志愿服务行业监管主体的协同关系探究

骆仕效 李昊轩

摘要：随着中国特色社会主义进入新时代，国家治理和社会治理需求推动志愿服务行业的蓬勃发展，也带来了行业监管不严、管理混乱的问题，影响志愿服务的实际社会效能。志愿服务行业监管主体需要通过优化体制机制、明确职能定位、加强志愿立法、发挥共青团组织优势等方式，厘清监管主体之间的协同关系，进而形成合理的监管模式与监管制度，推进志愿服务工作管理能力现代化，防范“志愿失灵”现象发生，提升志愿服务工作实际效能。

关键词：志愿服务；行业监管；协同关系

中图分类号：F27文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.21.033

志愿服务是国家治理和社会治理的重要组成部分，其良性发展是适应新发展阶段、打造“共建共治共享”的社会治理格局的重要抓手。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五远景目标纲要》指出，“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会主体、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径”。新形势下，各管理主体做好志愿服务监管工作、构建社会治理格局，面临着新的情势、问题和挑战。习近平在天津市和平区新兴街朝阳里社区考察时指出，志愿服务是社会文明进步的重要标志，志愿者事业要同“两个一百年”奋斗目标、同建设社会主义现代化国家同行。如何破解志愿服务难题、化挑战为机遇，关键在于贯彻落实习近平总书记关于志愿服务的重要指示精神，将志愿服务融入国家治理体系和治理能力现代化，理解志愿服务行业监管与志愿服务活动主体的关系，进一步探索如何构建志愿服务监管现代化体系。要形成制度化、专业化以及高效化的志愿服务监管体系，当务之急是处理好精神文明建设指导机构（以下简称“文明办”）、民政部门以及群团组织三大志愿服务行业监管主体之间的协同关系，不断提升志愿服务监管能力，促使各主体在社会治理中承担职责、发挥作用和打造阵地，不断保持和增强管理主体自身以及主体之间的监管优势与监管活力。

1增强志愿服务行业监管的必要性

党的十九届五中全会指出，要“健全志愿服务体系，广泛开展志愿服务关爱行动”，正式将志愿服务列入推进社会主义现代化建设的全局规划之中。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央高度重视和坚强领导下，我国志愿服务事业蓬勃发展、成效显著，志愿服务制度体系已然成为新发展格局中的重要一环。立足新发展阶段，现代化建设和人民群众对于高质量志愿服务的需求与志愿服务行业发展不平衡不充分产生矛盾，对志愿服务行业监管提出了更高要求。将志愿服务行业监管纳入志愿服务工作管理体系，厘清行业监管主体内部逻辑关系，有效提升志愿服务监管能力，既是大势所趋，也是必由之路。在助力全面建设社会主义现代化强国的伟大实践中，增强志愿服务监管是实现志愿服务工作管理能力现代化、提升志愿服务工作效能的关键一环，同时也是防范“志愿失灵”现象的必然要求。

1.1增强志愿服务监管是志愿服务工作管理能力现代化的基本表现

实施有效的志愿服务监管是推动实现国家治理能力和治理体系现代化的重要助力与重要标志。习近平总书记在在十九届四中全会第二次全体会议上的讲话中指出：“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是关系党和国家事业兴旺发达、国家长治久安、人民幸福安康的重大问题。”增强志愿服务监管符合党中央对志愿服务能力与体系现代化的全面布局，有没有志愿服务监管、志愿服务监管下没下功夫、志愿服务监管功夫下得深不深，体现着新时代敢于监管、科学监管和善用监管的政府管理水平。党的十八大以来，各级政府着力推进行政体制改革，简政放权、放管结合，健全分工、权责一致的志愿服务监管体系的形成是志愿服务制度化的重要方面，要求各管理主体明确监管职能、责任，做到监管有权、有据、有责、有效。这一监管体系的形成能够推动志愿服务走向规范化、制度化、常态化，使监督体系契合党的领导制度、融入国家治理体系，一定程度上标志着志愿服务工作管理能力现代化。

1.2增强志愿服务监管是提升志愿服务工作效能的关键一环

实施科学的志愿服务监管是坚持以监管治理效能保障志愿服务工作高质量发展的关键环节。党的十九届五中全会提出，“十四五”时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题，新时代志愿服务监管工作同样需要把高质量发展作为主题主线，以监管工作的高质量保障社会治理能力的高质量。志愿服务工作效能是监管所体现的效果与效率，增强志愿服务行业监管要求必须形成科学化、系统化、可操作性强的监管法律体系，对志愿服务工作进行全过程管理，在多部门协同工作中遵循法定程序，在履行职责时不相互推诿，从而发挥好志愿服务的社会动员功能、社会保障功能、社会整合功能以及社会教化功能，将志愿服務工作做得更加精准、务实。

