“后扶贫时代”中政策落实跟踪审计:一个文献综述

2022-05-30周容冰

现代商贸工业 2022年21期

周容冰

摘要：随着脱贫攻坚战完美收官，中国即将进入“后扶贫时代”，防止返贫、缓解相对贫困等一系列矛盾是新时代的前进方向，在新进程中政策落实跟踪审计将发挥不可忽视的作用。本文从相关文献中提炼出“后扶贫时代”以及政策落实跟踪审计的概念、特征、问题等方面的主要研究结论，试图概括“后扶贫时代”中政策落实跟踪审计的作用机理，以期提供一定的借鉴。

关键词：后扶贫时代；政策落实跟踪审计；文献综述

中图分类号：F23文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.21.052

1政策落实跟踪审计的定位与意义

1.1跟踪审计的定位及现状

王平波（2013）将政策落实跟踪审计（以下简称为“跟踪审计”）定义为顺应当前国家治理发展的要求而产生的创新审计工作形式，刘家义（2012）也认为国家审计的本质内容不断变化，审计要与经济社会发展结合起来，此时跟踪审计也成为国家审计推动完善国家治理体系的重要手段（王彪华，2012）。跟踪审计作为党和国家监督体系的关键组成部分，其作用不言而喻。习近平在中央审计委员会第一次会议上指出“要拓展审计监督广度和深度，消除监督盲区，加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度。”在《“十四五”工作规划》中，审计署从审计内容和组织方式上进一步深化了跟踪审计的落实情况。

杨桂花、王莹娟（2021）将其描述为一种贯穿政策全程的审计，从制定、设计、实施以及最后的成果验收，到评价反馈，其本质上是绩效审计（王慧，2015）。为了适应政策的动态性特征，跟踪审计执行过程必然也是动态的，以此来解决由于变动带来的“审计滞后效应”（李曼、陆贵龙，2012）。

1.2跟踪审计的意义

1.2.1监督政策落实，推动政令畅通

在政策落实过程中，各级政府人员可能会为了个人政绩，出现目光短视、以权谋私的情况，阻碍了政策执行（颜盛男等，2019）。为了杜绝此类问题的发生，汪慧研等（2021）认为需要跟踪审计发挥监督作用，对权力进行制约，确保政策精准执行。跟踪审计作为一项经常性监督制度安排，通过自上而下的实施路径，使政策逐级贯彻，能有效消除执行过程中的障碍，有助于抑制机会主义行为发生，减少政策效应的递减性（史吉乾，2016）。

1.2.2保证信息透明确保政策有效

政策颁布后，在宣传、推广以及执行过程中存在着信息不透明、不对称现象，会导致道德风险和逆向选择等一系列问题。颜盛男等（2019）认为跟踪审计能保证信息透明真实，打通政策落实“最后一公里”；还能对政策执行情况进行跟踪并及时反馈，第一时间纠正偏差，有效破除政策执行“中梗阻”现象，提升落实效果。

2“后扶贫时代”的辨析与问题

2.1“后扶贫时代”的辨析

程明等（2020）将“后扶贫时代”定义为从提出脱贫攻坚的目标后，持续至2050年前后，贫困对象能够可持续稳定脱贫，进一步消除相对贫困、最终实现共同富裕。卢黎歌和武星星（2020）指出在“后扶贫时代”我国的扶贫工作将迈入“以转型性次生贫困为特点”的新阶段。“后扶贫时代”中相对贫困现象是一个焦点问题，曾福生（2021）将其描述为一种脆弱性、无发言权、社会排斥等社会层面的“相对剥夺感”。曾晨晨（2010），张青（2012）则将相对贫困定义为由于收入水平低于社会平均水平，导致无法维持正常社会联系的一种状态。

2.2“后扶贫时代”面临的问题

2.2.1返贫可能性大

我国目前脱贫成果不够稳定，脱贫群体极易返贫。曾福生（2021）就从自然、社会、生理三方面对返贫原因进行分析：首先，大部分贫困地区自然條件恶劣，容易发生自然灾害；其次，由于社会主义初级阶段的性质，全国不同区域的福利制度存在差异，且短时间内无法消除；关于生理因素，所剩贫困人口大多为老弱病残的难就业人群。

