财政资金内部控制策略研究分析

高亮

摘要：建立完善财政资金内部控制体系，对于确保政府财政资金和国有资产的安全规范、完整可靠，推动建立精细化的财政管理模式有着非常重要的意义。由于财政资金管理的政策性原则性非常强，需要结合政策法规要求，来针对性地制定完善的财政资金内控策略。文章首先简要介绍了财政资金内部控制的内涵、目标及其作用，并分析了财政资金具体管理方面的常见问题，进而就完善财政资金内控管理，提高财政资金使用效率，提出了几点建议措施。

关键词：财政资金;财政预算;监督管理

财政资金对于地方经济社会发展有着至关重要的影响，用好用活财政资金，对于推动地方的经济社会发展转型升级，促进各项事业发展有着非常重要的意义。近年来，各级财政支出规模不断扩大，财力持续下沉基层，在帮助企业纾困解难，促进就业和保障民生，扩大需求及推动消费等方面发挥了重要的作用。然而，虽然各级政府财力有所增加，但所面临的财政收支形势却非常严峻，要求地方财政部门应该积极发挥作用，强化对财政司源的统筹，尤其是针对财政资金加强使用监管力度，建立完善财政资金内部控制管理体系，加强对财政资金以及国有资产使用管理的管控，堅持有保有压，突出财政支出重点，以更好地提高财政资金的使用效率，更好地推动地方政治经济、社会文化的发展进步。

一、财政资金内部控制的内涵及其作用分析

财政资金内部控制，主要是为了有效防范财政资金管理风险，提高财政资金管理水平，通过明确财政资金及国有资产管理使用工作职责，并建立相应的管理制度，严格管理程序，优化管理流程、开展财政资金管理评估分析等，对财政资金所开展的一系列的控制管理程序及管理活动。财政资金内部控制管理，往往由各级财政部门作为实施主体，以财政资金管理的各项法规制度以及政策文件要求等作为依据，明确具体的管理程序以及管理办法。财政资金内部控制的作用主要体现在以下几方面：

一是推动财税体制改革的深化。近年来，国家加快推进财政税收体制改革，而财税改革的落脚点就是规范和高效使用管理财政资金，完善财政资金年内控体系，规范财政资金管理体系，对优化财政资源配置，建立法治化、规范化、高效化的财政资金使用管理体系，夯实财政税收改革工作基础，具有非常重要的意义，也是落实财税改革工作要求的基本内容。

二是提高财政资金使用效益。在经济转型发展的关键阶段，各地的财政收入增长进入了中低速增长阶段，财政收支压力矛盾不断加大，在稳健的货币政策以及金融风险防控要求不断严格的趋势下，更加要求各地应该充分利用财政资金资源。建立完善的财政资金内控体系，可以推动地方财政管理体制模式的改革，在管理重点上更加强调提高财政资金以及财政司源的使用效益，强化财政政策以及财政资金的杠杆效应，实现财政政策的引导作用，进而促进财政资金使用效益的提升。

三是预防遏制腐败问题。建立完善的财政资金内部控制体系，将有力推动财政资金的使用管理体制机制的创新改进，可以构建更加完善的权力制衡以及监督约束机制，强化了对财政资金使用管理全流程的监督约束，尤其是严格控制了财政资金使用方面自由裁量权，以制度来对权力的运行进行约束，因而可以从根本上有效地遏制和预防财政资金使用方面的腐败问题，严肃财经法律法规。

四是更好地服务政府决策的制定。健全的财政资金管理内控体系，可以确保涉及财政资金的财务记录以及财务报告等各方面信息的完整可靠，有利于进一步提升财务报告质量，对政府实际经济运行状况进行客观真实地反映，帮助政府各部门更加科学地分析经济运行策略效果，进而确保财政政策制定得更加科学合理，促进不断提升政府的理财能力水平。

二、当前财政资金内控管理方面存在的主要问题分析

1. 财政资金内控环境有待优化。一些财政部门虽然针对财政资金内部控制建立了组织管理框架，但是组织管理模式不够系统完善，财政资金内部控制相关的内控管理办法不够细化完善，财政资金内控管理制度不够系统完整，一定程度上存在着流于形式的问题，还没有对财政资金和国有资产使用管理的各个环节等，形成科学有效的控制。由于内控环境不够完善，因而造成了不少地方财政部门的财政资金内部控制体系建设不够完善，制度机制还不够科学，内控体系难以发挥应有的作用。

