乌克兰等国“入盟”之路不平坦

杨博文?崔洪建

2022年6月11日，欧盟委员会主席冯德莱恩访问乌克兰并与乌总统泽连斯基举行会谈。

6月23日，欧盟正式授予乌克兰、摩尔多瓦入盟候选国资格，并承诺给予格鲁吉亚“入盟前景”。三国被纳入欧盟轨道，是在乌克兰危机陷入胶着、欧洲地缘政治剧烈变化背景下各方博弈的结果，将对欧俄关系及地区局势产生复杂且深远的影响。

多方激烈博弈的产物

乌克兰等三国入盟问题与欧盟扩张、三国发展方向以及俄罗斯周边环境等问题密切相关，是各方政治、安全与外交博弈的产物。2004年，欧盟接纳东欧十国加入后，短期内无力再向东扩张。当时在既希望在欧洲持续施加影响、又要避免与俄发生地缘对抗的情况下，欧盟转而通过“东部伙伴关系”来处理同乌克兰、白俄罗斯、格鲁吉亚、摩尔多瓦、亚美尼亚和阿塞拜疆等前苏联国家的关系，主要利用经济合作等手段来吸引这些国家接受其政治和经济标准。2014年，欧盟与俄罗斯在政治和经济领域对乌克兰的争夺不断加剧，最终导致了克里米亚危机。欧盟在危机后虽然加强了政治拉拢，与乌克兰等上述三国分别达成“联系协议”，借此支持其内部的亲西方力量，推动其以欧盟规则为标准进行国内改革，但对三国入盟前景仍持谨慎立场。

今年乌克兰危机的爆发和持续使得欧盟内部在三国入盟问题上产生了分歧。身处“抗俄前线”的波兰、罗马尼亚、捷克、斯洛伐克及波罗的海三国积极推动乌克兰等“快速入盟”，希望欧盟通过再次东扩来强化东欧地区的“反俄亲欧”阵营，并借此提升在欧盟内的话语权。但法、德等西欧大国则态度谨慎，不仅担忧乌克兰等“快速入盟”会破坏欧盟现行程序、进一步恶化与俄关系，也担心转向东欧扩张会刺激西巴尔干国家对自身入盟进程长期停滞的失望情绪。在各方利益和诉求经历激烈博弈之后，欧盟最终采取了相对平衡的立场：虽决定给予乌、摩候选国资格，但强调入盟进程需符合程序和标准，拒絕给予三国“快速入盟”的特殊待遇。

对于乌、摩、格三国来说，加入欧盟是加入北约无望后的替代选择。在经历2008年俄格战争及2014年克里米亚危机后，乌、格两国摒弃了在俄与西方之间寻求平衡的传统策略，全面倒向西方，分别将加入北约及欧盟写入本国宪法，希望寻求北约的安全保护和欧盟的经济支持。尽管摩国内仍存在“亲欧派”与“亲俄派”之间的激烈斗争，但摩尔多瓦对俄利用德涅斯特河左岸分离势力影响摩政局的担忧不断加剧。在2020年、2021年两次选举中，摩“亲欧派”全面主政，在民意裹挟及近期俄摩能源纠纷影响下开始加速向西方靠拢。

对三国迫切加入北约的愿望，北约采取了模糊平衡策略。一方面，北约表示坚持其“门户开放”政策，并不断加强对三国的军事渗透和影响，另一方面又拒绝将三国入约问题纳入正式议程。在入约缺乏明确前景的情况下，三国转而寻求以加入欧盟为替代目标，以此向西方表明心意——在政治和经济上希望“融入西方”的前景，希望得到来自北约的间接安全保护。在这一过程中，俄罗斯对乌克兰等国加入欧盟的立场也出现变化和调整。2013年底俄方曾公开反对乌克兰与欧盟签署“联系国协定”，当时在乌克兰执政的亚努科维奇政府因在俄欧之间难以维持平衡而倒台，酿成危机。今年随着乌克兰危机的爆发和不断升级，乌方于3月初宣布正式申请加入欧盟后，俄方也曾表态反对。但随后欧盟内部接纳乌克兰的声音渐成主流后，俄方审时度势，在对乌等入盟问题上表现出灵活立场。普京公开表示，由于欧盟的“经济社会联盟”性质，乌克兰等国加入其中“不对俄构成安全威胁”。俄对乌采取特别军事行动的最初目标是使乌摆脱“西方轨道”，但战事持续以及芬兰、瑞典申请加入北约等形势变化使俄将应对北约北扩而非欧盟东扩作为优先事项。尽管随后俄官方仍批评欧盟在搞“无限制扩张及对邻国的政治与经济奴役”，但迄未作出实质性的激烈反应。

入盟之路依然漫长

欧盟给予乌、摩候选国地位与格“欧盟前景”承诺，更多地是为展现其对三国的政治支持。鉴于欧盟冗繁的入盟程序、较为苛刻的入盟标准以及当前乌克兰危机的态势，乌、摩两国从成为候选国到正式入盟仍有很长的路要走。

首先，乌、摩经济、政治及社会现状离入盟标准有较大差距。就经济数据来看，2021年乌、摩人均国内生产总值（GDP）仅分别为4835.6美元、5314.5美元，远低于欧盟38234.1美元的平均水平。欧盟虽自2016年即与两国相继开展“深入全面的自由贸易区”合作，对部分商品按照承诺逐渐免除贸易关税，但所涉领域有限，取消关税进度缓慢。同时，欧盟与两国之间的贸易明显失衡，欧盟是两国第一大贸易伙伴，分别占乌、摩两国贸易总量的39.5%、52.2%，但乌、摩仅为欧盟第15大和第56大贸易伙伴。此外，两国在贸易规则、公共采购、国企规范、司法制度等方面与欧盟标准差距较大，尤其是其政治寡头及司法腐败问题历来为欧盟所诟病。