1.3增强志愿服务监管是防范“志愿失灵”现象的重要抓手

实施规范的志愿服务监管是解决现阶段中国社会“志愿失灵”发展困境的重要抓手。志愿服务组织基于历史条件、社会背景和资源禀赋等各方面差异，自身发展会出现不平衡不充分的问题，导致“志愿失灵”现象。“志愿失灵”是指志愿组织在提供志愿服务、满足社会需求等方面所产生的功能缺陷和效率困境，表现为志愿服务组织出现资金不足、人力资源不足、运作不规范等问题，严重影响志愿服务质量，削减志愿服务的积极社会效应。从宏观角度究其原因，一方面政府管理志愿服务的制度还不健全，另一方面制度管理志愿服务组织模式的系统化、科学化还有待提升。规范的志愿服务监管能够使志愿服务活动有规可循，在规范志愿服务运作的同时，节约有限的志愿资源，从而提升志愿组织的社会公信力和志愿服务活动的实际影响力，促进志愿服务行业的可持续发展。

2志愿服务行业监管主体内部协同关系探究

志愿服务监管主体的权责关系交错而复杂。志愿服务监管的关键在于实现以监管为中心的权责关系治理，从而推进跨部门的多主体协同治理模式，这是党和国家推进治理体系和治理能力现代化背景下志愿服务监管改革的重要内容。目前我国从中央到地方暂未设有专门、统一的志愿服务监管机构，对于志愿活动的监管职能依赖分散的主管部门进行协同治理，这样导致监管呈现极大的随意性，监管力度的大小取决于主管部门的重视程度。多主体的协同治理不仅包含主体间的业务协同，同时涉及主体间的关系协同。处理好跨部门协同的各主体间的角色定位、职能整合关系，能够优化不同主体间的资源关联度和利用有效性，从而打破监管主体间壁垒。面对现实挑战，构建好“文明办统筹、民政部门支持引导、全社会参与”的志愿服务监管协同体系，着力发挥以共青团为代表的群团组织参与监管的作用，对于推动形成职责清晰、协同有力的治理新格局至关重要。

2.1规划指导：精神文明建设指导机构总体规划、统筹协调

建立志愿服务工作协调小组，健全志愿服务体系，是党中央作出的重要部署。2014年，中央文明委指出，各级文明委要加强总体规划、协调指导、督促检查，文明办要发挥好牵头作用，推动志愿服务制度化发展。由此，正式确立了各级文明委、文明办对志愿服务工作小组的牵头总地位。2017年，《志愿服务条例》出台并进一步提出，要明确管理体制，规定精神文明建设指导机构建立志愿服务工作协调机制，加强对志愿服务工作的统筹规划、协调指导、督促检查和经验推广。然而，在实践中《志愿服务条例》中的规定与现实情况存在较大差异。文明办与各监管主体之间职能“错位”与责任交叉的重要原因在于，文明办系统与民政部门、群团组织等主体在志愿服务监管过程中的分工依旧不清晰，这种“九龙治水”的局面一定程度上导致志愿服务监管的落地困境。一方面，作为指导推动志愿服务监管的议事协调机构，志愿服务工作协调小组在中央文明委领导下开展工作，负责志愿服务监管工作的总体规划和协调指导。另一方面，志愿服务工作协调小组由文明办牵头，由各成员单位，包括共青团、妇联以及民政部等部门和单位构成。文明办主要从三方面统筹推进志愿服务监管工作：一是把握方向。深入学习、深刻领会、认真贯彻落实习近平总书记关于志愿服务监管的重要指示精神，确保志愿服务工作始终沿着正确方向前进；二是统筹部署。负责志愿服务活动的总体规划和协调指导，发挥各自优势，把共青团、民政部等各方面的力量动员起来。

2.2行政监管：民政部门宏观指导、资源整合

随着我国新型城镇化的快速发展，社区成为人们生活的主要场所，居民对社会服务的需求越来越大，志愿服务进入蓬勃发展阶段，民政部门逐步参与到社区志愿服务的组织和管理工作中，同时越来越多的志愿者也在民政领域开展相关的志愿服务活动。2016年，《关于支持和发展志愿服务组织的意见》文件出台，对民政部门的职责进行明确界定，即民政部门要切实履行行政管理工作职责，与相关部门、人民团体和群众团体共同推进志愿服务组织发展。志愿者队伍建设、社区志愿活动、志愿服务行政管理是国家赋予行政部门的重要职责。由于历史和现实原因，我国志愿服务监管工作系统包括文明办系统、民政系统以及群团组织等。以志愿者队伍监管为例，在实际操作中我国志愿组织的注册登记情况较为混乱，共青团系统和民政系统及其它系统各有自己的统计数据，数据统计存在重复、遗漏等问题，难以进行统计形成统一有效的结论，这给民政部门的登记监管带来一定的困难。因此，民政部门在发挥作为行政管理机关作用的同时，“加强对志愿服务资源的整合，尤其是需要实化与深化精神文明指导机构、共青团系统与民政部门的合作机制”显得尤为关键。