2. 财政资金风险评估管理缺失。在财政资金内部控制管理方面，非常重要的一项内容就是建立完善的风险评估体系，然而一些地方的财政资金风险评估制度机制存在缺失，在内容上主要是对上级财政资金使用管理政策的承接，没有结合实际情况进行细化完善，对于财政资金以及国有资产管理流程中的风险评估也没有进行细化明确。特别是财政资金管理业务环节烦琐，涉及责任部门较多，缺乏完善的风险防控管理办法，对于财政资金管理过程中的风险事件缺乏必要的分析，这些问题都容易造成在财政资金管理过程中出现风险隐患。

3. 财政资金内控活动执行力度不强。财政资金内控活动执行直接决定了内控活动实际成效，当前在这方面存在的问题主要是：有的财政预算编制精准性不足，对于预算计划编制主要是采取基数增加的方法，预算数据缺少实践的支撑，一些地方部门预算计划和实际支出之间存在较大的差距，预算调整内容较多，预算执行约束控制力度不足，预算的偏离程度相对较高，往来资金清理不够及时，预算的约束作用受到了一定的影响;有的财政资金管理不够规范，尤其是财政资金专户账户管理不够严格，专户账户开设过多，在财政资金的拨付方面也存在较多不规范的问题，对于预算单位的资金支付审批不够严格，在基层特别是具体到乡镇层面的国库集中支付制度执行不够严格，一些专项支付资金没有得到科学有效的统筹使用，有的还存在着专项资金重复安排、资金支出固化，以及财政资金闲置沉淀等一系列的问题，直接影响了财政资金的实际使用效益。

4. 财政资金内部监督管理需要强化。提高财政资金管理水平，确保财政资金内控的有效性，离不开健全完善的内部监督体系。然而，不少地方财政资金内部监督管理不完善，监管乏力问题仍然较为突出，有的财政资金监督检查机制不够细化具体，还没有贯穿于财政资金运行的全过程;有的问责追责机制不够合理，尤其是涉及财政资金使用效益方面的责任追究处理不到位;有的财政资金预算绩效管控不力，财政资金预算实际绩效水平较低，难以有效发挥资金的实际使用价值。

三、强化财政资金内部控制的策略分析

1. 完善财政资金内控工作基础。在财政资金内控管理上，财政部门作为重要落实责任部门，应该高度重视财政资金内控工作的重要性，建立完善财政内控组织管理架构，结合实际情况，组织财政资金管理所涉及的内部职能机构，尤其是监督、预算、国库、综合、会计等职能部门参与，共同开展财政内部控制管理工作。财政部门应该强化内控管理工作理念，加强对财政资金内控工作的宣传引导，营造良好的内控管理氛围，确保财政资金管理的责任方共同参与到内控管理工作之中。同时，应该针对财政资金内部控制，健全财政资金内控管理制度机制，建立财政资金内部控制基本规范，重点对财政资金内控管理的目标原则、控制方法、控制内容、内控分工及检查报告等内容进行明确，为财政资金内控管理活动的具体开展实施形成完善的约束和指导，确保财政资金内控管理活动的顺利开展。

2. 优化财政资金内部控制方法。在财政资金内部控制具体实施过程中，应该注重对内部控制方法的综合运用，结合财政资金内控实际需要，重点应该突出以下几方面：首先，严格执行不相容岗位分离机制，对于涉及财政资金管理的各个环节、各项业务流程进行系统的分析，对其中的不相容岗位职责进行明确，并落实分离措施，在财政资金管理方面形成各司其职、各负其责、相互监督制约的工作机制，并对岗位职责建立说明书，形成清晰的报告关系，关键岗位应该采取定期轮换制度，有效防范错误或者是舞弊行为。其次，完善授权管理机制，应该在财政部门建立完善与内部组织架构、财政业务、财政资金管理等相适应的内部授权管理模式，对财政资金管理相关业务的授权主体、授权范围等进行明确，按照财政资金业务性质及其特点，科学地配置资金管理权力，对财政资金管理授权管理以及监督程序等进行明确，可以采取分级授权的模式，对内部的授权事项等进行统一的管理，并按照组织架构特点以及财政业务发展需要、风险管控实际等，对授权执行情况进行定期的评估和调整。第三，在财政资金管理方面严格落实归口管理，对内设机构的职能进行科学合理的配置，对涉及财政资金尤其是财政预算等业务进行统一的管理，通过归口的设置确保权责一致，以及财政资金管理体系的高效运转，增强资金管理上的协调性配合性。此外，优化流程控制管理，将内控管理嵌入到财政部门具体机构以及具体的财政资金业务流程之中，实现财政资金管理在指标流、业务流以及资金流之间的统一，并跟踪流程进行持续的监督评价和优化，推动财政资金内部控制管理体系的健全完善。