2.2.2相对贫困治理难

治理相对贫困面临“两难两易”的挑战（曾福生，2021）：“难识别”，相对贫困具有多维度特点，如健康，福利等，无法精确衡量，也就难以识别；“难平衡”，区域产业发展不平衡、贫富差距较大；“易增长”，受人口老龄化的影响，相对贫困人口容易增加；“易再生”，大多扶贫产业都处于初级加工阶段，同质化严重，产品销售依赖于扶贫干部社会关系。

2.2.3扶贫产业难以可持续发展

许多贫困地区都发展起了扶贫产业，但无法可持续发展。郑会霞（2020）将原因归为三点：第一，产业基础薄弱，企业少、规模小、发展滞后；第二，扶贫资源多以外援力量为主导，脱贫地区“羸弱”的内生发展能力无法支撑产业发展；第三，基础设施虽有改善，但基本公共服务方面，如医疗水平、养老保障、教育资源等方面还有待提高。

2.2.4扶贫对象“等靠要”

扶贫政策大多以“输血”的形式执行，导致扶贫对象的主动性、积极性较弱，依赖心理较为严重。部分扶贫对象“等靠要”“馋懒散”，不能正确客观地看待扶贫工作，甚至会产生“我弱我有理”的错误思想（郑会霞，2020;程明等，2020）。

2.2.5保障制度无法长期运行

我国是人口大国，治理贫困的任务十分艰巨：第一，相对贫困人数众多；第二，辐射范围广；第三，返贫风险高，社会保障机制不完善（郑会霞，2020）。

3跟踪审计在实践中的问题

3.1缺乏规范性文件指导

跟踪审计面临的问题与常规审计不同，但是目前跟踪审计没有规范指导文件，导致审计人员在实务中遭遇许多阻碍，如多种审计流程并存、对于资料的分析与评价不一致、审计证据获取不充分等情况发生，最终造成审计质量参差不齐，审计过程效率低下，审计风险大大增加（王慧，2017；王彪华，2012）。

3.2事后审计为主，具有滞后性

跟踪审计以事后审计为主，“滞后效应”较为显著，还存在着“假账真查”的现象（朱智鸿，2017。郑小荣和韩雨肃，2020）。一些项目成果与预期的目标有偏差，也说明了审计机关是在执行单位上报后才介入监督，失去了时效性。

3.3评价体系不完善——重资金，无法全覆盖

实践中多使用传统审计方法，很难获取量化数据支撑审计评价，政策执行效果分析就缺少客观性，还会重资金轻政策（李晓冬、马元驹，2021）。此外，王慧（2015），郑小荣和韩雨肃（2020），都认为评价体系不完善，导致了审计内容无法做到全覆盖，尤其是难以量化的指标，如扶贫对象满意程度、医疗保障水平等。

3.4绩效考核体系不全面

审计机关现行的考核依据是大案要案数量以及违规金额，这与跟踪审计的目标——审计的预防性与建设性功能相悖（王彪华，2012）。魏明、席欢（2020）发现跟踪审计评价政策效果时，主要依赖审计人员的专业判断，但是现行考核方法缺乏对于审计人员自身素养的评价，缺乏科学性和系统性。

3.5审计人员能力和精力不足

首先，审计人员对于跟踪审计的概念和职责了解不足，对于政策解读不够全面深刻，在审计实务中可能会出现偏差；其次，由于要对大量项目、措施以及资金进行连续地跟踪审计，需要占用大量审计资源，但是现有审计力量不足，也会影响审计成果（王慧，2015）。

4基于政策落实跟踪审计的治理建议

4.1建立健全防止返贫的长效保障与监管预警机制

为了建立一个长效保障机制，郑会霞（2020）认为可以从三方面着手：（1）科学分析贫困标准，制定新帮扶范围；（2）促进现有社会保障制度进一步整合；（3）对贫困户进行内生激励，使他们从思想发生转变。