2.3社会动员：以共青团为代表的群团组织建立链接、积极作为

群团组织是推进我国社会治理体系和能力现代化的重要主体。《志愿服务条例》对群团组织在志愿服务的职责进行规定，即“有关人民团体和群众团体在各自的工作范围内做好相应的志愿服务工作”包括工会、共青团以及妇联在内的群团组织的各个主体在志愿服务监管体系中发挥各自优势，“工会组织要广泛开展职工志愿服务活动，共青团组织要不断深化青年志愿者行动，妇联组织要扎实推进巾帼和家庭志愿服务活动”。根据党中央统一部署，共青团中央、中国青年志愿者协会负责全国注册志愿者工作的规划、协调和指导，以共青团为代表的群团组织也在志愿服务监管中发挥着独树一帜的作用。作为党的助手和后备军，各级团组织充分发挥组织优势，动员广大青年加入志愿者队伍。以共青团为代表的群团组织在参与社会治理的主体互动“纵向”逻辑关系表现为以下几方面：对“上”，群团组织在党组织领导和相关职能部门指导下开展工作，在志愿服务监管的组织运作中依赖行政资源，接受文明办与民政部的总体规划与行政管理，具有较为浓厚的政治色彩；对“下”，群团组织与特定公众联系，具有很强的社会属性。群团组织的群体由社会各界人士组成，在参与志愿服务监管工作时能够深入社会领域，有效发挥社会动员、社会服务以及社会管理等职能。习近平总书记曾对共青团这一群团组织的中坚力量表示肯定，认为“共青团素有‘党有号召、团有行动的光荣传统。党和国家中心工作是共青团发挥作用、体现价值的舞台。”共青团在参与志愿服务监管中通过在执政党、政府、社会组织与青年群体之间建立链接，始终坚持在“建构协同”中积极作为，从而有效推动多元社会治理主体之间的协同与合作。

3提升志愿服务监管能力的前进方向

中国特色社会主义进入新时代以来，伴随着国家治理理念的现代化、地方政府治理政策的优化以及社会组织发展的助推，對跨部门多主体协同参与志愿服务监管提出了新要求、新挑战。跨部门的多主体协同治理旨在促进各主体间的协作以实现公共管理目标，而在协同实践中职能“错位”、条块分割、重叠重复的志愿服务工作机制导致效率低下、运行中“梗阻”的“志愿失灵”现象。从监管主体的协同关系进行考察，不难看出当前志愿服务监管主体关系失调的根本问题，在于主体间事权划分不明确、不清晰，主体职能缺位、错位、越位问题并存，这已成为制约志愿服务健康发展的主要障碍之一。为了进一步提升志愿服务监管，应强化自上而下的纵深改革，深化跨部门、多主体间的资源合作机制，细化志愿服务行业监管法律法规，进而切实提升协同监管效能。

3.1推进纵深改革，优化机制体制

政府职能转变必然要求组织机构的协同革新。当前，志愿服务监管应在国家治理能力和治理体系现代化的远景目标指导下，自上而下的推动跨部门、多主体的监管改革。一方面，自上而下的进行体制机制改革，保障志愿服务监管在社会治理新格局的良性发展。以文明委统一领导、文明办牵头协调，构建志愿服务监管体制机制、深化志愿服务资源合作机制。利用云计算、大数据技术，推进志愿服务监管的信息化建设，在协同主体间搭建一个较为完善的资源信息共享平台，同时为志愿监管在组织架构和配套性政策等方面提供系统的机制环境，从而解决志愿监管开展的后顾之忧。另一方面，自下而上的推进志愿主体监管体系和监管能力现代化，实现志愿服务监管的可持续发展。监管体系和监管能力的现代化，就是要使志愿监管制度化、科学化、规范化、程序化。监管能力的现代化意味着志愿监管的多元参与，促进跨部门、多主体的平等交流和合作成为监管的必然要求。因而，扩大资源信息共享平台的公开，是我国志愿监管体制构建的重要内容。具体来说，社会各主体应通过资源信息平台，提升对志愿活动的认知水平，充分发挥社会组织的监督作用，形成一定的社会舆论压力。

