日内瓦和维也纳，争全球治理蛋糕

何任远

日内瓦的湖区

瑞士曾是世界范围内第一个跨政府组织“国联”的总部所在地，如今也是联合国旗下多个分支，包括世界卫生组织、难民署、人权理事会等组织的总部所在地，还是红十字国际委员会（日内瓦）、国际奥委会（洛桑）、国际足联（苏黎世）、欧足联（尼翁）的总部所在地，以及世界经济论坛（达沃斯）等著名峰会的举办地。

瑞士法语区的城市日内瓦，比巴黎更显国际化。在日内瓦的湖区周边，坐落着23个国际一线组织的总部。“国际日内瓦”的建设口号，凸显着其国际组织之都的定位。但外交名城日内瓦不是没有竞争者，邻国讲德语的首都维也纳，就在虎视眈眈。

尚武的中立国

在欧洲的深山中，有这样一个小国：防御工事和荷枪实弹的军人随处可见，防核爆山洞能够容纳这个国家的所有公民。它并非战乱的贫瘠小国，也不是诸如阿尔巴尼亚这种被外界认为是“隐士之国”的半封闭国家，而是在拿破仑战争后的两百多年里，几乎与战火绝缘的“和平之国”瑞士。

实际上，吸引一众“全球治理”跨国机构的瑞士，是一个“武装到牙齿”的国家。其延续两百年的“永久中立国”地位，是建立在全体公民“以武止戈”的理念和实践上的。

在罗马帝国统治大半个欧洲的时期，有两个类似“鸡肋”的行省，本身没有丰富的自然资源，根本不适合农业发展，却是开疆拓土时必须占领的地方：一个是位于北海南岸的低洼省份巴达维亚（今荷兰、比利时一带），另一个就是深藏于阿尔卑斯山脉中的赫尔维西亚省（后来瑞士人的精神图腾）。

前者是一个经常被海水浸泡的盐碱地，后者则是常年山贼横行的高海拔苦寒地带，两者在帝国时期和封建时代，都不希望惹怒霸权中心而被卷入战火。在逐渐形成欧洲五大列强的19世纪，比利时和瑞士都是欧洲五霸夹缝中自我标榜的“中立国”。然而，历史在之后证明了“中立国”这身份，也是需要靠自身军事力量维系的。

相比没少遭受德国侵略的比利时，瑞士的中立国地位可是经受住了动荡的考验。从1815年维也纳会议把瑞士定为“中立国”后，这个小山国就再也没有经历过战火的摧残。

这其中一个原因是瑞士的勇武传统。在钟表和光学仪器成为世界闻名的瑞士特产之前，这片苦寒之地的特产就是战士。中世纪的瑞士人，成为了欧洲强势君主和贵族的雇佣兵。后来梵蒂冈教皇专门聘请瑞士卫队作为私人武装，莎翁戏剧《哈姆雷特》中的丹麦国王亦如此。

如今，这个具有“全民皆兵”传统的国家，确保一旦参战就能立即调动80万军队。此外，瑞士在山脉和峡谷间修建了诸多秘密地下基地，凿穿了多条迷宫隧道，能够让自走炮、装甲车和坦克以及導弹发射系统不动声色地在各州之间穿越。甚至连空军机场也隐藏在阿尔卑斯山的山坳里。那些风光旖旎的滑雪驿站，平时游人如鲫，但一墙之隔，却是随时挂弹待命的FA-18战机。

正是有了“武装到牙齿”的国策，瑞士才有长久中立的本钱，才能成为顶级富豪们财富的保险箱，进而获得国际组织选址的青睐，跃升为衣香鬓影的国际会务都会。

与国际组织伴生

歌舞升平的表面下，瑞士山体内部的备战齿轮总在运转。如果说，“武装到牙齿”是瑞士立国的那层蛋糕内核，那么无数跨国组织入驻，就是蛋糕表面上的那层奶油装饰。

梵蒂冈的瑞士卫兵

吸引一众“全球治理”跨国机构的瑞士，是一个“武装到牙齿”的国家。

夹在德法意三大国中间，瑞士各个联邦州、语区和城市，有着明确的分工和定位，并不会让一个城市承担过多职能。伯尔尼是其政治首都，但是“国际物流和商贸之都”却被赋予苏黎世。相比起德语区，瑞士法语区的经济并不算出彩，却坐拥一座天下闻名的国际组织之都——日内瓦。

