云南省高标准农田建设存在的问题及对策

赵羚诣 彭海英

摘 要：快速的工业化、城镇化进程造成耕地面积锐减、质量下降，国家粮食安全受到威胁。高标准农田建设作为国家掌握粮食安全保障功能的重要战略之一，有利于提高粮食产量、推动农业现代化、改善农田质量、增加农民收入。云南省由于地形地貌条件特殊，其耕地质量总体不高，为保障云南省粮食生产功能，高质量推动云南省高标准农田建设具有十分重要的战略地位。云南省高标准农田建设历经多年，已形成较为完善的建设格局、积累了丰富的建设经验，本研究总结出云南省高标准农田建设中存在重新建轻改造、资金来源单一、忽视土壤质量建设、高效节水灌溉工程推行不畅以及信息化管理滞后等五个方面的问题，并提出针对性的改进意见，以期为更好完成云南省“十四五”高标准农田建设任务提供参考。

关键词：云南省;高标准农田建设;十四五

一、引言

我国是粮食需求大国，耕地作为粮食生产的基础载体，在快速的工业化、城镇化进程中，面积锐减、质量下降。为确保国家粮食安全，必须牢牢坚守18亿亩耕地“红线”与耕地质量“红线”。高标准农田建设工程通过土地整治、土壤改良、修筑农田基础设施等手段，直接提高农业综合生产能力，促进农业可持续发展，符合国家“藏粮于地”战略，对于保证耕地数量、提高耕地质量意义重大。

2019年国务院办公厅颁布的《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》部署全国到2022年建成10亿亩高标准农田的任务[1]，随后，2021年9月农业农村部印发《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》（以下简称“《规划》”），并于2022年4月颁布修订后的《高标准农田建设通则》。《规划》要求云南省到2025年累计建成高标准农田3733万亩，累计改造360万亩。为贯彻落实《规划》中下达的建设任务，《云南省“十四五”耕地质量提升规划（2021—2025年）》提出到2025年新建高标准农田1500万亩，改造提升550万亩，全省累计建成高标准农田4000万亩以上，“十四五”期间云南省高标准农田建设任务十分艰巨[2]。

云南省地處高原山区，山地、高原、丘陵面积占到全省面积的90%以上[3]，根据《云南省农业农村厅关于2019年云南省耕地质量等级情况的通告》可知，云南省耕地质量总体不高，耕地集中连片程度较低，中高坡度耕地占比较大，农业基础设施薄弱，为保障云南省粮食生产能力，云南省高标准农田建设十分必要却又相对艰难。本文通过总结云南省过去高标准农田建设的经验及问题，提出针对性的改进建议，以期为更好完成“十四五”期间云南省高标准农田建设任务提供参考[4]。

二、云南省高标准农田建设成果

“十三五”期间云南省新建高标准农田1168.59万亩，2020年底全省已累计新建高标准农田2453.76万亩，超额完成到2020年累计建成2400万亩的国家任务，农业生产条件与农业综合生产能力得到极大改善。2021年云南省获中央预算内投资计划8.88亿元支持20个县共84万亩高标准农田建设，2022年云南省获中央预算内投资计划11.12亿元支持40个区县共104万亩高标准农田建设，并且规划在2021—2025年“十四五”期间新建高标准农田1500万亩。云南省高标准农田建设有序开展且成果显著。

云南省高标准农田建设规划明确、管理严格。编制《云南省高标准建设规划（2014—2020年）》《云南省高标准农田建设规划（2019—2025年）》分别作为“十三五”“十四五”期间高标准农田建设的政策指导 ，制定《云南省农田建设项目系列管理规定（试行）》。从前期工作、招标投标、建设监理、竣工验收、工程管护等方面对高标准农田建设的全过程各个环节提出具体要求与基本工作遵循，推动云南省高标准农田建设的制度化进程[5]。