3. 加快推进预算管理制度改革。在财政资金内部控制工具的具体运用实施方面，应该突出预算的重要作用，按照各级财政管理工作要求，深化预算管理制度改革，促进增强财政资金内部控制的有效性。对于预算管理制度改革，重点应该突出以下几方面：一是改进完善财政预算的编制方法，彻底破除以往基数加增长的预算编制模式，坚持零基点进行预算的编制，对于财政资金的使用围绕财政预算项目，结合不同项目类型进行预算的具体编制，并强化对预算项目的审核管理，突出对项目支出的必要性、支出预算的合理性、预算绩效目标的适配性等方面，进行必要的审核，以提高预算编制的合理性。二是加强对预算的统筹管理，在财政预算的管理模式上，改变以往的按照资金渠道进行预算分类核定的模式，做好全口径的预算管理，对重点支出的预算编制程序以及预算安排等，及时地进行调整和规范，注重强化财政政策的集成以及财政资金的统筹，以更好增强财政保障能力。四是推进实现财政预算项目的全生命周期管理模式，把预算管理充分融人到项目的谋划储备、实施调整的全流程，形成全周期预算管理项目机制，对预算项目进行动态的跟踪管理，并推进预算支出标准体系建设，对于预算支出强化支出标准控制，增强预算安排的合理性。五是增强预算计划的约束力度，落实预算管理主体责任，采取目标责任落实管理模式推动预算计划执行，促进预算目标的实现。

4. 突出加强预算绩效管理。加强预算绩效管理，对于提高财政资金使用绩效，增强财政资金管理的规范化，提高内控管理效果也具有非常重要的意義。在预算绩效管理的具体实施方面，首先，应该制定完善预算绩效管理实施方案，做好财政资金预算绩效管理顶层设计，制定财政绩效评价工作指南，对绩效评价的原则要求、指标体系、标准流程等进行明确，并注重完善绩效目标管理，将绩效目标的设定作为预算申请的一项前置工作，进一步强化对预算绩效工作的组织实施管理。其次，做好预算绩效具体运行阶段的监控，跟踪财政资金的具体支出进度、绩效目标情况、资金拨付使用情况等，探索进行事中的绩效评价，督促提高财政资金使用效益。同时，完善预算绩效评价，通过组织预算单位开展绩效自评、委托第三方机构复核等多种方式，对财政资金使用效益以及政府职能实现程度等进行全面的评估分析，针对重点项目建立绩效监控工作机制，促进预算绩效水平的不断提升。此外，应该注重全面强化预算绩效结果的有效应用，加强对绩效评价结果的反馈、整改，对预算项目进度缓慢或者是资金使用不规范的督促整改，对偏离绩效目标或者是财政资金使用低效的及时调整盘活，并将绩效评价的结果与预算安排、政策制定充分结合，形成良好的绩效导向，促进不断提升财政资金的实际绩效。

5. 强化财政资金的内部监督控制。在财政资金内部控制方面，应该把内部监督作为提升内部控制有效性的重要手段，综合财政、审计、监察等部门，重点强化对财政资金使用管理过程中内部制度的建立、内部程序的执行、政策制定落实、资金安全运行等方面，持续加大监督工作力度。在内部监督的具体实施过程中，应该突出内部监督的重点，强化会计信息质量检查、财政资金政策落实情况、专项资金收支情况、会计核算及信息披露情况等，积极运用日常监督和专项监督检查相结合的模式，打造事前、事中、事后相结合的全过程监控模式，创新内部监督手段方式，尤其是强化信息化手段的运用，打造集聚财政收支、动态监管、数据分析、智能查询、行为规范等功能完备的财政资金管理系统，确保实现对财政资金从拨付、使用到决算、评估的全过程监督。

四、结语

对于财政资金内部控制体系的建立实施，应该立足于强化对财政资金使用管理的严格监督，以及提高财政资金使用效益，规范财政资金预算编制，严格预算执行，提高资金拨付的效率，加强对资金管理使用的监管，进而依靠完善的财政资金管理内控体系，确保财政资金和国有资产使用管理的安全高效。

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（作者单位：东营市总工会）