一个严密、科学的监管机制是防止返贫的根本保障（程明等，2020）：（1）监督主体多元化，可引进第三方机构；（2）制定透明并且可执行的监管细则，在执行时也要进行有效监督；（3）利用人工智能、大数据等信息技术，对信息全面收集并且科学分析。

4.2与乡村振兴精准衔接，推进可持续发展

要依托乡村振兴战略，建立稳定脱贫的长效机制，积极巩固脱贫成果，促使农民收入持续稳定增长，进一步提升脱贫质量；精准扶贫与乡村振兴要从政策、资源进行有效衔接，推进农业农村现代化（中科院农村发展研究所课题组等，2020）。郑会霞（2020）提出要从政策、产业、项目三方面进行有效衔接。乡村振兴战略有助于优化城乡资源配置，有效推进城乡融合发展以及社会福利均衡，是“后扶贫时代”可持续发展的着力点。

4.3深化政策研究，制定操作指南

在对政策进行跟踪审计前，需要对政策反复研究，才能把握意图和走向，并及时对政策的研究结果和审计重点进行公布（王慧，2015），有助于审计工作顺利开展。此外，审计署等权力机关应该尽快制定出跟踪审计的操作指南等规范性文件，明确实践中审计人员的行为规范，需要实施的审计程序、关注审计的重大风险、获取的审计证据以及必需的沟通等内容。规范性文件能大幅度提升审计质量，提高效率并降低审计风险。

4.4推动审计全覆盖，促进监督合力形成

构建科学有效地权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效，一直是习近平主席对审计工作提出的要求。在跟踪审计中，政策资金来源、管理和使用经手的部门繁多，资金流通轨迹长、中转次数多、核准时间长（吕劲松等，2018）。当前审计力量不足以完成如此大的工作量，所以需要建立以审计部门为枢纽、多部门协作的监督机制，形成审计合力，促进政策的精准实施。

4.5改进审计评价体系与绩效考核指标

为了提升跟踪审计的审计质量，王慧（2015）认为评价体系应该定性与定量相结合，既关注政府政策执行的措施制定以及落实情况，又兼顾群众的满意程度。朱智鸿（2017）也提出要做到“五个转变”：将审计重点转变到政策落实情况上，转变到政策绩效评价上；扶贫类型要转变为多种形式；审计主体应该多元参与；更加关注与贫困人口切身利益相关的项目。

跟踪审计的考核重点是对政策执行进行追踪，防止成果产生偏差。所以王慧（2015）提出要进一步提升审计在促进被审单位加快开展工作活动、改进部门决策等方面的成果在绩效考核中的比重。

4.6增强审计力量，善用信息技术

第一，提升现有审计人员的综合素质。通过培训、专家讲座等方法，培养审计人员的宏观政策意识，提升分析政策的能力（王慧，2015，2017）。此外，还要壮大审计力量。王善平等（2013）提出可适当引入第三方审计，既能满足对审计资源的需求，又能增强审计独立性。

信息化是未來审计工作的发展方向，秦荣生（2014）认为大数据、云计算等信息技术，会对总体审计模式产生影响。以大数据平台为依托，在“后扶贫时代”进一步扩大大数据覆盖范围，不仅运用于分析领域，还可用于数据的综合运用，使得审计工作朝着信息化和数字化大步迈进（孙达新，2019）。

5总结

在“后扶贫时代”，解决相对贫困、降低返贫风险，已成为新的治理重点，跟踪审计在其中发挥的作用不言而喻。但是影响“后扶贫时代”中贫困问题的因素较多，并且难以识别，造成了扶贫工作无法有效开展。此外，跟踪审计目前的工作机制也存在着一定的局限性，不利于政策的落实。因此，本文从相关文献中对“后扶贫时代”以及跟踪审计二者的概念、特征、各自面临的困难和挑战进行综述，同时也从文献中提炼出能有效应对现存问题的对策与建议，以期为未来的贫困治理工作提供一定的借鉴。

参考文献

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