云南省高标准农田建设重点突出、任务清晰。规定高标准农田重点建设区域一般在永久基本农田、粮食生产功能区以及重要农产品生产保护区内进行划定;采取工程措施与生物措施相结合的治理方式提高耕地质量与耕地综合生产能力，以着力提升云南省粮食安全保障能力作为高标准农田重点建设目标;同时采取任务清单的建设模式，工程开展有序、建设效率高。

云南省高标准农田建设首先以民为本、重视需求。高标准农田建设一方面完善了农业生产设施，有力降低农民群众的生产成本，另一方面促进了农业结构优化升级，推动了农业规模化经营，直接增加农民群众收入。其次，云南省高标准农田建设始终坚持“缺什么补什么”原则，以补齐项目区基础设施短板为导向，重视农业生产中的真实需求。

通过多方努力，全省逐渐形成政府主导、部门合力、统一规划、统一标准、统一考核的高标准农田建设格局[6]，高标准农田数量进一步提高，农业基础设施进一步优化，农田抵御灾害能力进一步增强，农业综合生产能力不断提升，全省粮食安全保障能力不断夯实，为推进高原农业现代化建设奠定良好基础。但由于多种因素的影响，高标准农田建设仍然存在一些难点与问题，需及时解决才能防止项目建设偏离政策目标[7]。

三、云南省高标准农田建设存在的问题

（一）“重新建、轻存量”，偏离实际需求

当前云南省高标准农田建设非常重视完成上级下达的新增任务，各地抓紧推进工程建设，确保按照规划完成既定目标。然而过度重视高标准农田新建任务，容易轻视对存量高标准农田的改造与后期管护 ：一方面，对于经过评估清查并上图入库的高标准农田，不再继续推进集中连片工程。云南省地貌崎岖不平，一般规定单个高标准农田建设规模原则上不低于1000亩，同时重点在粮食生产功能区和永久基本农田划定区开展建设，然而高标准农田工程已历经多年，符合原则的建设区域将越来越难以找到，最终无奈将部分果园、菜地纳入建设范围，导致政策目标偏离，高标准农田的粮食安全保障功能难以提高;另一方面，存在设施损毁等问题的存量高标准农田，其实际改造需求得不到重视。由于使用年限较长、后期管护机制不健全，再加上建时标准不统一、建设水平低等原因，导致部分存量高标准农田设施损毁、无法正常使用，亟需对其进行改造提升。近年来，虽然改造提升任务已列入总体规划，但由于缺乏实际任务分解与下达、缺乏专项资金支持，存量高标准农田改造提升无法真正落到实处[8]。

（二）资金来源单一，拨付不及时

目前云南省高标准农田建设项目资金主要依靠中央与省级财政支持，部分地方会争取村集体经济组织的支持，社会资本参与程度较低，融资渠道单一，导致各州县实施高标准农田建设的财政负担过大。同时云南省政府未设立高标准农田建设专项资金，财政每年拨付比例无固定标准，资金安排较为分散，资金使用难以落到实处，无法提高资金使用效率。另外，资金拨付不及时的情况较为普遍，前期会影响招投标进度延误开工日期，中后期会降低施工方积极性从而耽误工程进度、影响工程质量，部分地方甚至出现项目竣工验收完成后资金仍未足额到账的情况，从而倒逼施工企业拖欠农民工工资，社会影响较为恶劣，有损政府信誉度。

（三）忽视土壤质量建设

根据《云南省农业农村厅关于2019年云南省耕地质量等级情况的通告》显示，全省耕地平均等级为5.62等，耕地总体质量不高，中、低等耕地面积接近80%，且普遍存在土层较薄、土壤贫瘠、土壤酸化等障碍因素，再加上人为使用农药、化肥造成土壤污染，严重制约耕地生产潜力，土壤质量亟需改善。云南省高标准农田建设在实际操作中往往以平整田块、修筑田间机耕道路、完善水电设施等项目为主，高度重视硬件设施，缺乏具有针对性的土壤改良项目，然而高标准农田必须是“土壤肥沃、生态良好”的农田，土壤改良工程任重道远。