红十字国际委员会总部

联合国欧洲总部

世界卫生组织总部

世界贸易组织总部

今时今日，从日内瓦湖畔往日内瓦国际机场方向眺望，你会发现一系列设计前卫的跨国组织总部建筑物：世界贸易组织、联合国儿童基金会、世界气象组织、联合国贸易和发展会议、联合国欧洲经济委员会、联合国驻日内瓦代表处、联合国难民事务高级专员公署、世界卫生组织、红十字国际委员会。能从空中一眼看完这么多国际一线组织的总部，这样的城市恐怕也只有日内瓦。

瑞士商人、国际红十字运动之父亨利·杜南

瑞士法语区的经济并不算出彩，却坐拥一座天下闻名的国际组织之都——日内瓦。

相比起布鲁塞尔“西方军机处”的行政特色，瑞士的国际组织更加标榜“和平”。第一个在瑞士建立，并具有真正国际组织意义的机构，就是在战场上“救死扶伤”的红十字国际委员会。

1863年，瑞士商人亨利·杜南在意大利北部目睹了伤兵惨状，决心发起一个照顾各方受伤士兵的组织。回到日内瓦后，他同当地富商还有市政府磋商，并邀请了欧洲多国的政府代表与会，随后成立了“伤兵救护国际委员会”（“红十字国际委员会”前身）。次年，瑞士联邦政府出面邀请了所有欧洲主权国家以及美国、巴西和墨西哥的代表，推出了《日内瓦公约》。这份影响深远的文件，成为了用人道主义精神对待敌方战俘的重要依据。

有意思的是，红十字国际委员会的标志，跟瑞士国旗和国徽的色样高度重合，后者是白色十字搭配红色底色，与前者的用色地方刚好相反。根据瑞士杜南研究院的资料，这种设计是为了纪念杜南的瑞士国籍。另外，该组织的委员是在瑞士公民中选举产生的。由此，现代瑞士的国本和国际性组织高度重合，你中有我，我中有你。

拥有湖光山色的日内瓦，让各国外交官在艰苦的马拉松谈判之余，能够得到身心放松。再加上英国人在19世纪把瑞士雪山开发成滑雪胜地，以及稳定和平的社会发展环境，瑞士成为了欧洲现代旅游业的发祥地之一。一个让当地人津津乐道的话题是，列宁在瑞士流亡期间曾试图在当地发动革命，但响应者寥寥无几，而革命导师也怕这里的湖光山色消磨自己的革命激情，最终在1917年动身返回俄国。

1919年，第一次世界大战尘埃落定，根据《凡尔赛条约》，世界上第一个协调各国矛盾纷争的跨国组织“国联”在日内瓦成立。第二年，国联总部“万国宫”开门运作之际，日内瓦迎来了约1500名国际时政记者，还有数以千计的外交官，以及各类游说团体。

前所未有的国际关注，在日内瓦催生出一系列产业：翻译、法律咨询、观光导游、文娱、房屋中介、酒店服务等。长期固守山里的瑞士人，第一次看到了来自东亚、西亚、美洲等遥远地方的外交人员。山国里原本宁静的小城，响起了各国的语言和音乐。如今日内瓦市政府官网上标榜的“国际日内瓦”，在那个时候就开始成为城市生活的常态。

“国际日内瓦”的反对者

从1939年二战爆发到1946年“国联”解散，日内瓦经历了一段落寞的日子。但“国联”的继承者联合国，却把更多的国际化组织和外交人员带到了日内瓦和瑞士。

如今，单是联合国分支机构在日内瓦的雇员，就达1万多名。这座城市容纳了3.2万名外交官和使领馆官员，有179个国家和地区在这里有常驻机构，另外还有380多家国际性非政府组织在这里办公。

