、人性化，促使深圳存量用地开发向常态化发展，同时也积累了一系列宝贵的政策经验。

3.1 土地增值收益分配机制的建立

想要有序推进存量规划，解决好企业利益分配是首要问题。深圳市根据企业发展特点，形成了“20-15”的利润共享机制。具体内容为：将存量规划范围内的农村历史违建用地与合法土地的比例控制在3∶7之内，并针对三成的违建土地设立收益共享制度。违章建筑土地的20%将由当地政府回收储备，另外80%由市场开发，且在这部分土地中，要额外拿出15%的土地用来优先建设公共基础设施。由于农村历史违建用地的产权主体过于复杂，政府的介入反而容易提高交易成本，所以内部化处理反而更加高效。因此，政府规定在厘清地块内的经济利益关系之后，完善土地征（转）让手续，并按协议出让方式开发，征地价款按公告参考地价的110%给予补偿，其中的10%作为该土地所有权问题的处理费。其中的巧思在于深圳市的“20-15”利益共享制度中，将用地产权关系确认的工作交给用地单位自行处理。在现实实施过程中，违建主体与合法主体一样，都得到了一定的经济赔偿，从而大大提高了更新工作的效率和公众的积极性。

3.2 开发权的赋予与分离

在存量用地的开发过程中，大量的违建用地面临整治，政府通过拆分其所有权与开发权，给予原村民和集体更多的土地开发权，这可以理解为一种让利或者激励行为，在客观上有效地推动了土地所有权的转移和存量土地的再利用。从西方国家的实践经验来看，土地开发权既非国有，也非私有，不能被界定为政府和土地所有人之间分享的权利，而是一种社会相关利益方共享的权利［8］。

存量规划采用市场化的运营方式，把当地政府部门、开发商、集體和农户等各种权益主体置于同一个平台，希望他们能够通过理性合法的协商与博弈，构建起多边受益的利益分配机制，从而有效地保障各类市场主体的权益需求。并通过给予适当的补偿，将当前不能明确的土地产权关系与收益分配机制“捆绑”之后，得到清晰明确的土地产权主体，降低了产权转移的交易成本。

4 结语

存量规划是对存量用地进行产权交易和利益重构的过程，对存量规划的研究应以产权现状和政策环境为基础，在借鉴先行经验的同时进行本土化的创新和调整。对于仍处在增量与存量发展并重阶段的城市，需要充分运用日趋短缺的增量空间资源，盘活使用存量空间，从而进一步完善城市空间总体结构，为今后的发展打下空间基础。此外，因两者在土地产权方面的法理基础存在差异，所以本文所指的城市存量用地并未包含城中村这一种特殊的用地类型。虽然在某些地区城中村被当作国有建设用地进行存量再开发，但其合理性与适用性仍存在一定的争议，相关研究有待后续补充完善。

参考文献：

［1］ 张京祥，赵丹，陈浩.增长主义的终结与中国城市规划的转型［J］.城市规划，2013，37（1）：45-50，55.

［2］ 桑劲.西方城市规划中的交易成本与产权治理研究综述［J］.城市规划学刊，2011（1）：98-104.

［3］ 姚存卓.浅析规划管理部门在存量土地管理中存在的问题与解决途径［J］.规划师，2009，25（10）：81-84.

［4］ 赵燕菁.制度经济学视角下的城市规划［J］.城市规划，2005（6）：40-47.

［5］ 邹兵.增量规划向存量规划转型：理论解析与实践应对［J］.城市规划学刊，2015（5）：12-19.

［6］ 江泓.交易成本、产权配置与城市空间形态演变：基于新制度经济学视角的分析［J］.城市规划学刊，2015（6）：63-69.

［7］ 刘芳，张宇.深圳市城市更新制度解析：基于产权重构和利益共享视角［J］.城市发展研究，2015，22（2）：25-30.

［8］ 桑劲.西方城市规划中的交易成本与产权治理研究综述［J］.城市规划学刊，2011（1）：98-104.

作者简介：张嘉龙（1998—），男，山东潍坊人，硕士在读，研究方向：城市更新。

蔡文泽（1996—），男，山东济南人，本科，助理工程师，研究方向：国土空间规划。

乔郅钦（1996—），男，山东沂水人，本科，助理工程师，研究方向：国土空间规划。