（四）高效节水灌溉工程实施不畅

云南省水资源时空分布不均问题较为突出，工农业发达的滇中地区、作物快速生长的春季对水资源的需求量极大，然而却存在水资源严重短缺问题[9]。高效节水灌溉工程能够有效解决农业发展水资源时空不均问题，符合云南省实际需求，却在推行过程中由于水价及成本过高以及宣传不到位等因素导致实施效果较差。一方面，高效节水灌溉工程实施前后水价收费标准发生变化，由按亩收费变为按使用量收费导致水费升高，同时高效节水灌溉工程后期维护成本高，农民群众出于自身利益考量接受程度较低;另一方面，地方州县宣传工作不到位，农民群众不能真正了解高效节水灌溉工程的重要作用，群众心理屏障有待消除[10]。

（五）信息化管理严重滯后

云南省大部分地州从2019年开始陆续开展高标准农田上图入库工作，清查评估对象为“十二五”以来的建成高标准农田，上图入库工作严重滞后。同时，2018年机构改革以前，高标准农田的建设任务由发展改革部门、水利部门、财政部门等多个部门共同承担，各部门对于项目建设的侧重点以及标准不同，导致当前在制作高标准农田建设评估技术方案时较为困难，既要纳入以往建设要求又要考虑现行要求，并且此项工作的开展需要上下级部门之间、横向部门之间共同配合参与，协调不易，上图入库工作难度增大。

四、云南省高标准农田建设的改进措施

（一）重视存量改造，加强后期管护

对于过去投资标准较低、缺乏长效管护、设施损毁严重的这部分存量高标准农田，早已丧失现行标准所要求达到的功能，无法真正发挥高标准农田的重要作用，因此，必须对这部分存量高标准农田进行改造。一方面，云南省农业农村厅应发挥主导作用，对建成高标准农田开展第三方评估，第三方评估机构应尽可能摸清地块边界、质量等级、不达标问题等内容，并按照“缺什么补什么”原则，提出切实可行的针对性改造意见。根据评估结果，同时也为了改造能落到实处，农业农村部门在制定规划时，应将改造任务和新建任务作为约束性指标同时进行分解下达，详细标明改造面积以及拨付资金。同步修订完善《云南省高标准农田建设标准》，为存量高标准农田改造项目提供切实可行的依据;另一方面，探索以新型农业经营主体和农业大户为管护主体的建后管护机制，所有受益主体按固定标准缴纳管护费用作为专项管护资金。规模经营主体在自身利益的驱使下，能有效提高管护积极性与管护效果[11]。

（二）成立专项资金，拓宽融资渠道

资金拨付渠道不畅及投入力度不够是造成拨付不及时的重要原因。云南省人民政府应成立高标准农田建设专项资金，专款专用，畅通资金拨付渠道，保证资金拨付及时跟上工程进度，满足建设需求。各级地方政府的财政预算要为高标准农田建设腾出空间，政府出让土地的收益要最大比例地用于农田建设，增加财政支持力度。同时应尽可能拓宽融资渠道，首先，应充分争取与政策性银行及金融机构的合作，探索通过发行“高标准农田”专项债券的方式获取直接融资;其次，通过优先建设一批农村集体经济组织、新型农业经营主体亟需设施的方式引导其积极参与建设、自筹资金，多方面争取高标准农田建设投资[12]。

（三）实施针对性的土壤培肥改良工程

砖红壤、赤红壤、红壤、黄壤是云南省最主要的土地资源，占全省土地面积的70%以上，这些土壤类型普遍存在酸性较重、有机质含量偏低、保水能力弱以及易受侵蚀等问题，云南省在建设高标准农田的过程中，首先必须因地制宜改良土壤。县农业技术部门牵头对本县高标准农田的土壤类型以及土壤质量展开详细调查，科学布点采集土壤样品进行化验，分地区摸清土壤特征，并落实动态土壤监测。同时走访相关农户，结合农户实际需求与地区土壤特征，制定出适合的土壤改良技术，如通过秸秆还田并辅以深松技术，有效增加土层厚度;在山地丘陵地区，实施坡改梯田工程以有效缓解土壤流失;检测土壤养分，运用测土配方技术，补充土壤缺失要素，改善土壤有机质含量低及土壤酸化问题[13]。其次，农业技术部门必须组织技术培训、开展田间指导，将土壤改良培肥技术传授给当地农民，同时无偿发放土壤改良肥料，拉动农民群众参与土壤改良的积极性，推动土壤集中连片得到改良。各级农业农村部要贯彻落实《云南省“十四五”耕地质量提升规划》，做好监督检查工作，切实提高土壤质量[14]。