日内瓦跟纽约、维也纳、内罗毕和海牙，成为了联合国旗下机构所设总部最多的几个城市。根据《全球治理期刊》2021年12月的一份研究，好像日内瓦这样坐拥多个国际机构的城市，已经产生了一种“生态效应”：国际化的组织让当地的设施和人文氛围也变得国际化，从而产生滚雪球的效果，吸引更多国际化组织落户日内瓦。

可是，日内瓦接待的驻扎机构和官员越多，这里的生活成本和社会问题也就越多。在2010年代，联合国在日内瓦的雇人成本比2000年代上涨了60%;到了2017—2018年，联合国在日内瓦分支机构的雇员开始面临大规模降薪，一些短期雇员更在一夜间变成了“非法滞留人员”。

到了2020年，联合国又被曝出有79个成员国拖欠会费，再加上特朗普主政时期美国退出了世界卫生组织，成员国要求联合国削减运营成本的呼声日益高涨。据瑞士媒体Swissinfo报道，一些经济条件不佳的成员国，开始呼吁把某些联合国分支机构撤出日内瓦。

实际上，早在1960年代，日内瓦的竞争对手就上演过一次成功的“挖角行动”。

在石油输出国组织“欧佩克”成立之初，南美产油国和中东国家展开总部选址交锋。为了彰显组织的中立性质，成员国选择把秘书处设在日内瓦，但几年后即迁到维也纳，因为当时日内瓦拒绝给予欧佩克一个国际组织的外交地位，而奥地利人乐于提供方便。

维也纳有着比日内瓦更加丰富的国际会务历史。

欧佩克维也纳总部

国际原子能组织总部

还有，当时日内瓦已开始面临国际组织过多而产生的通胀问题和社会治安问题。一些当地政党对不断蜂拥而至的国际机构感到厌倦。瑞士政府对国际组织以及跨国私人集团的雇员签证，在当时开始收紧，不少雇员的收入所得税也开始变得沉重起来。当时欧佩克在日内瓦秘书处常驻的40名正式员工，被要求缴纳占工资50%的收入所得税，“逐客令”的意思已经很明显了。

这个时候，时任奥地利外长向欧佩克伸出了橄榄枝。布鲁诺·克赖斯基之后任职奥地利总理，利用奥地利在战后确立的中立地位，致力于把首都维也纳打造成与日内瓦不相上下的国际会务城市。

为什么是维也纳？可以说，作为昔日神圣罗马帝国、奥地利帝国和奥匈帝国的故都，怎么说都是一个帝国曾经的权力中枢，维也纳的历史地位可比日内瓦高得多。

正當欧洲列强在1815年齐聚维也纳决定欧洲前途命运的时候，日内瓦还只是一个十八线都不到的山地小县城。维也纳有着比日内瓦更加丰富的国际会务历史，酒店食宿、会务场地、多语种翻译和各种文娱康乐设施，该有的都有。无奈受两次大战摧折，多语种帝国一去不复返，只剩下这一名为“奥地利”的德语小山国百废待兴。

冷战时期长期执政的奥地利社民党，有意利用奥地利的中立国地位，在国际组织总部选址和会务承办领域与瑞士一较高下。1965年，欧佩克时任秘书长阿什拉夫·鲁夫提在选址协议上大笔一挥，从此欧佩克便把家安在了维也纳。

在克赖斯基的外交手腕操作下，维也纳作为中欧地区在瑞士之外的国际组织和会务重镇，声誉渐浓。到如今，维也纳是超过40个跨国政府组织的总部，其中著名的还有国际原子能组织、联合国工业发展组织、联合国药品与犯罪办公室、欧洲安全与合作组织等。

可以说，瘦死的骆驼比马大，维也纳失去了一个帝国的版图，却因为帝国留下的外交智慧而得以继续成为一座国际化的会务之都。

责任编辑谢奕秋 xyq@nfcmag.com