3.2厘清监管权责，强化互信协作

跨部门、多主体协同监管模式的建设是一个复杂且漫长的过程，其关键在于捋顺监管主体之间的关系，培育主体间信任关系。第一，捋顺监管主体之间的关系。根据《志愿服务条例》规定，构建文明委统一领导、文明办牵头协调、各部门和群团组织分工负责、全社会共同参与的监管体系。应该明确的是，文明委、文明办要切实发挥好总体规划、统筹协调、督办落实的牵头作用，自上而下地按照依法下放原则，对各部门、群团组织进行权限划分。民政部门要强化宏观指导和专业管理，接受文明委的指导，实现管理和执法的有效、有序衔接。需要注意的是，监管职责并不是僵化的、绝对的，而应该是灵活的、多变的，各主体的职责应就不同的志愿服务活动的类型而灵活应变。以共青团为代表的群团组织要主动协调、积极沟通，在文明办、民政部门的框架中充分利用各种资源、知识、技术等优势自下而上的链接党委政府、职能部门以及青年群体等主体。第二，培育监管主体间信任关系。协同监管不仅是监管目标的达成过程，同时也是监管主体间建立信任关系的过程。信任是协同治理中的重要影响因素，缺乏信任的多主体合作使信息共享机制难以畅通，难以有主体间的包容和理解，因而对公共价值的理解不尽相同。志愿监管难免涉及不同主体间权责的博弈，明哲保身而非迎难而上、勇于承担的价值理念向协同监管成效提出挑战。针对这一问题，应有意识地促进和深化主体间互动，在长期合作中进一步形成以公共利益为共同价值的信任与监管的协调统一，进而形成一种稳定、高效的志愿监管协同网络。

3.3明确法律责任，细化志愿立法

统一、有效、可操作性强的法律制度供给直接影响志愿服务监管的规范与否，保障社会的稳定和发展。目前，我国尚未形成自上而下、统一专门的志愿服务法律，导致各地区志愿监管制度在内容上存在差异性，甚至冲突，制约了志愿监管的规范化运行。为此，需要构建明确、健全的志愿监管制度。全国性法规如《志愿服务条例》、地方性条例如《北京市志愿服务促进条例》的出台，为构建分工明确、合理有序、发挥优势的志愿服务监管体系指明了方向。目前法律制度内容的规范性不足、比较模糊，对法律责任的规定较为稀缺，多为原则性的规定，可操作性欠佳，一定程度上导致了协同主体间的监管权责混乱，对志愿监管的真正规范性作用是有限的。为解决这一问题，在国家层面应清晰的认识到目前志愿监管在实践中缺乏对监管主体权责的阐释、对监管具体事项的详规细则，使得协同监管无章可循。需要构建一套从中央到地方涵盖法律责任、监管对象等关键立法对象的统一的监管制度体系，规避无法可依所导致的钻制度漏洞的投机行为给志愿监管带来的困扰。同时，明确健全的制度设计在落地实施中需要对应职能部门的强力支持，确保责权对应，改变志愿监管的多头管理问题。

3.4着力发挥以共青团为代表的群团组织独特优势

以共青团为代表的群团组织是在党的领导下密切联系工人、青年和妇女等基层群众的社会团体，具有“政社二重性”的特点，应以国家需求、社会需求、时代需求为导向，建构主动而为的工作机制，着力发挥组织自身优势，促进志愿服务监管的日常化、社会化以及制度化发展。群团组织面对党和国家的工作要求时，不应是完全被动的应付了事，而应以迎难而上、勇于承担的价值理念给予“能动性回应”。以共青团为例，面对广大青年社会组织，需要在志愿监管领域寻找空间、承担角色并发挥作用，其“能动性回应”体现在与协同部门之间的积极沟通协调以及对战略性、宏观性文件指令的自主拓展解读上，在完成上级指令“规定动作”的同时，发挥能动性思维提出“自选动作”方案。

当前，监管主体间的关系如何协调、志愿服务监管配套法律如何制定、未来监管协同的创新和发展还有不少问题值得进一步关注和探究。需要注意的是，志愿服务监管的完善和发展不是一蹴而就的过程，而是一个循序渐进的历史过程，需要国家层面配套性的宏观法律法规，更需要多元合作、协同共治。

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作者简介：骆仕效（1997-），男，山东烟台人，北京师范大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向为马克思主义中国化；李昊轩（2001-），男，陕西西安人，西北政法大学国际法学院学生，研究方向为法理学、法社会学。