（四）加强宣传教育工作

在高标准农田建设项目正式落地前，首先通过村委干部宣传、村广播、村民座谈会等形式，深入基层宣传高标准农田建设工程，确保每位村民都熟悉熟知，全面客观地认识到高标准农田建设工程及一系列配套设施能够给自己带来极大利益。其次，采取农户问卷调查方式，做到了解每位农民群众的真实需求以及他们真正担忧的问题，汇总问题、咨询专家、解答问题，消除农民群众的心理屏障。在施工过程中，可以提供给当地群众就业机会，切实增加当地非农业收入，通过劳动力投入的方式参与高标准农田建设，能够有效争取当地农民群众对开展高标准农田建设的支持，促进后期工程的顺利实施。

（五）加速推进高标准农田信息化管理

健全高标准农田质量监测网络，以《云南省“十四五”耕地质量规划》为指导，完善国家级-省级-州（市）级-县级“四级”耕地质量长期定位监测体系，掌握农田质量的动态变化，随时了解土壤水肥力状况及农作物生长情况，有效预防耕地农业综合生产能力下降问题。各州（市）应将高标准农田上图入库工作纳入项目前期规划中，制定标准严格落实，农业农村部门协调其他相关部门，组建高标准农田建设评估工作领导小组，制定高标准农田建设评估技术方案，组织技术培训，依托第三方机构开展数据收集与上图入库，着力补齐高标准农田建设短板。用好“全国农田建设综合监测监管系统”，实现高标准农田建设全过程信息填报，同时积极开发云南省智慧农业信息管理平台，利用现代物联网技术，将耕地质量监测、农作物种植、农产品生产加工销售等各个环节融为一体，推进农业现代化发展[15]。

参考文献

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[2] 云南省农业农村厅.云南省“十四五”耕地质量提升规划（2021—2025年）[EB/OL].[2022-02-14].https：//nync.yn.gov.cn/html/2022/guihuaxinxi_0214/383433.html.

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[15] 李道亮.物联网与智慧农业[J].农业工程，2021（01）：1-7.

（中文校对：薛萃）

Problems and Countermeasures Existing in the Construction of

High Standard Farmland in Yunnan Province

ZHAO Lingyi PENG Haiying*

（Insititute of Land Resources and Sustainable Development， Yunnan University of Finance and Economics， Kunming， Yunnan 650221）

Abstract： The rapid process of industrialization and urbanization has caused a sharp decrease in the area of cultivated land and its quality， and threatened the national food security. As one of the important strategies for improving the function of national food security， the construction of high-standard farmland is conducive to increasing grain output， promoting agricultural modernization， improving farmland quality and increasing farmers income. Due to the special terrain and landform conditions， the cultivated land quality of Yunnan Province is generally not high. In order to ensure the grain production function of Yunnan Province， it plays a very important strategic position to promote the construction of high-standard farmland with high quality. Over the years， Yunnan has formed a relatively perfect construction pattern and accumulated rich experience. The author summarizes problems about high standard farmland construction in Yunnan province， including single funding source， ignoring of the soil quality construction， implement obstacles of efficient water-saving irrigation project and lag in information management. In the same time， this research put forward targeted improvement opinions in order to complete the high standard farmland construction task in Yunnan province during the next five years.

Keywords： Yunnan Province; construction of high-standard farmland; The Fourteenth Five-year Plan

（英文校譯：翟世贤）