其次，欧盟扩大仍将以西巴尔干国家为优先方向，这意味着乌、摩入盟进程难以实现“弯道超车”。乌、摩获得欧盟候选国资格使多数在入盟问题上等待已久的西巴尔干国家感到不满，如果其入盟进程加快将进一步加剧这些国家的失望情绪，甚至很可能导致欧盟在西巴尔干地区的影响力下降。在西巴尔干国家中，北马其顿、黑山早在2005年、2008年即申请入盟，塞尔维亚（2009年）、阿尔巴尼亚（2009年）和波黑（2016年）随后也相继提出申请，但除黑、塞分别在2012年、2014年开启入盟谈判外，欧盟直到2020年3月才同意与北马其顿及阿尔巴尼亚开启谈判。因此欧盟在给予乌、摩候选国资格的同时，不得不加强对西巴尔干国家的安抚。欧盟委员会主席冯德莱恩、欧洲理事会主席米歇尔及德国总理朔尔茨近期多次访问西巴尔干国家，不断承诺入盟前景，不仅促成了保加利亚与北马之间解决历史语言争端，还与后者开启入盟谈判。在欧盟及法德等大国仍将西巴尔干国家视为扩大进程的优先方向的形势下，乌、摩入盟进程难以后来居上。

再次，乌克兰危机长期化态势使得乌、摩入盟很难一蹴而就。欧盟为乌克兰正式入盟设定了“冲突中止”的前提条件，这意味着后续进程将与俄乌关系紧密挂钩。尽管乌方在获得候选国资格后第一时间就宣布将于2023年开启入盟谈判，但欧盟不会在具体程序推进上被乌方牵着鼻子走。在欧盟内部仍有分歧的情况下，一些对乌、摩入盟持消极立场的成员国势必会根据自身与俄、乌、摩三国的关系亲疏以及在东欧地区的实际利益等因素来制定三国入盟的时间表，对两国入盟进程施加实质影响。

最后，格鲁吉亚获得的“欧盟前景”承诺更具精神安慰性质，入盟目标遥不可及。当前格执政党与反对党斗争激烈，格政府单方面废止了由欧盟出面调停与反对派达成的政治和解协议。格政府近年来推行“平衡外交”，与俄关系密切。今年乌克兰危机爆发后，格不愿跟进欧盟对俄制裁，与俄经贸关系不减反增。欧盟对当前格内政的“民主倒退”现象与外交上“暗中助俄”的立场深怀不满，在格内外政策不变的情况下，不会将其真正纳入考虑。

产生复杂深刻影响

在俄乌矛盾难解、各方地缘争夺持续的背景下，乌、摩两国被纳入欧洲一體化轨道不仅正改变地缘政治格局，也将对地区经济结构与安全架构产生深远影响。

首先，随着欧盟再次将“入盟”触角伸入前苏联国家，欧盟候选国与俄“再次接壤”将促使欧俄关系长期紧张。乌克兰东部及克里米亚问题、摩尔多瓦的德涅斯特河左岸冲突均涉及历史、民族等敏感问题，难以在短期内解决。乌、摩进入欧盟轨道意味着上述冲突很大程度上会进一步演变为俄欧之间的矛盾，俄迫于当前形势对两国入盟采取隐忍态度，但不会就此放弃与欧盟在政治经济上的竞争，俄欧关系的长期对立因此难以避免。

其次，乌、摩入盟进程可能改变欧盟内部“新”“老”欧洲之间的权力结构，影响欧盟的政策优先顺序以及决策程序。作为拥有4200万人口、国土面积超过欧盟所有现成员国并与中东欧成员国关系更为密切的“地区大国”，乌克兰开启入盟进程将影响欧盟内部的权力平衡——以波兰为首的中东欧国家将借此提升在欧盟的话语权，东部安全关切将成为影响欧盟政策的长期因素，法、德、意等西欧国家要主导欧盟事务、影响欧盟决策将面对更复杂的环境。此外，欧盟对乌、摩及西巴尔干国家同时开放的态势，将使得在现行决策机制下欧盟难以形成统一立场的问题更形突出。欧盟已提出“分阶段一体化”的改革措施来应对上述问题，包括根据候选国改革情况适时、可逆地给予其部分成员国权利，在部分满足乌、摩等国的“入盟冲动”的同时，缓解其要求“快速入盟”的压力，同时在欧盟内部推动决策机制改革。

再次，欧盟向乌、摩扩张可进一步扩大其经济版图。接纳两国为候选国可以一定程度上满足欧盟对农产品、矿产及能源需求。欧盟早在5月就对乌提供了90亿欧元的宏观财政援助贷款，并发布《乌克兰救济与重建》文件，以“新冠疫情复苏与韧性计划”为蓝本，提出以合作平台、法律与监督机制以及经济重建为一体的综合计划，着重强调乌方向欧盟气候、环境与数字政策及标准看齐，并设定民主、法治和反腐败等条件，以便长期主导乌发展进程，抑制俄罗斯对两国的经济影响。同时欧盟还将加强与乌方及其他各方协调 ，如将其对乌重建计划与乌“三阶段重建”措施对接，共同确定乌需达到欧盟标准的合作领域等。